一、「掃黑除惡」的前身——「打黑除惡」的回顧
二、從「打黑除惡」向「掃黑除惡」的發展
三、掃黑除惡鬥爭的前瞻
內容提要
以往的打黑除惡鬥爭雖然取得了不菲成效，但是存在一些局限。相較於以往的「打黑除惡」，目前的「掃黑除惡」在含義上和表現上都有了一些新變化。展望未來，掃黑除惡鬥爭應當在以下方面繼續改進：轉變刑事政策觀念，從「抓大放小」變為「大小並抓」；嚴密刑事法網，增設懲治黑惡勢力的新罪名；加強偵查，提高破案率；嚴守法治底線，防止「黑打」。
2018年以來，一場聲勢浩大的掃黑除惡專項鬥爭在全國如火如荼地開展。從以往的「打黑除惡」到現在的「掃黑除惡」，意味著我國懲治黑惡勢力的鬥爭有了新發展，進入了新階段。為了準確領會和貫徹當前掃黑除惡專項鬥爭的要求，更好地推進掃黑除惡專項鬥爭，本文擬對我國懲治黑惡勢力鬥爭的由來、演變和最新發展進行梳理和分析，並對掃黑除惡鬥爭的未來改進提出前瞻性意見。
我國目前開展的「掃黑除惡」鬥爭是由其前身——「打黑除惡」演變而來的。因此，有必要對以前的打黑除惡鬥爭進行一個簡略的回顧和總結。
（一）黑惡勢力在我國的產生和演變概況
在新中國成立之後的較長時期內，中國大陸幾乎不存在黑社會性質組織犯罪。從1953年至1978年，由於新中國建立了強大統一的中央政府，實行有力的無產階級專政和嚴格的計劃經濟體制，確立了馬克思主義意識形態的主導地位，加強了對資產階級思想的批判以及拒絕與資本主義進行交流等原因，從而割斷了黑社會性質組織的滋生土壤和境外滲透渠道，黑社會性質組織犯罪在中國大陸是一種絕跡狀態。
20世紀70年代末到80年代末是黑社會性質組織犯罪的生成期。改革開放開啟之後，我國的經濟和社會管理體制發生了深刻的變化，原先的各種行政管制趨於放鬆甚至取消，經濟活動更加活躍，人員流動更加自由和頻繁，城市人口大量增加，人們的財富欲望被激發出來，生活觀念和生活方式也發生了顯著變化。與此同時，犯罪數量也大量增加，其中就出現了大量的犯罪團夥。一些犯罪團夥的勢力越來越大，終於強大到足以獨霸一方的程度，這就成為了黑社會性質組織。這一時期的黑社會性質組織的標誌性人物是哈爾濱的黑社會性質頭目喬四。喬四糾集上百人，使用刀、槍等管制工具，通過「打砸搶」等暴力手段，壟斷了哈爾濱市的拆遷業、建築業，並和一群公檢法部門的國家工作人員稱兄道弟。
20世紀90年代至21世紀初是黑社會性質組織犯罪的快速成長期。在這一時期，雖然我國法學界曾經圍繞著我國是否可能會產生黑社會組織和黑社會犯罪進行過激烈爭論，但是黑社會性質組織的大量出現，是不以人們意志為轉移的客觀事實。在此期間，黑社會性質組織在我國獲得了快速發展，主要表現在：一是黑社會性質組織大量出現，查獲的犯罪成員人數大量增加；二是黑社會性質組織開始涉足毒品、物流、走私、組織賣淫等經營性行業；三是黑社會性質組織與政府官員相互勾結；四是境內外黑社會性質組織合流趨勢明顯。這一時期，黑社會性質組織的標誌性人物是賴昌星。賴昌星以廈門遠華公司為平臺，買通上至公安部原副部長李紀周，下至廈門海關工作人員等黨、政、軍、警、海關、銀行等各級各界國家工作人員，大肆走私汽車、電器、原油、槍枝彈藥等，走私金額達300億人民幣，涉案人員159人，廈門一時之間幾乎淪為「官僚黑幫控制的城市」。
21世紀初至今是黑惡勢力犯罪的穩定期。一方面，進入21世紀以後，由於國家陸續開展了多次打黑除惡專項鬥爭，黑惡勢力犯罪的增長勢頭得到了控制。另一方面，一些黑惡勢力加大了對經濟領域的滲透力度，通過涉入經濟經營活動變得越來越像是「合法」的經營者，手段上的暴力性有所收斂，同時一些黑惡勢力為了自身的安全和穩定發展，加強了向政治領域的滲透，呈現出「黑白通吃」的特點。例如，原四川漢龍集團董事局主席劉漢組織、領導的黑社會性質組織，在四川省廣漢、綿陽、什邡等地大肆進行殺人、傷害、非法拘禁等違法犯罪活動，形成非法控制，攫取巨額經濟利益，落網前坐擁資產近400億元，並拉攏腐蝕一些國家工作人員充當保護傘，鞏固和擴張其社會影響力。
（二）打黑除惡鬥爭的發展歷程
黑惡勢力的生成和演變，催生並推動著我國打黑除惡鬥爭的開展和深化。我國的打黑除惡鬥爭起源於1980年代的「嚴打」運動，後來在刑法典中增設了專門的懲治黑社會性質組織犯罪的罪名，再往後陸續開展多次打黑除惡專項鬥爭。總體趨勢是，打黑除惡的力度不斷加大。
在黑社會性質組織犯罪出現的初期，我國還沒有專門的打黑除惡鬥爭，只是在「嚴打」運動中包括了打擊黑社會性質組織犯罪這一組成部分。在1983年開始的全國第一次「嚴打」運動的第三年，即1986年3月，公安部明確把黑社會性質犯罪團夥列為三個打擊重點之一，此為新中國最早的打黑行動。在1996年我國開展的第二次全國性「嚴打」鬥爭中，流氓惡勢力犯罪、黑社會性質犯罪屬於「六害」犯罪的範圍，被列為重點打擊的對象。在此階段，黑社會性質組織犯罪還只是一個含義模糊的普通概念，而不是一個嚴格的法律術語，刑法上還沒有專門罪刑條款，國家也尚未開展專門的打黑除惡鬥爭。
到了1997年，為了更有力、更準確地打擊黑社會性質組織犯罪，我國新修訂的刑法典增設了懲治黑社會性質犯罪的條款，具體罪名包括：組織、領導、參加黑社會性質組織罪，入境發展黑社會組織罪，包庇、縱容黑社會性質組織罪。至此，黑社會性質組織犯罪成為了一個法律概念，打黑鬥爭在刑法上有了專門的罪刑規定作為依據。
2000年12月，全國打黑除惡專項鬥爭會議決定，從2000年12月至2001年10月，在全國公安機關開展一場打黑除惡專項鬥爭，這是我國首次開展打黑除惡專項鬥爭，「打黑除惡」作為一個專門術語也由此誕生，並在此後成為政法工作領域的一個高頻詞彙。2001年4月，中央召開社會治安工作會議，將打黑除惡專項鬥爭時間延長到2003年4月，並且將其併入為期兩年的「嚴打」整治鬥爭的組成部分。2006年2月，中央政法委部署全國開展打黑除惡專項鬥爭，在中央成立了打黑除惡專項鬥爭協調小組，並設立全國打黑除惡專項鬥爭協調小組辦公室（簡稱「打黑辦」）。之後，每年都召開一次全國性的打黑除惡專題會議，打黑除惡專項鬥爭成為政法部門的一項重要的常態工作。
（三）打黑除惡鬥爭的成效與局限
1. 打黑除惡鬥爭的成效
打黑除惡鬥爭總體上取得令人矚目的成果。例如，根據全國「打黑辦」於2009年9月1日召開的打黑除惡專項鬥爭新聞通氣會的通報，自2006年至2009年，全國公安機關共偵辦涉黑案件1267起，打掉黑惡勢力13000多個，抓獲犯罪嫌疑人8.9萬多名，破獲各類刑事案件10.8萬餘起，繳獲各類槍枝2700多支；檢察機關提起公訴涉黑案件1053起15135人；法院一審以黑社會性質組織罪名審結1171件12796人；司法部門對196名黑社會性質組織頭目實行跨省異地服刑。從社會效果來看，打黑除惡鬥爭有力打擊了黑惡勢力的囂張氣焰，一定程度上扭轉了社會治安不佳的狀況，遏制了黑惡勢力的蔓延態勢，挖出了如文強、慕綏新、馬向東等一批黑惡勢力「保護傘」，取得了扭轉社會風氣和政治生態的階段性成果，維護了社會秩序的穩定。
2. 打黑除惡鬥爭的局限
打黑除惡鬥爭雖然取得了不菲成效，但是存在以下幾點局限：
一是偏重嚴厲打擊，綜合防治比較薄弱。以往的打黑除惡鬥爭，主要致力於對黑惡勢力的嚴厲打擊，而對消除黑惡勢力的產生、存續、發展的環境條件的治理重視還不夠，導致黑惡勢力只是階段性地被壓制，風頭過後又發展起來。身處打黑除惡第一線的公安機關，與建築、運輸、工商、稅務、銀行、紀委等部門尚未形成有效的聯動與合作，未能形成工作合力，影響了打黑除惡的實效。
二是打擊地域上偏重城市忽視鄉村。以往的打黑除惡鬥爭，一般以大中城市為重點區域，將街頭流氓團夥和城市犯罪集團作為重點打擊對象。與此同時，黑惡勢力在廣大的鄉村和城鄉結合部獲得了較好的生存和發展環境，黑惡勢力開始向城鄉結合部、向農村轉移發展。
三是個別地區存在打黑擴大化及違背法治的問題。例如在薄熙來主政重慶期間，重慶市開展了聲勢浩大的「唱紅打黑」運動，雖然一度博取了部分民眾的讚揚，但是存在打黑擴大化以及違背法治的問題，在相當程度上與現代法治精神和原則背道而馳，以至於受到「黑打」的質疑。
2018年1月，中共中央、國務院發出《關於開展掃黑除惡專項鬥爭的通知》（以下簡稱「掃黑除惡通知」），決定在全國範圍內開展為期三年的掃黑除惡專項鬥爭。由此開始，昔日的「打黑除惡」易名為「掃黑除惡」。
（一）黑惡勢力的新態勢
我國之所以將對黑惡勢力反制措施由此前的「打黑除惡」升級為「掃黑除惡」，一個重要原因就是近年來黑惡勢力違法犯罪呈現出一些新的態勢，客觀上需要國家的刑事政策作出有針對性的調整。
1. 穿上合法經商的外衣
近期的黑惡勢力往往通過開設公司、從事工商業經營、成立行業協會等各種方式來掩蓋其違法犯罪活動，並對攫取的收益進行「洗白」，在外表上呈現出「合法賺錢」的假象。隨著新經濟的發展，黑惡勢力除了經常插手採礦、基建等傳統行業之外，也加強了向金融、物流、網際網路等新興行業的滲透，利用「套路貸」「校園貸」等方式，攫取暴利。如近年來大量曝光的「套路貸」案例，黑惡勢力披上民間借貸的合法外衣，遊走在違法犯罪與民間金融業務之間，從而達到既攫取暴利又規避打擊的目的。
2. 行為模式上向「軟暴力」轉型
為了規避嚴厲打擊，近期的黑惡勢力在犯罪手段上逐漸從明目張胆的打打殺殺向「軟暴力」發展變化。為爭搶某項利益，黑惡勢力更多地運用大擺架勢、顯示實力、言語恐嚇、跟蹤滋擾、強迫協商等手段，圍而不打，打而不傷，傷而不重，迫使受害人就範。公安機關即使介入，也往往只能進行治安處罰，而難以進行刑事追究。
3. 大量向基層政權滲透
從近期查處的很多案例來看，黑惡勢力較多在鄉村、街道等基層組織管理的空間滋生發展，鄉霸、村霸、街霸等犯罪團夥大量出現，它們與基層政權的官員相互勾結，操縱、把持農村基層組織問題突出，嚴重危害社會穩定，成為動搖執政根基的重大隱患。例如，2018年初《半月談》雜誌揭露了「十八兄弟會」黑惡勢力典型案例：在河南省洛寧縣華鎮董寺廟村，以村支書兼任村委會主任狄治民為首的黑惡勢力「十八兄弟會」，把持村級政權12年，橫行鄉裡，狄治民成為接受村民「進貢」的「土皇上」。
4. 與「保護傘」的勾結更密切
近年來的反黑實踐情況表明，黑惡勢力的成長與當地某些國家工作人員的貪腐密切相關，大量的黑惡勢力違法犯罪背後都有政府官員為其充當「保護傘」。黑惡勢力之所以能夠在當代中國政府管轄的範圍內長期存在並發展成長，離不開當地某些公務人員的縱容和保護。黑惡勢力違法犯罪猖狂的地方，往往也是政府執政薄弱和貪腐犯罪嚴重的地方。
（二）「掃黑除惡」的新含義
現行的「掃黑除惡」與以往的「打黑除惡」相比，區別在於以「掃」字取代了「打」字。筆者認為，這一字之差，並非隨意而為的表面現象，而是有意為之的實質變化，意味著國家懲治黑惡勢力的鬥爭從此將發生一次比較明顯的升級。具體而言，「掃黑除惡」與「打黑除惡」相比，含義上具有以下三點新穎之處：
（1）手段更全面。「打黑」偏重於對黑惡勢力犯罪的打擊，手段上主要是運用刑事懲罰措施。而「掃黑」意味著不但要運用刑罰手段打擊黑惡勢力，而且要綜合運用多種措施來「治理」黑惡勢力問題，更加強調社會治安的綜合治理。
（2）涵蓋範圍更寬廣。「打黑除惡」針對的是黑惡勢力的犯罪行為，而「掃黑除惡」既要懲治犯罪，也要懲治黑惡勢力的違法行為，更加注重打早打小，防止黑惡勢力坐大。
（3）政策目標更高。與「打黑除惡」相比，「掃黑除惡」的政策目標要求更高，絕非「一打了事」，而是要求「掃除」黑惡勢力，即有關職能部門一旦發現黑惡勢力，就必須將其深挖到底、徹底掃除、不留殘餘，並且要儘量清除黑惡勢力滋生的社會土壤和經濟基礎，防止其死灰復燃。
（三）掃黑除惡鬥爭的新變化
與以往的「打黑除惡」相比，本次「掃黑除惡」專項鬥爭呈現出以下主要新變化：
1. 重視程度和意義定位高於以往
本次掃黑除惡專項鬥爭，首次以中共中央、國務院的名義下發了《關於開展掃黑除惡專項鬥爭的通知》，表明新一輪掃黑除惡專項鬥爭的規格高於以往，體現了黨和國家對掃黑除惡專項鬥爭的高度重視。該《通知》提出，本次掃黑除惡專項鬥爭是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，事關社會大局穩定和國家長治久安，事關人心向背和基層政權鞏固，事關進行偉大鬥爭、建設偉大工程、推進偉大事業、實現偉大夢想。以上「三個事關」的表述，將本次掃黑除惡專項鬥爭的意義提升到前所未有的高度。
2. 部門之間的聯動合作進一步加強
根據中共中央、國務院《關於開展掃黑除惡專項鬥爭的通知》的要求，在開展新一輪掃黑除惡專項鬥爭的過程中，要大力加強各個職能部門之間的聯動合作。據統計，參與新一輪掃黑除惡專項鬥爭的部門已由之前的10餘個增加到近30個，特別是新加入了紀檢監察部門。概括起來，新一輪掃黑除惡專項鬥爭在以下兩個方面加強了聯動合作：
一是加強了政法機關與政府管理部門的聯動合作。中共中央、國務院《關於開展掃黑除惡專項鬥爭的通知》要求，有關政府管理部門要在各級黨委的領導和統籌下，各負其責，齊抓共管，形成懲治黑惡勢力違法犯罪的強大合力。各有關部門要將日常執法檢查中發現的涉黑涉惡線索及時向公安機關通報，建立健全線索發現移交機制。政法機關對在辦案中發現的行業管理漏洞，要及時通報相關部門、提出加強監管和行政執法的建議。
二是加強了紀檢監察機關與政法機關的聯動合作。中共中央、國務院《關於開展掃黑除惡專項鬥爭的通知》要求，要把掃黑除惡與反腐敗鬥爭和基層「拍蠅」結合起來，深挖黑惡勢力「保護傘」。紀檢監察機關和政法各機關要建立問題線索快速移送反饋機制，對每起涉黑涉惡違法犯罪案件及時深挖其背後的腐敗問題，把打擊「保護傘」與偵辦涉黑涉惡案件結合起來，做到同步偵辦，並加大督辦力度。
3. 範圍上從懲治犯罪向懲治違法拓展、從城市向農村延伸
一方面，掃黑除惡專項鬥爭堅持懲治犯罪與懲治違法並重的理念，不但針對黑惡勢力犯罪犯罪，還要打擊相關違法行為，要求有黑掃黑、無黑除惡、無惡治亂。一方面穩準狠地嚴懲黑社會性質組織犯罪，另一方面要嚴查涉黃、涉賭、涉毒等輕微刑事案件和擾亂社會秩序的治安案件，堅持打早打小，嚴防黑惡勢力坐大。
另一方面，掃黑除惡專項鬥爭要求打擊的鋒芒向農村基層延伸，注重對村「兩委」組織（即村黨支部委員會、村民委員會）的整頓。2018年2月，中央政法委、中央綜治委、公安部印發《關於集中打擊整治農村賭博違法犯罪的通知》，要求各地各有關部門在春節前後集中打擊整治農村賭博違法犯罪，將操縱、經營「黃賭毒」等違法犯罪活動的黑惡勢力作為重點打擊對象，將農村賭博問題作為春節前後的掃黑除惡專項鬥爭重點來抓。
4. 重視並規範了對惡勢力和「軟暴力」的懲治
針對現實中惡勢力和「軟暴力」橫行而對應的法律規範缺失的困境，本次掃黑除惡專項鬥爭採取了有效對策，明確規定惡勢力和「軟暴力」的概念，這主要體現在最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部2018年1月印發的《關於辦理黑惡勢力犯罪案件若干問題的指導意見》的規定之中。
該《指導意見》第14條規定，「具有下列情形的組織，應當認定為『惡勢力』：經常糾集在一起，以暴力、威脅或者其他手段，在一定區域或者行業內多次實施違法犯罪活動，為非作惡，欺壓百姓，擾亂經濟、社會生活秩序，造成較為惡劣的社會影響，但尚未形成黑社會性質組織的違法犯罪組織。」這就首次明確了惡勢力的概念，使惡勢力從此成為一個法律概念。該《指導意見》還規定，司法機關在相關法律文書中的犯罪事實認定部分，可使用「惡勢力」等表述加以描述，並且在辦理惡勢力犯罪案件時，應當依照上述規定，區別於普通刑事案件，充分運用《刑法》總則關於共同犯罪和犯罪集團的規定，依法從嚴懲處。
該《指導意見》第17條首次明確要求，依法懲處利用「軟暴力」實施的犯罪，即，黑惡勢力為謀取不法利益或形成非法影響，有組織地採用滋擾、糾纏、哄鬧、聚眾造勢等手段侵犯人身權利、財產權利，破杯經濟秩序、社會秩序，構成犯罪的，應當分別依照《刑法》相關規定處理。
5. 注重掃黑除惡與反腐的緊密結合來
針對黑惡勢力通常與腐敗官員相互勾結、沆瀣一氣的情況，本次掃黑除惡專項鬥爭更加強調將掃黑除惡與反腐敗鬥爭結合起來。中共中央、國務院發出《關於開展掃黑除惡專項鬥爭的通知》明確要求，要把掃黑除惡與反腐敗鬥爭和基層「拍蠅」結合起來，深挖黑惡勢力「保護傘」。中央紀委於2018年2月下發的《關於在掃黑除惡專項鬥爭中強化監督執紀問責的意見》要求紀檢監察機關找準掃黑除惡與反腐「拍蠅」工作的結合點，重點查處充當黑惡勢力「保護傘」的情形，黑惡勢力「關係網」問題，以及對履職不力而放縱黑惡勢力的情況。兩高兩部的《指導意見》明確要求，公安機關、人民檢察院、人民法院對辦理黑惡勢力犯罪案件中發現的涉嫌包庇、縱容黑社會性質組織犯罪、收受賄賂、瀆職侵權等違法違紀線索，應當及時移送有關主管部門和其他相關部門，堅決依法嚴懲充當黑惡勢力「保護傘」的職務犯罪。
展望未來，我國的掃黑除惡專項鬥爭仍需進一步發展改進。筆者建議，應當從以下幾個方面改進我國的掃黑除惡鬥爭。
（一）轉變刑事政策觀念，從「抓大放小」變為「大小並抓」
關於懲治犯罪的一般刑事政策，我國在過去一段時期內實際上奉行著一項「抓大放小」的政策。「抓大」，就是對有組織犯罪、暴力犯罪、職務犯罪等嚴重危及社會生存與發展、民眾安寧與秩序的犯罪，不能矯治或者矯治有困難的犯罪實行嚴格的刑事政策；「放小」，主要是考慮到刑罰功能的有限性、教育性和刑罰資源的稀缺性而採取寬鬆的刑事政策，實行非犯罪化、非刑罰化、執行非機構化等措施。應該說，在犯罪形勢壓力較大而刑罰資源投入不足的社會條件下，「抓大放小」刑事政策有其相對合理性。
但是，「抓大放小」刑事政策目前已經不合時宜，應當適時轉變為「大小並抓」。主要是因為我國的經濟和社會條件已經發生了深刻變化，人民的生活標準已從溫飽發展到「總體小康」，下一步即將實現「全面小康」，人民群眾對美好生活的需求也在發展升級，對和平、安寧、秩序有了更強烈的要求。在新的時代背景下，不但要嚴厲打擊嚴重犯罪，對於輕罪也必須予以足夠的重視。這是因為：一方面，輕罪本身是社會的不安定因素。相比於嚴重犯罪，輕罪發生的數量更大，涉及的面也更廣泛，幾乎每個人都難以置身其外，其中暴力毆打、輕微傷害、恐嚇等直接影響著群眾健康、安全的案件佔有很大比例。另一方面，輕罪的背後往往隱藏著導致嚴重犯罪的風險，如果懲治不力則可能誘發嚴重的犯罪案件。
就掃黑除惡而言，更有必要堅決貫徹「大小並抓」的刑事政策。黑惡勢力成長演變的規律就是從小逐漸發展壯大，一般先從普通流氓分子成長為一般犯罪團夥，再到惡勢力團夥，在發展為黑社會性質組織，最後發展成為典型的黑社會組織。越是發展到後期，社會危害性越大，查處和打擊的難度也越大。正因為如此，政法機關在懲治黑惡勢力問題上歷來倡導「打早打小」。筆者認為，為了更好地貫徹落實對黑惡勢力的「打早打小」，就應當明確，懲治犯罪的一般刑事政策應當從「抓大放小」轉變為「大小並抓」。
（二）嚴密刑事法網，增設懲治黑惡勢力的新罪名
雖然在打黑除惡專項鬥爭中早就提出了「打早打小，露頭就打」的要求，但由於法律對一些比較輕微的不法行為沒有明確的罪刑規定，導致很多為非作惡、稱霸一方的惡勢力只能以個案處理，有的甚至只能以治安案件處理，致使「打早打小，露頭就打」的嚴打政策難以真正落實。因此，有必要從刑事立法上增設組織、領導、參加惡勢力組織罪、毆打罪、恐嚇罪等新罪名，這也是「大小並抓」刑事政策的必然要求。
1. 增設組織、領導、參加惡勢力組織罪
目前在我國能夠達到刑法規定的黑社會性質組織的還比較少，大量存在的是惡勢力組織。根據兩高兩部2018年印發的《關於辦理黑惡勢力犯罪案件若干問題的指導意見》的規定，惡勢力組織與黑社會性質組織二者之間最主要的區別在於：黑社會性質組織勢力較大，已經達到稱霸一方的程度，而惡勢力組織勢力較小，尚不能稱霸一方。但惡勢力組織與黑社會性質組織具有密切聯繫，惡勢力組織是黑社會性質組織的萌芽形態，惡勢力組織經過進一步發展壯大很可能演變為黑社會性質組織。與黑社會性質組織相似，惡勢力組織經常實施的違法犯罪活動主要也是尋釁滋事、聚眾鬥毆、敲詐勒索、強迫交易、故意傷害、非法拘禁、綁架、組織賣淫、強迫賣淫等行為。雖然我國刑法就這些行為都規定了相應的罪名，但這些罪名打擊的都是具體犯罪行為，存在兩點局限性：一是這些行為構成犯罪的門檻較高，所以在通常情況下，只要具體個案沒有造成人員嚴重傷亡或者財產嚴重損失的，一般就不會作為犯罪來追訴，這就造成惡勢力組織難以受到有效打擊；二是這些罪名打擊的鋒芒主要指向直接實施犯罪的行為人，而難以有效地打擊直接行為人所屬的惡勢力組織，惡勢力組織中未直接參與犯罪的首要分子和其他成員往往得以存活下來，繼續危害社會。因此，要想真正實現對黑惡勢力的「打早打小」，立法上有必要增設組織、領導、參加惡勢力組織罪，以提高打擊惡勢力犯罪的實效。具體而言，建議以刑法修正案的方式，在刑法典第294條第1款規定的組織、領導、參加黑社會性質組織罪條款之後，再增加一個懲治組織、領導、參加惡勢力組織罪的條款。
2. 增設毆打罪和恐嚇罪
當前黑惡勢力往往採取能嚇不罵、能罵不打、能打不傷等「軟暴力」達到「硬強制」的效果。為增強對黑惡勢力實施恐嚇行為的規制，《刑法修正案（八）》增設了恐嚇型尋釁滋事犯罪行為。實踐中，司法機關對毆打、恐嚇行為經常適用尋釁滋事罪條款來定罪處罰。但實際上存在以下疑難之處：（1）就毆打型尋釁滋事罪而言，其侵犯的法益應當是社會公共秩序，或者至少應當侵犯了與公共秩序相關聯的個人的身體安全。對於不在公共場所，如在被害人家中毆打被害人而沒有擾亂公共秩序的，是否能夠認定為毆打型尋釁滋事罪，存在較大疑問。（2）就恐嚇型尋釁滋事罪而言，其侵犯的法益是社會公共秩序，或者至少是不特定對象的生活安寧。對於在非公共場所恐嚇特定對象，如近年來大量發生的「套路貸」案件中向受害人發送威脅性手機簡訊或者在受害人面前顯耀武力的情況，能否認定為恐嚇型尋釁滋事罪，也存在較大疑問，可能只能認定為違反治安管理處罰法的行為。（3）無論是毆打型尋釁滋事罪還是恐嚇型尋釁滋事罪，在起因上都應當符合「無事生非」或者「藉故生非」的要件，這是司法解釋的明確規定。對於不是「無事生非」或者「藉故生非」，而是有預謀、有「理由」的毆打行為和恐嚇行為，難以認定為尋釁滋事罪。以上三點疑難，都對司法機關懲治黑惡勢力犯罪形成較大的掣肘。筆者建議，為破解這些掣肘，應當通過立法將毆打行為和恐嚇行為從尋釁滋事罪中剝離出來，增設獨立的毆打罪和恐嚇罪條款。實際上許多歐美國家的刑法都規定有毆打罪和恐嚇罪，值得我國借鑑。
（三）加強偵查，提高破案率
義大利法學家貝卡利亞有一個著名的論斷：「刑罰的威懾力不在於其嚴酷性，而在於其不可避免性。」這說明了偵破犯罪對於犯罪防控的至關重要性，因為只有偵破犯罪才能使犯罪人受到實際的懲罰。掃黑除惡鬥爭也是如此，應當改進偵查工作，提高案件偵破率，減少犯罪黑數。筆者認為，應注意做好以下幾點。
1. 拓寬案件線索來源
一方面，政法機關要轉變等待被害人「上門報案」的坐堂辦案思維，加強掃黑除惡專項鬥爭的宣傳，特別是加強對掃黑除惡舉報人保護機制的解讀宣傳，爭取廣大群眾的支持和參與，打消舉報人的畏懼顧慮，拓寬案件線索渠道。另一方面，政法機關自身要善於從治安案件中發現黑惡勢力線索，重點關注有涉黑涉惡前科的違法犯罪人員，必要時主動深入重點行業、重點領域摸排黑惡勢力線索。一旦發現有價值的案件線索，就要積極深挖，最大限度地擴大戰果。
2. 暢通公安機關與其他各部門之間的協作
從司法實踐來看，公安機關在辦理黑惡勢力案件時，多警種之間的配合機制較為健全，但公安機關與紀委監察委、金融、工商、民政等部門的協作機制尚不暢通。目前的部門協作，基本上尚停留於相互走訪調查的低效率局面。例如，對於黑惡勢力的「套路貸」行為，公安機關與金融機構之間缺乏暢通高效的信息互通渠道。因此，有必要參照「法銀媒失信被執行人曝光臺」機制，建立黑惡勢力犯罪的信息化聯控、曝光機制，健全公安機關與紀委監察委、金融、工商等部門之間的線索移送機制，形成快速移送「套路貸」「保護傘」「關係網」線索的綠色通道，讓黑惡勢力無處遁形，強化懲治黑惡勢力的合力。
3. 加大分化瓦解力度，引導內部成員配合破案
「從內部攻破堡壘」是偵破犯罪組織的良策，對付黑惡勢力更是如此。公安機關在偵查工作中，為了攻破黑惡勢力內部的攻守同盟，應當加大分化瓦解、區別對待的力度，鼓勵黑惡勢力成員配合偵查工作。司法機關對於黑惡勢力組織成員有自首、坦白、立功情節的，應當在法律規定的量刑幅度內加大從寬處理的力度；對於如實供述黑惡勢力的首要分子和「保護傘」的，儘量在法律允許的範圍內給予最大限度的寬大處理。將來可以在總結經驗的基礎上，通過司法解釋將上述加大從寬處理力度的做法制度化。而對於黑惡勢力中的頑固分子和對抗偵查者，應當依法嚴懲。
（四）嚴守法治底線，防止「黑打」
雖然對於黑惡勢力犯罪總體上應當從嚴打擊，但是這種從嚴打擊必須在法治的軌道內進行，法律既是打擊黑惡勢力的有力武器，也是打擊黑惡勢力的底線要求。要汲取過去個別地方將「打黑」搞成「黑打」的教訓，做到以下三個「堅守」：
1. 堅守實體法規定的黑惡勢力犯罪認定標準
具體應當注意以下三點：一是不能顧此失彼、矯枉過正，不能因為強調掃黑除惡而降低黑惡勢力犯罪的入罪門檻，把本屬一般違法的行為「升格」為刑事犯罪處理。二是不能用「講政治」來壓制和取代「講法治」，就政法工作而言，堅守法治才是真正的「講政治」，否則就是對「講政治」的濫用和玷汙。三是不宜對各個政法機關的掃黑除惡工作實行簡單的數量化考評，防止政法機關片面追求辦案數量而忽視辦案質量。
2. 堅守訴訟程序要求和證據要求
一是要堅持以審判為中心，公檢法三機關既分工配合又互相制約，不搞檢法機關提前介入或者公檢法三機關聯合辦案。二是在辦理黑惡勢力犯罪案件中仍要遵循法定的辦案程序，切實保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權利，不能因為「政治正確」而侵犯、剝奪當事人的訴訟權利，更不允許實行刑訊逼供或者變相刑訊逼供，對於辯護律師不能以上級交辦、案情特殊、內部規定等非法定情形為理由阻礙其履行會見權、閱卷權等職責。三是在辦理黑惡勢力犯罪案件中仍要嚴把事實關和證據關，堅持疑罪從無，嚴防冤錯案件，努力把每一個案件辦成事實清楚、證據確實充分的「鐵案」。
3. 堅守罪責刑相適應原則，防止重刑主義
雖然黑惡勢力作為社會的毒瘤應受嚴厲打擊，總體上應當從重量刑，但是並非要一味從重、越重越好，更不是都要頂格量刑，而是仍要貫徹寬嚴相濟的刑事政策和罪責刑相適應的原則，堅持具體分析和罰當其罪，對黑社會性質組織的首要分子、骨幹成員及其「保護傘」應依法嚴懲，而對未成年人、偶犯、初犯、從犯、自首犯、立功犯等應依法從寬處理。