【文/科工力量 柳葉刀】
1月9日，自然資源部在《關於推進礦產資源管理改革若干事項的意見》新聞發布會上表示，我國將向符合條件的內外資企業全面放開油氣勘查開採市場。
長期以來，中國油氣行業形成了上下遊一體化的國家公司經營模式。在上遊領域，國內具有探礦權和採礦權資質的企業只有中石油、中石化、中海油和延長石油。
以往國內油氣體制改革總體以下遊放開為主，包括煉油產業開放，對外貿易逐漸放鬆管制，以及成品油批發、倉儲和零售等業務的開放。由於油氣上遊涉及國家油氣資源和礦業權，與能源安全密切相關，相關部門一直持謹慎態度。
2017年我國成為世界最大原油進口國，2018年又成為世界上最大的天然氣進口國，石油天然氣對外依存度逐年上升，如何保證國家能源安全已經迫在眉睫。
為此，在石油系統內部，在嘗試礦權內部流轉。國內的石油在東、西部地區儲量存在明顯差異，西部石油儲量大、地域廣、勘探程度低，而東部地區後備資源不足，但技術力量雄厚，流轉之後正好可以形成東西互補。
2017年，在中石油的勘探區塊中，分別有鄂爾多斯、四川、柴達木三大盆地及部分外圍盆地共16個探、採礦權區塊從長慶油田、青海油田、西南油田等公司流轉到大慶油田、遼河油田、華北油田以及玉門油田。
從生產的角度看，國內的勘探開發面臨著老區塊挖潛難度越來越大，新項目（非常規、稠油、深海）開發的技術難度增大的問題。目前，國內的少數幾家國有企業享有油氣勘探開發權，市場競爭主體少，容易造成競爭不足，開發效率低，成本高等問題。
積極鼓勵民資、外資進入開發領域，目的是為了使中國能源擺脫對外依賴的現狀，但是從現實情況看，對內外資開放油氣勘探開採業務真的能成為「一劑強心針」嗎？
「油老闆」會回來嗎？
1994年，中石油曾與陝西省政府籤訂了一份石油開採協議，從中石油長慶油田分出1080平方公裡的礦區給地方，隨後，地方政府又引入了民營資本，從而誕生了中國最早的一批「油老闆」。2003年，延安、榆林兩市有償回收了私人投資油井的「經營權、管理權、收益權」，從而終結了「油老闆」時代。
如今的情況是，國內能源巨頭已掌握了質量和開採效益最高的上遊片區，其他潛在的非常規油氣資源開採則面臨更複雜的地質條件限制。
新疆在2015、2017年舉行了兩輪常規油氣區塊的公開招標出讓，其面向的是非國有石油公司。這兩輪公開招標的區塊除柯坪北外，都是「三桶油」退出的區塊。業內人士認為，這些公開出讓的區塊多不為「三桶油」看重，在目前的經濟技術條件下開採價值不太高，所以才拿出來招標。
心甘情願地退出高效益油氣片區誰都不願意，況且體制內企業還曾為了礦權「動武」。2017年，延長石油曾經與中石油長慶油田為了礦權而發生「武鬥」，當時延長石油在榆林地區境內進行油氣勘查、開採作業，並取得了政府相關文件以及用地手續。在作業過程中，長慶油田出面阻擋，雙方發生衝突。由此推測，民企順利進入油氣勘探開採業務難度可想而知。
放開油氣資源探礦權與採礦權，也並不是有意願的企業都能參與，而是設定了一定門檻。比如要求取得油氣礦業權資格，在中華人民共和國境內註冊資產不低於3億元，僅3億元淨資產這一條就將很多民營企業拒之門外。
目前，全國已登記的油氣資源勘探開發區中，約95%以上由「三桶油」控制，民企獲得探礦權寥寥無幾。如果在未探明的區域勘探或開採，民企或缺乏實力。
對外資吸引力有多少？
對於此前長期由「三桶油」和延長石油壟斷的上遊勘探開發領域，即使像BP、殼牌、雪佛龍等國際巨頭來中國勘探開採，前提必須是和「三桶油」合作。不過，這條規定在《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019版本）》被刪除，外資在國內勘探開採油氣資源不再有任何限制。過去幾年，油氣領域每一次對外開放，相關外資企業都反應迅速。2018年7月，我國取消外資加油站超過30家需要中方控股的限制。政策出臺後，殼牌中國隨即宣布，計劃於2025年在華加油站從1300座擴大到3500座。BP宣布計劃用5年時間，從740座加油站新增至1000座。
如今，外資企業進入油氣上遊業務的限制取消了，但現實情況卻是像前面所說的一樣，大部分好的油氣區塊都已經被「三桶油」握在手中，其他企業想要獲得此類區塊的探礦權，就需要「三桶油」退出，多年來，這都是一塊難啃的硬骨頭。
國內曾舉行過頁巖氣礦權公開招標，允許國有石油公司之外的外企進入上遊勘探，聯合勘探開發。但如今效果並不理想。三大石油公司也陷入「進退兩難」境地，外界詬病其對外招標的大多為低品位油田區塊，但如果拿開發較好的區塊到市場上，則有國有資產流失之嫌。
2016年，國際能源巨頭殼牌、康菲石油等先後退出了四川頁巖氣區塊合作，退出的原因是認為四川頁巖氣項目暫時看不到大規模開發前景。殼牌集團一體化及新能源業務總裁魏思樂表示，殼牌在四川的三個頁巖氣項目中投資規模超過20億美元。但殼牌的評價結果認為，這三個項目的地質條件無法進行大規模開發。
雖然根據美國能源信息署（EIA）數據，中國頁巖氣儲量高達36.1萬億立方米以上，高居全球第一，而實際上這部分頁巖氣能夠被勘探開採的非常有限。中國的地質條件複雜，導致開發成本高。
殼牌、康菲石油退出僅是其中一例，由於國內地質結構條件導致的開發難度較高，曾與中國開展頁巖氣田聯合研究或勘探開發的埃尼石油、BP等國際石油公司也悉數退出中國頁巖氣領域。
各國礦權管理制度各有不同
在美國，對於進入油氣工業的主體沒有身份限制，但從其實際運行情況來看，美國國內仍然是實力雄厚的大公司擁有礦權為主，例如埃克森美孚、雪佛龍等。
在油氣開發和其礦產開採活動出現前，美國的地下礦產通常與地表土地歸屬於同一所有者。經過多年的租賃、轉賣、遺贈後，地表土地和地下礦產可能剝離，地表土地和地下礦產所有者可以是同一人或多人，甚至也可能將地下礦產按照深度劃分，規定各層位的礦產屬於不同所有者。
美國是典型的租讓制國家，礦權所有者（聯邦政府、州政府、私人或私有機構）通過拍賣、招標、談判，把待勘探開發的油氣區塊租讓給油氣公司，後者在支付籤字費、租金、權利金等費用後，就擁有了在一定期限內區塊的專營權。
根據 2000年美國海洋資源委員會統計，聯邦政府管理的土地面積達278 x 104km2 ，州政府約為80×104km2，其餘土地面積為私有。私有土地佔全國土地面積的比重為65.29％，以私有礦權為主體 ，是美國礦權制度與大多數資源國礦權制度最大的差異所在。
像美國這樣的市場經濟發達的國家，把發展油氣礦業視為繁榮經濟的手段。而像俄羅斯則把油氣資源作為實現國家戰略的手段，後者與前者相比，在礦權管理制度方面肯定存在差異。
俄羅斯的礦業管理制度經歷了從蘇聯解體前的國家統一管理控制，到解體後的私有化，再到普京上臺後的國有化轉變。
1992~2000年，俄羅斯在能源工業領域推行私有化，結果是大量資源被外國公司控制，資源浪費嚴重。普京首次當選總統後，俄羅斯不斷加強對國內能源工業特別是石油資產的控制，謀求能源工業對俄羅斯整體經濟發展的拉動。目前，俄羅斯已有效控制了其國內油氣公司。
當然發達國家之間的礦權管理也是有區別的，像美國與加拿大這兩個國家，不同之處表現在於政府、州（省）及個人對資源的控制程度和聯邦政府礦權管理職責。與美國相比，加拿大的油氣資源更多地被省政府控制，聯邦政府的職責更側重於控制國內省間貿易和國際貿易，徵收所得稅，協調利益主體之間的關係。
結束語
從各國經驗來看，各國礦權管理也並非一成不變。目前，國內為提高油氣自給自足能力，提高市場競爭，調整政策允許民資、外資進入勘探開採領域，解除以往的嚴格限制。但是是否能想預想的一樣，使油氣上遊業務充分活躍起來，還是問號。「三桶油」已經佔據了絕大部分好的片區，其他企業看不到目之所及的效益，可能只會在原地徘徊。