商洛市商州區人民檢察院檢察長 雷世俊
掃黑除惡專項鬥爭開展以來，商州區連續打掉了以郭某某、秦某某、雷某某、任某某為首的四起涉黑犯罪集團，這四起涉黑案件無一例外與農村基層政權密切相關，農村涉黑涉惡問題已經成為影響當前社會和諧穩定的重要風險隱患。筆者立足我院司法辦案工作，根據商州區掃黑除惡專項鬥爭取得的階段性成果，分析當前黑惡勢力向農村基層政權滲透的相關問題，提出加強農村基層政權建設剷除黑惡勢力滋生蔓延土壤的對策。
一、黑惡勢力向農村基層政權滲透的現狀及特徵
以商州區為例，目前已進入公訴、審判階段的6起涉黑涉惡案件中，3起黑社會性質組織頭目曾擔任村幹部、1起黑社會性質組織吸納村幹部為骨幹成員，農村基層政權人員涉黑案件佔比達所辦案件的67%，且均為城市周邊農村（社區）。經調研分析，當前農村涉黑涉惡犯罪具有以下幾個突出特徵：
(一)操縱基層選舉長期把持基層政權。村民委員會作為基層群眾自治組織，其成員由村民投票選舉產生，但是由於農村地區居民的法治意識相對不高，對選舉權不夠重視，加之農村宗族、血緣等人情因素，使得黑惡勢力很容易通過脅迫、賄賂等方式幹涉基層選舉，並長期把持村幹部職位。比如商州區查辦的雷某某等人涉黑案中，組織頭目雷某某早期通過家族勢力當選為社區居委會主任後，一幹就是二十多年，歷屆社區支書、居委會委員都是其一手栽培，社區大小事務均由雷某某一人說了算，囂張跋扈的性格導致社區居民對其敢怒不敢言，社區換屆選舉自然而然就成了走過場，就連其退休後也能迅速扶持親信繼續擔任社區主任，對社區事務指手畫腳，其本人儼然已成為和平社區的「土皇帝」。
（二）利用村幹部職權霸佔村集體資源牟利。隨著城市化進程的不斷發展，城市周邊農村擁有的土地資源在徵地拆遷、砂石資源、基礎設施建設等領域產生了巨大的經濟利益，村幹部對上述資源有著直接的支配權力，在巨大的利益驅動下，一些村幹部逐漸迷失自我化紅為黑，淪為依靠農村集體資源瘋狂斂財的吸血鬼。比如涉黑組織頭目雷某某在早期擔任社區幹部期間，通過雷厲風行的作風為和平社區牟取了不少福利，但隨著城市的不斷發展，和平社區作為城中村產生了巨大的經濟利益，雷某某本人也在其中嘗到了甜頭，開始以虛報冒領方式貪汙國家各項撥款，並插手幹預轄區內的大小工程，就連轄區範圍內的中級人民法院、商州監獄等機關單位要搞建築工程也必須由雷某某負責施工，否則便會招致瘋狂的報復與阻撓，更何況其他工程建設，整個和平社區儼然已成為雷某某家族的印鈔機。
（三）成立公司以合法形式掩蓋違法行為。隨著歷年打黑除惡專項活動的不斷開展，黑惡勢力不再以明目張胆的暴力犯罪集團為外在表現形式，而逐漸演變為有組織的經濟犯罪，學會了利用合法從事某正當行業作為「遮羞布」以掩蓋其違法犯罪勾當。比如郭某某等人涉黑案中，組織頭目郭某某在擔任村支書期間，成立商州佳騫實業有限公司，採取土地流轉形式將該村一至十組土地流轉至公司名下，在未經國土資源行政主管部門批准的情況下，擅自改變土地用途，修建生態餐廳、賓館、遊泳館、馬術俱樂部等非農建築設施經營牟利，同時在流轉土地內及附近河道大肆採掘砂石資源牟取暴利，使得大量農用地遭到不同程度的毀壞，國家礦產資源損失嚴重。
（四）吸收其他村幹部成為組織骨幹成員。農村黑惡勢力要長期保持其在當地的控制地位，必然要藉助基層政權作為其控制手段之一，部分村幹部在威逼利誘下與黑惡勢力沆瀣一氣，逐漸淪為黑惡勢力的代理人，幫助其進一步攫取農村集體資源。在任某某等人涉黑案中，村幹部負責出面向轄區範圍內的建築工程發包方索要工程，一旦遭到發包方拒絕，便由任某某組織人員煽動村民鬧事，蓄意阻撓工程，最終迫使工程承包方出讓承包權。在雷某某等人涉黑案中，組織頭目雷某某夥同其他社區幹部將貪汙所得公款設立小金庫，每年組織社區幹部外出旅遊度假，以此維繫其成員對其忠誠。在郭某某等人涉黑案中，組織頭目郭某某吸收村委會成員擔任其佳騫實業有限公司管理層，在土地徵遷中，竟公然組織村委會成員集體辭職，要挾上級黨委政府索取巨額徵遷補償款，可謂囂張至極。
二、農村基層政權易成為黑惡勢力滋生蔓延土壤的原因
黑惡勢力的出現與農村和城市的公權力、倫理綱常等舊的社會控制弱化而新的社會控制體系尚未建立的社會背景高度契合，因此經濟社會的高速發展，是黑惡勢力滋生蔓延的宏觀因素，是不可避免的一種歷史因素，而導致當前黑惡勢力向農村基層政權滲透的微觀因素。筆者認為體現在以下幾個方面：
（一）農村利益分配缺乏有效監管。我國農村的集體所有制，使得農村集體資源的支配權掌握在村集體手中，但寬鬆的群眾自治制度，使得村幹部的權力無法得到有效監督，「三委會」中依法行使監督權的監委會實際情況中也大多淪為村委會內設機構，監督職能無從談起，權力監管的缺失使黑惡勢力在獲得基層政權後即可享有廣泛而眾多的尋租空間,預期的灰色、黑色收益,將遠遠超過競選成本,這也是黑惡勢力不惜以高額利益為誘惑和代價進行爭奪基層政權的原因。
（二）農村基層換屆選舉制度不完善。由於農民自身文化水平不高，對自身利益的關注度遠遠大於農村政治事務，很容易受到各種外在因素的幹擾，加之根深蒂固的傳統政治文化觀念影響，導致村民參與基層選舉積極性普遍不高，在黑惡勢力滲透的農村基層政權，村民監督選舉更是無從談起。《村民委員會組織法》第十七條規定了以不正當手段當選村民委員會成員的法律後果和處理機關，但並未明確處理的方式及程度。《刑法》第二百五十六條規定的破壞選舉罪僅適用於各級人大代表和國家機關領導人選舉，基層群眾自治制度下的選舉也不受刑法規制，唯一對破壞選舉行為有處罰規定的《治安管理處罰法》第二十三條的處罰結果明顯較輕，法律層面對破壞選舉行為的懲治力度嚴重不足，導致黑惡勢力對基層選舉的破壞行為更加肆無忌憚。
（三）農民勢單力薄無法與黑惡勢力相抗衡。農民的合法權益受到黑惡勢力侵害時，一方面迫於黑惡勢力的淫威，不敢訴諸公權力保護自己而選擇忍氣吞聲，另一方面由於法治意識淡薄，也不懂得如何正確使用法律武器保護自己，造成第一手證據缺失，大量案件線索無證可取，一定程度上助長了農村黑惡勢力的囂張氣焰。同時，黑惡勢力往往又使用賄選手段獲得村幹部職權，一部分農民不惜出賣選票以換取眼前的利益，與黑惡勢力搞好關係，對黑惡勢力實施的違法犯罪活動冷眼旁觀，事後也不願配合偵查機關調查取證，一定程度成為農村黑惡勢力的隱性幫兇。
（四）鄉鎮監管不力客觀上造成黑惡勢力發展成勢。部分鄉鎮把主要精力放在經濟建設方面，在此過程中時常需要村幹部出面擺平各種社會關係，保障項目順利實施，因此鄉鎮在評價村幹部時，就往往以鄉村治理的成效如何（不問是否民主），是否給鄉鎮做出過「露臉」的政績（不管採取什麼方式和手段），以及是否完成國家和鄉鎮的任務為標準，極易被黑惡勢力所做的表面文章所蒙蔽，對其違法犯罪活動視而不見，更有甚者經不住黑惡勢力的拉攏腐蝕，一步步淪為黑惡勢力的保護傘。
三、剷除農村黑惡勢力加強農村基層政權建設的對策
習近平總書記指出「加強基層組織建設，是剷除黑惡勢力滋生土壤的治本之策、關鍵之舉，務必把這個基礎夯實築牢」。筆者建議從以下幾個方面加強農村基層組織建設，剷除農村黑惡勢力滋生蔓延土壤。
（一）完善基層換屆選舉制度。一是將破壞基層選舉行為入刑。以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報票數等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉，情節嚴重的，納入《刑法》第二百五十六條規定的破壞選舉罪規制範圍，或者增設罪名，加大對農村黑惡勢力破壞基層選舉的打擊力度。二是加強基層換屆選舉監督。借鑑檢察機關人民監督員制度，探索推行選舉觀察員制度，可由縣區級人民政府從社會各界人士中遴選立場堅定、公道正派人士組建選舉觀察團，通過隨機抽取方法，對基層換屆選舉進行全程監督，使選舉在「陽光」下操作。同時政法機關要積極配合組織部門對基層換屆人員展開背景調查，取消前科劣跡人員候選人資格，從源頭上把關，讓黑惡勢力無法滲透。
（二）夯實基層隊伍建設狠抓源頭治理。一是提升基層幹部隊伍綜合素質。縣區級黨委政府應當定期組織村（社區）幹部培訓班，採取多種形式教授習近平新時代中國特色社會主義思想、鄉村振興戰略、掃黑除惡專項鬥爭、廉政警示教育等內容，切實提高村幹部的履職能力。同時在村幹部人員結構上，要積極吸收、選派一批願意支援服務農村發展的青年大學生、退役軍人、機關幹部到基層，提升村幹部隊伍整體綜合素質，築牢村幹部隊伍拒腐防變的思想防線，從源頭上防止村幹部成為黑惡勢力發展、衍化對象。二是完善村幹部監督管理機制。建立和完善村幹部任期目標考核和年度考核機制，將社會治安綜合治理作為考核的重要指標。根據《村民委員會組織法》第十六條關於罷免村委會成員的規定，制定詳細的罷免程序細則，確定罷免程序的啟動和審查部門，完善不稱職村幹部退出機制。財務方面，建立和完善村級財務管理和監管制度，要對村級「一把手」不定期進行經濟責任審計，換屆選舉前離任審計，在經濟管理上嚴格落實村務公開制度，防止集體資產流失，避免給農村黑惡勢力侵佔集體資產造成可乘之機。三是深入開展軟弱渙散黨組織專項整治活動。嚴格落實「不忘初心，牢記使命」主題教育要求，對軟弱渙散村黨組織進行集中排查，不設比例、應整盡整，各級黨委政府要把責任扛在肩上，不折不扣落實中央要求，真刀真槍解決問題，切實加強督導檢查力度，堅持問題導向，找準農村基層黨組織軟弱渙散的病灶，對症下藥，把農村基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰鬥堡壘，徹底解決村幹部易向黑惡勢力妥協、蛻變的問題。
（三）深挖徹查保護傘及蟄伏分子。以商州區為例，截止目前對黑惡勢力的打擊已取得了階段性成果，但仍無保護傘案件進入公訴、審判階段，「打傘破網」的工作成效與窮追猛打、深挖徹查、除惡務盡的要求還有差距，與偵破黑惡勢力犯罪案件未同步推進，還存在有部分群眾反應強烈的黑惡勢力潛藏蟄伏分子未被打擊處理。根據往年打黑除惡專項活動的成效來看，不對黑惡勢力及其保護傘斬草除根，新的黑惡勢力極易在專項打擊活動的間隙死灰復燃。對此筆者建議從以下幾個方面採取措施：一是建立科學的線索研判機制。以商州區為例，涉黑涉惡線索的管理仍然依靠原始的手工錄入、機械式轉批轉辦，加之農民文化素質不高，將大量民事糾紛以及普通刑事案件甚至鄰裡矛盾都冠以涉黑涉惡名義進行舉報，嚴重影響線索核查質效，建議加強線索的初查分類工作，對符合黑惡勢力認定標準的移交政法機關進一步核查，對不符合黑惡勢力認定標準的，移交相關職能部門處理，對於纏訪鬧訪、誣告誹謗的要依法追究法律責任，將線索核查力量從龐雜的無用線索中解放出來，對有用線索進行串並分析，重點核查多人舉報同一對象以及同一對象被反覆舉報的涉黑涉惡線索，決不放過一條漏網之魚。二是完善深挖徹查保護傘工作機制。建立和完善同紀檢監察機關和政法機關的信息溝通、線索快速移送、核查雙向反饋等機制，對涉傘問題線索採用提級管轄、制定管轄、領導籤字背書等做法，協同推進「破網打傘」。對於重點領域涉黑涉惡涉傘案件，堅持「一案三查」，落實「兩個一律」，不僅嚴懲同黑惡勢力同流合汙的腐敗分子，更要對不作為、怠作為、亂作為縱容黑惡勢力發展成勢的「庸傘」進行嚴懲。同時要認真貫徹張軍檢察長「凡有保護傘線索應當發現而沒有發現的就是失職，發現了不移送就是瀆職，失職瀆職就要追究」的講話精神，嚴格落實領導幹部幹預辦案登記制度，確保每一條涉傘線索都能查個水落石出。三是深入開展翻查和大起底工作。對近年來辦理的刑事案件進行大起底，從黑惡勢力慣常實施的強迫交易、故意傷害、非法拘禁、敲詐勒索、故意毀壞財物、聚眾鬥毆、尋釁滋事，以及伴隨實施的非法採礦、販賣、運輸、製造毒品、搶劫、搶奪、聚眾擾亂社會秩序、聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序、聚眾「打砸搶」等罪名的案件中，從三人以上共同犯罪的案件中，從不立案、不批捕、不起訴、重罪輕判的案件中，排查是否有涉黑涉惡涉傘問題線索。同時要大膽發散思維，鼓勵辦案幹警深入基層，從街頭巷尾的民間議論中發現線索，再揪出一批涉黑涉惡潛藏蟄伏分子，徹底澆滅黑惡勢力死灰復燃的火種。
（四）借鑑楓橋經驗探索打防黑惡犯罪新途徑。上世紀60年代浙江省諸暨市楓橋鎮首創的「發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決」這一司法實踐經驗，歷經五十多年的發展變化，依然能夠與時俱進，與當前掃黑除惡專項鬥爭所提倡的「打早打小、標本兼治、綜合治理」政策方針不謀而合，借鑑「楓橋經驗」打防農村黑惡勢力犯罪要重點做好以下幾點：一是緊緊依靠群眾建立犯罪預防體系。深受黑惡勢力其害的廣大農民群眾必然對掃黑除惡專項鬥爭有著強烈的期望，政法機關應當建立科學的線索舉報平臺，不僅核查黑惡勢力犯罪線索，還要核查涉黑涉惡苗頭性問題，有效打擊、預防黑惡勢力犯罪。同時不斷完善人民調解制度，通過營造良好的村（社區）氛圍，及時發現矛盾糾紛點，依靠群眾力量對矛盾進行調解，避免矛盾升級，將有關當事人從危險邊緣拉回來，防止矛盾的惡性蔓延進而演化為犯罪。二是貫徹寬嚴相濟刑事政策對黑惡勢力進行分化瓦解。嚴格依法辦理黑惡勢力犯罪案件，全面適用認罪認罰從寬制度，要依照法律規定，根據具體的犯罪事實、情節以及人身危險性、主觀惡性、認罪悔罪態度等因素充分實現刑罰的個別化。同時，要防止片面強調從寬或者從嚴，切實做到區別對待，寬嚴有據，罰當其罪。對於黑惡勢力的組織者、領導者以及頑固不化分子要依法從嚴懲處，對確有認罪悔罪表現的一般參加者以及具有自首、立功等法定情節的，要依法從輕、減輕或者免除處罰，做到打擊和孤立極少數，教育、感化和挽救大多數，達到預防黑惡勢力犯罪的目的。三是加強法治教育樹立健康農村社會風氣。不斷加強掃黑除惡專項鬥爭宣傳力度，營造濃厚的鬥爭氛圍，鼓勵廣大農民群眾勇於同黑惡勢力作鬥爭，以實際成果打消群眾後顧之憂，使農村黑惡勢力無處遁形。將法治宣傳教育活動與脫貧攻堅戰相結合，扶貧先扶「智」，大力開展農村精神文明建設，引導農民在發家致富的道路上樹立正確的人生觀、價值觀，破除封建迷信和小農思想，重點加強前科劣跡人員教育感化幫扶工作，防止其再次走上犯罪道路。同時有針對性的向農民普及基層群眾自治相關法律規範，讓農民認識到村民自治是關乎每一個人的切身利益，是憲法賦予的神聖權利，激發他們參與民主政治的熱情。
責編：陝西法制網 李朋
總編輯：姚啟明