兩會重頭戲，歷經60餘載波折的「社會生活百科全書」民法典將亮相
民法典出臺之路
中國新聞周刊記者/周群峰
發於2020.5.18總第947期《中國新聞周刊》
編纂一部中國人自己的民法典，是新中國成立以來幾代民法學家的夙願。
從上世紀50年代首次起草至今，歷經60餘年，《中華人民共和國民法典》即將正式出臺。民法典關係到每個人的切身利益，是市場經濟的基本法、市場主體(包括自然人、法人和非法人組織)生活的基本行為準則，也是法官裁判民商事案件的基本依據。在國家法律體系中，其地位僅次於《憲法》。
2019年12月16日，全文共計1260條的《中華人民共和國民法典(草案)》對外公布。這是2014年中共十八屆三中全會提出「加強市場法律制度建設，編纂民法典」的目標以來，立法機關首次以連續條文編號的形式，公布民法典(草案)。
同年12月28日，第十三屆全國人大常委會第十五次會議閉幕。會議決定將已經審議的民法典草案提請2020年召開的十三屆全國人大三次會議審議。這也成為今年全國兩會的重頭戲之一。審議通過後，中國將進入民法典時代。
屆時，這部民法典將成為新中國成立以來第一部以法典命名的法律，也是新中國成立以來民事立法集大成的一部法典。因此，它也被譽為「社會生活的百科全書」，是民事權利的宣言書和保障書。如果說憲法重在限制公權力，那麼民法典就重在保護私權利，在幾乎所有的民事活動中，大到合同籤訂、公司設立、人身傷亡、夫妻離婚，小到繳納物業費、出門坐車、鄰裡糾紛等，都能在民法典中找到依據。
根據規定，民法典施行後，現行的婚姻法、繼承法、民法通則、收養法、擔保法、合同法、物權法、侵權責任法及民法總則都將同時廢止。
從新中國成立以來首次開始民法典起草工作，到 「一波四折」後即將正式出臺，中國民法典在60餘年的時間中經歷了什麼？
計劃經濟年代：兩次因政治運動擱淺
多位受訪的資深民法專家、參與立法的人士表示，從新中國成立到中共十八大前，中國立法機關曾四次推動民法典的制定，但皆因歷史原因未果。
1954年9月20日，一屆全國人大一次會議審議通過了《憲法》。這是新中國第一部社會主義性質的憲法，其中多個條文涉及對民事權利的保護。比如：在第一章「總綱」中，規定了所有制形式、對不同所有制主體生產資料保護、對繼承權、勞動權的保護等；在第三章「公民的基本權利和義務」中，具體規定了對公民個人的平等權、人身權、勞動權、休息權、婚姻自主權、文選藝術創作權、科學技術創造權等等私權利的保護。
同年，中國的民事立法工作也開始展開。
中國法學會民法學研究會副秘書長、北京理工大學法學院民法典研究中心主任孟強告訴《中國新聞周刊》，起草民法典，最早要追溯到1954年下半年。當時，全國人大常委會組成專班，開始起草民法典，1956年12月，完成民法典(草案)。
著名民法專家、七屆全國人大法律委員會副主任委員江平稱，這次集中了包括北京政法學院(中國政法大學的前身)在內的全國法律院校的部分民法教師、業務部門以及相關機關的工作人員，在全國人大常委會所在地集會，開始起草民法典。
但該草案內容上體現了一定的時代局限性，其以1922年蘇俄民法典為藍本，把親屬法排斥於民法之外，婚姻家庭也被認為不屬於民法範疇，沒有規定物權而只規定了所有權。
「這部草案的立法體例借鑑了蘇聯的民事立法經驗，分為總則、所有權編、債編、繼承編，共四編525條。但趕上了1957年反右鬥爭和1958年大躍進，致使民法的起草工作被迫中斷。就沒法再朝前推了，立法活動被迫終止。」孟強說。
中國社會科學院學部委員、法學研究所研究員，全國人大憲法和法律委員會委員孫憲忠告訴《中國新聞周刊》，《憲法》中規定的所有權制度得不到法律承認，而所有權在民法中是個核心問題。政治運動也使得民法典起草工作被迫停止。
上世紀60年代後，中國逐漸認識到忽視自然規律和法律所帶來的負面效果，開始對政策進行調整，決定對國民經濟實行「調整、鞏固、充實、提高」的方針。在此背景下，民事立法工作有了新進展。
1962年，中共中央開始糾正經濟工作中的「左傾」錯誤。毛澤東指出：「不僅刑法要，民法也需要，現在是無法無天。沒有法律不行，刑法、民法一定要搞。」
根據這一指示，全國人大再次組成專班起草民法典。1964年7月，民法典草案(試擬稿)完成，僅包括總則、財產的所有、財產的流轉三編，共24章262條。
江平曾撰文稱，這個草案，有幾個比較有意思的現象：首先是幾乎把所有的法律名詞都搞沒了。法則裡面用的是單位和個人，法人和自然人沒有了；物權、債權、法律行為、合同都沒有了。買賣合同叫作買賣關係，基本建設合同叫作基本建設關係，運輸合同叫作運輸關係，當時創造了很多這樣的「關係」。其次是結構體例上，把婚姻家庭關係和繼承關係拿掉了，不再作為民法的部分。
這部民法典的起草過程仍不順利。當時適值「四清運動」，不久又發生了文化大革命，導致起草工作再次擱淺。
孫憲忠稱，這一草案充斥著階級鬥爭之類的語言，過分強調人民必須愛國家、集體。要知道，民法典應是權利立法，這種立法觀點，就變成義務立法了。
多位民法學家認為，起草工作接連兩次失敗，都說明民法典的出臺需要有一個穩定的政治環境。
著名民法學家、中國社會科學院學部委員梁慧星撰文表示，前兩次起草民法典失敗與當時的歷史條件有關。從表面上看，是歷次政治運動使民法典起草工作中斷，但深層次、關鍵的原因是中國當時實行計劃經濟體制。該體制主要依靠行政權力、行政手段來組織和安排產品的生產、流通、交換和消費，缺乏民法賴以存在的經濟社會條件。「比如，在經濟活動中使用各種指令、票證等，並不需要民法來規範，更不需要民法典。所以說，當時實行計劃經濟體制，是前兩次民法典起草沒有成功的根本原因。」
中國人民大學常務副校長、中國法學會副會長、民法學會會長王利明，曾擔任過全國人大財經委員會委員、全國人大法律委員會委員，先後參與經濟合同法、合同法、專利法、產品質量法、物權法等多部重要法律的起草、修訂工作。
在接受《中國新聞周刊》採訪時，他表示，民法典前幾次起草未果的原因主要還是市場經濟體制的缺失。當時，百姓沒多少財產，農村家家戶戶門都是開著的，因此像繼承法等沒多大用處，民法典的制定也缺少現實意義。
改革開放後：「批發」改為「零售」
1978年12月，中共中央召開十一屆三中全會，拉開了改革開放的大幕，社會主義商品經濟開始活躍，為民事立法創造了有利的外部條件。在此背景下，再次啟動民法典起草工作的呼聲不斷出現。
1979年11月，全國人大常委會第三次組織民法典起草工作。
江平稱，這次起草工作，採用的是大兵團作戰方式，當時在彭真同志(編者註：時任全國人大常委會法制委員會主任)和全國人大法律委員會的領導下，第一批就調集了36位法學專家、學者和實務部門的工作人員，組成了起草小組。
多位民法專家稱，當時處在經濟轉型期，對「公」與「私」的爭議聲不斷，對於涉及國計民生的很多重大問題，比如公有制企業的改制、所有權問題等，沒能形成一致意見。因為分歧太大，所以做出了多個版本的草案。1982年5月1日民法典起草完成第4稿後，爭議聲還是挺大，起草工作只得被迫停止。
「當時，改革開放不久，中國處在由計劃向市場的轉型期，全球社會主義國家裡，也沒有先例。再就是受到傳統『左』的思想影響太深，每走一步都很艱難。當時提商品經濟都需要很大勇氣。」孟強告訴《中國新聞周刊》。
江平稱，彭真同志提出了民法典的起草工作，由「批發」(民法典)改為「零售」(單行法)，即先行制定單行法，再制定民法典。理由是中國正在進行經濟體制改革，摸著石頭過河，不可能在一部完整的民法典中預先確定規則，只有待改革大體告一段落後才有把握制定完善的民法典。
在此思路下，《技術合同法》《涉外經濟合同法》等民事單行法陸續頒布實施。與此同時，《中華人民共和國民法通則》 也開始啟動制定工作。1986年4月12日，這部被稱為「準法典」的民法通則由第六屆全國人民代表大會第四次會議修訂通過，1987年1月1日起施行，共9章，156條。民法通則是中國對民事活動中一些共同性問題所作的法律規定，是民法體系中的一般法。
民法通則制定時，江平、王家福、佟柔、魏振瀛四位泰鬥級的民法專家，一同組成起草專家諮詢小組參與其中，他們也被譽為中國的「民法四老」。
值得注意的是，當時，年過八旬的著名語言學家、《現代漢語詞典》主編呂叔湘親自對民法通則進行語言文字上的把關。
孫憲忠認為，民法通則是民法的基本法，有積極意義。他稱，1986年的民法通則，幾乎把民事活動的基本規範都包括了。體現的最大特點是，思想進步和改革開放精神，促進了經濟體制改革。比如，改革開放的一個核心問題就是搞活企業。而民法通則中也按照市場經濟要求進行了改進，其中規定的法人制度、法人自主權、智慧財產權等都有利於促進企業的健康發展。
「以智慧財產權為例，當時很多人思想還停留在改革開放之前。他們當時對智慧財產權的概念不了解，甚至有人稱，自己的生命都是黨的，怎麼能主張自己的權利呢？後來，這個概念對人的思想轉換影響深遠。」孫憲忠說。
1998年1月，時任全國人大常務委員會副委員長王漢斌邀請江平、王家福、王保樹、梁慧星、王利明等九名民法專家組成「九人民法典研究小組」，一起座談民法典起草事宜，一致認為當時的改革方向已經明確了，多個單行法也大體上都有了，起草民法典的條件已經成熟。
江平稱，「當時大家一致認為民法典的起草，應繼續採取分步單行立法，然後匯總為民法典的做法。具體步驟是1999年完成合同法；從1998年開始到2003年的四五年間，爭取通過物權法；到2010年完成民法典。」
2002年初，時任全國人大常委會委員長李鵬提出，要在九屆全國人大任期內通過民法典。這也標誌著第四次民法典起草工作開始。
同年12月23日，第九屆全國人大常委會第三十一次會議審議民法典(草案)，該草案共計1200多個條文，10萬多字。
但是，該草案在法學界頗受爭議。多位民法專家認為，該草案不過是把《民法通則》《公司法》等既有的幾部法拼湊一下，不具有實際意義。
全國人大憲法和法律委員會委員孫憲忠告訴《中國新聞周刊》，這次起草主要阻力來自於一些法理問題。當時很多人不理解民法典概念，甚至有些立法機關的主要負責人把民法典說成「民典法」。
孫憲忠稱，制定民法典至少要修改相關單行法的錯誤、彌補漏洞、做一些補充，但當時這些工作都沒有做。2002年民法典草案只是把當時生效的一些法律包括民法通則彙編在一起。裡面的錯誤、矛盾、漏洞非常多，甚至保留了一些落後的規則。
當時作為立法專家的孫憲忠對這個方案提出了批評。「比如，我們從1988年開始施行土地制度改革，當時房地產市場已經建立起來了。可是，2001年8月，提交給我們審議的這個方案中，還保留了1986年民法通則中規定的『土地不能買賣或進入市場』的規定。」
2002年，這份民法典草案提交全國人大常委會審議了一次，之後就不了了之了。
全國人大常委會決定，先制定物權法、侵權責任法、涉外民事關係法律適用法等單行法，條件成熟後，再研究制定一部完整的民法典。
江平稱，當時及時提交民法典草案的好處就是「開弓沒有回頭箭」，既然已經提交了，那就必須不斷地進行審議、完善，直到民法典最終可以通過。後來各方的批評比較大，不滿意這樣一部草案。況且民法典本身卷帙浩繁，很難一口氣制定出一部讓各方都能接受的民法典，於是又擱淺了。
孫憲忠稱，這四次民法典起草未能修成正果，概括起來，有經濟體制、政治條件和法理研究，這三方面不成熟的原因。「前三次起草的不順利，前兩個原因多一些，第四次未成行，主要是法理研究不成熟。」
至此，新中國成立後，民法典編纂經歷了「一波四折」。
暫停12年後，分兩步走思路重啟
2002年後，民法典的起草工作長時間沉寂。其間很多民法學者很著急，時不時組織聯合上書，提醒中央領導不要忘記這項工作。
這期間，單行法律中大量涉及民商事法律制度也逐漸完善。
中國先後制定的婚姻法、繼承法、民法通則、收養法、擔保法、合同法、物權法、侵權責任法等民事立法，逐步構成一套比較完整的民事法律規範體系，民事司法實踐積累了豐富經驗，理論研究也達到較高水平。民法學家廣泛認為，這為編纂民法典奠定了較好的制度基礎、實踐基礎和理論基礎。
2014年10月，中共十八屆四中全會提出加強市場法律制度建設，並作出了「編纂民法典」的決定。這意味著，沉寂12年後，第五次民法典編纂工作正式啟動。
2016年3月4日，十二屆全國人大四次會議副秘書長、發言人傅瑩在新聞發布會上表示，民法典編纂工作已經啟動，從做法上分兩步走，第一步是制定民法總則，第二步是全面整合民事法律。民法總則的徵求意見稿已經出來，預期6月份能夠提請人大常委會審議。
「全面整合民事法律」即制定民法典各個分編。然後再將這兩部分內容提請審議，合併為一部完整的民法典草案。
王利明稱，編纂民法典，既要「編」又要「纂」。「編」就是要將現有的物權、合同、人格權、婚姻家庭、繼承、侵權責任等民事法律和制度進行系統整理、統合，進行科學化、體系化的整理。「纂」就是要結合改革開放實踐中出現的各種新情況、新問題，確立新的制度。因此，民法典編纂不是對現行法的簡單彙編，而是要在總結現行立法和司法經驗的基礎上，進行必要的制度完善、設計和創新。
2016年6月，十二屆全國人大常委會第二十一次會議初次審議了民法總則草案，標誌著民法典編纂工作進入立法程序。
2017年3月15日，《中華人民共和國民法總則》由第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過，自2017年10月1日起施行。編撰民法典的第一步已經完成，為民法典的編撰奠定了堅實的基礎。
《中華人民共和國民法總則》是民法典的總則編，規定了民事活動的基本原則和一般規定，在民法典中起統領性作用，共分基本規定、自然人、法人、非法人組織、民事權利、民事法律行為、代理、民事責任、訴訟時效、期間計算和附則11章、206條。
2015年4月，中國法學會決定成立民法典編纂項目領導小組，王利明擔任副組長。針對民法通則與民法總則的區別，他說，民法通則是關於民事行為的一般規定，不是民法典，其內容大部分涉及民法總則內容。民法典不僅涵蓋了民法總則的部分，還規定了物權、合同、侵權責任等大量原本屬於民法分則的內容。民法通則施行至今，已有三十多年，限於當時的經濟社會發展程度和立法技術，其中許多制度已經過時，比如「聯營」；而許多勃興於成熟市場經濟條件下的內容又沒能規定在民法通則中，如生態環境保護等。
2019年12月16日，民法典(草案)對外公布。草案共7編，依次為總則編、物權編、合同編、人格權編、婚姻家庭編、繼承編、侵權責任編，以及附則，共1260條。根據規定，民法典審議通過後，現行的物權法、合同法、婚姻法、繼承法、收養法、侵權責任法及民法總則都將被廢止。
2019年12月20日，全國人大常委會法制工作委員會舉行記者會，發言人嶽仲明介紹民法典的編纂進展情況。他透露，法工委對民法典各分編草案進行了修改完善，並將2017年已經出臺施行的《中華人民共和國民法總則》編入草案，重新編排條文序號，形成《中華人民共和國民法典(草案)》，提請常委會會議審議。審議後，將民法典草案通過中國人大網公開徵求社會公眾意見。
2019年12月24日上午，十三屆全國人大常委會第十五次會議舉行分組會議，審議民法典草案。12月28日上午，會議表決通過了全國人大常委會關於提請審議民法典草案的議案，決定將民法典草案提請2020年召開的十三屆全國人大三次會議審議 。
孫憲忠告訴《中國新聞周刊》，今年兩會審議通過民法典草案，符合社會各界期待，也符合立法規劃。
立足國情、開門立法
民法典(草案)對外公布後，民眾普遍關心的一個問題是：在中國社會主義法律體系已經基本形成，民事單行法基本齊全的背景下，出臺民法典的意義是什麼？
孫憲忠介紹，中國現行民事法律「體系」，只是由一些單行法拼接而成的集合體，欠缺科學化體系需要的分工與配合這些最基本的因素，也缺乏板塊之間的邏輯，導致民法立法的「碎片化」。
他表示，現行的民事單行法還沒有形成一個有機的系統，有些是改革開放初制定的，有些是近年制定的，改革開放初制定的法律跟近年制定的法律，涉及同一個事情的時候規則往往不一樣，甚至可能還是矛盾的。
在參加最高法或者地方法院召開的案件研討會上，孫憲忠發現，一些在法理上分析起來並不複雜的案件，常常會在學者中間產生多種分析和裁判意見，而這些意見多有法律依據。所以，依據現有法律，法院判案有時也會遇到困難。
因此，有必要對現行的民事單行法進行一個系統化的編撰，整合現有的民商法、智慧財產權法等民事單行法，看哪些是符合市場經濟規則，是符合人民權利的，哪些是不符合的，哪些有漏洞，哪些是多餘的。
王利明舉例解釋了民法典缺失造成的尷尬：「比如，某人網購一臺熱水器，因為該產品質量不合格，導致漏電使其遭受傷害。在該案中，法官選擇適用何種法律時，擺在他面前的有《合同法》《侵權責任法》《消費者權益保護法》《產品質量管理法》等，還有最高人民法院頒行的相關司法解釋以及國務院的相關行政法規規定，法官往往難以作出選擇。」
他稱，由於民法典的缺失，導致實踐中法官所用的法條形形色色，一些法官僅憑自己對法律的感悟和理解而找法、用法。以至於一審中法官適用消費者權益保護法，二審中法官又適用合同法或侵權法，從而導致兩審的裁判結論大相逕庭。
王利明稱，法典化就是體系化，制定民法典的首要意義是，讓民事立法體系化、系統化。消除單行法之間相互的衝突與矛盾。法典的另一優勢在於「資訊集中」，以後法官只要有一部民法典在手，就可以找到民事裁判的主要依據。
多位民法專家稱，在我國民事單行法和民法典起草過程中，也充分體現了重視國情和開門立法的特點。
王利明1990年獲法學博士學位，成為新中國第一位民法學博士，師承有「中國民法之父」之稱的佟柔。他告訴《中國新聞周刊》，他的恩師佟柔也反覆教導他做法律一定要結合聯繫中國國情，不能脫離中國現實，不能照搬照抄國外。「佟老師也是有感而發，他曾給蘇聯專家做過助手，他說學術照搬蘇聯是不成功的。」
王利明表示，目前看，我們民法典有1300條左右，已經非常細化了，而很多歐洲國家的民法典條文有2000多條。
王利明稱，凡是法律中能夠最廣泛反映老百姓聲音的規則，在制定之後都能夠得到很好地執行。以物權法為例，歷時十三年，經過八次審議，得到了廣大群眾的參與，這一開門立法的過程保障了物權法的立法質量。
2005年7月，物權法(草案)向社會全文公布徵求意見。在40天的時間裡，共收到社會各界提出的意見11543件。當時，起草小組收到了一封用盲文寫的來信讓王利明非常感動。「寫信人是一個名為孫東的視障患者。他稱他在親友的幫助下，全文閱讀了草案，認為有需修改之處，便致信提出。」
王利明表示，民法典整個起草過程也是適應時代的需要、社會的需要和市場經濟的需要，現在制定，可謂正當其時。
《中國新聞周刊》2020年第18期
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