山水林田湖草生態一體化保護修復,請看這個地方的實踐

作者：中央黨校重慶山水林田湖草修復治理調研組

黨的十九屆四中全會提出「健全生態保護和修複製度、統籌山水林田湖草一體化保護修復」的要求，為生態文明建設進一步指明了方向。重慶既是座山城，又擁有長江的險和美。作為國家第三批山水林田湖草保護修復工程的試點城市，在生態文明建設中走出了一條獨特之路。

試點中，重慶踐行新發展理念，緊扣「一體化」這一關鍵詞，把修復治理系統地融入統籌試點區域、統籌重點工作、統籌價值轉換、統籌制度措施、統籌創新舉措的「五統籌」中，做到了防災減災與生態修復、景觀營造與長效保護並重，取得了「山青、水秀、林美、田良、湖淨、草綠」修復成果和「好事辦好、百姓叫好」的民生效果，探索形成了一些值得推廣的經驗，特別是關於整合資金投入、標準規範、學科建設等對策建議，在當前生態文明建設如火如荼的背景下具有較強的現實借鑑意義。

健全生態保護和修複製度、統籌山水林田湖草一體化保護和修復，是我國生態文明建設和「五位一體」總體布局的重要組成部分，也是黨的十九屆四中全會「堅持和完善生態文明制度體系」的重要內容。重慶以國家第三批山水林田湖草生態保護修復工程試點為契機，全市「一盤棋」統籌生態修復工作，開展了7大類、近300個工程修復項目。隨著項目的推進，「山青、水秀、林美、田良、湖淨、草綠」修復成果初顯，直接惠及近1000萬重慶人民，給重慶這座「網紅」城市增添了不少靚麗的生態名片。

結合區位特點，統籌試點區域

重慶市生態保護和修復工作的重要性不言而喻，它地處長江上遊和三峽庫區腹心地帶，是長江經濟帶上遊唯一的特大型城市，對長江流域乃至全國生態安全具有重要影響。習近平總書記多次指示：當前和今後相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。他在視察重慶時特別強調：重慶是長江上遊生態屏障的最後一道關口，對長江中下遊地區生態安全承擔著不可替代的作用，要築牢長江上遊重要生態屏障。重慶要有上遊的責任和擔當，堅持上中下遊協同，按照統籌山水林田湖草系統治理的思路，實施長江生態環境系統性保護修復。

重慶市在推進生態保護和環境修復工作中，結合水環境保護壓力大、兩江沿線地質災害防治形勢嚴峻、歷史遺留礦山地質環境恢復治理任務重、森林生態功能脆弱、生物多樣性受到威脅等突出的生態環境問題，在充分論證基礎上確定重慶主城長江、嘉陵江匯合的平行嶺谷生態區為試點區。試點區山地—江河生態系統特徵明顯，涉及縉雲山、中梁山、銅鑼山、明月山等4條平行山嶺和長江、嘉陵江及21條主要次級河流，山地、江河、森林、田地、湖泊、溼地等約佔82.6%，具備良好的自然、人文本底，修復治理類型多、樣本種類全、典型性強等特點鮮明，具有較強的示範意義。

重慶市渝北區玉峰山片區治理，初顯山青、水秀、林茂、田整的成效

突出民生為上，統籌重點工作

重慶市深入貫徹落實「共抓大保護、不搞大開發」理念，統籌開展山水林田湖草保護修復工作。

提高站位，服務全局，在承擔長江上遊特大型城市生態保護上勇於擔當。重慶市主要領導明確要求，必須強化「上遊意識」，擔起「上遊責任」，體現「上遊水平」。重慶市出臺《關於深入推動長江經濟帶發展加快建設山清水秀美麗之地的意見》，實施生態優先、綠色發展行動計劃，跳出重慶自身、站在長江經濟帶發展整體的高度；跳出眼前、站在中華民族長遠發展的角度看問題，把人民群眾對美好生活的嚮往、厚重的歷史責任感、「兩個維護」落實在保護好長江這一「功在當代、利在千秋」的事業上。

源頭防控，劃定紅線，堅決遏制生態問題增量。把生態保護擺在優先位置，初步劃定生態保護紅線2.04萬平方公裡，佔全市國土面積25%。特別是對長江上遊最大江心島——廣陽島，在已投入大量資金動遷居民、整治土地的情況下堅決叫停房地產開發，轉而賦予「長江風景眼、重慶生態島」定位；原規劃的300萬平方米房地產用地全部取消，必要的公共設施建築不超過20萬平方米，明確未來島內清潔能源利用率、綠色交通出行率、生活垃圾及汙水對環境零排放等生態目標。

點面結合，突出重點，分類推進。按照「山為骨、水為脈，林田湖草為肌體」思路，突出項目系統性、整體性，科學謀劃區域生態系統治理等7大類生態修復工程，按照工程修復為輔、自然恢復為主、生態環境改善、人民群眾受益等原則分類推進，取得了實實在在的修復效果。如渝北銅鑼山廢棄礦坑修復後，高聳的礦坑崖壁、碧綠的坑中水體、就地取材的石路和栽種的樹苗花草，讓人難以相信這裡曾是千瘡百孔的礦坑，被市民稱為「重慶小九寨」。長江一級支流跳蹬河由昔日人人嫌棄的「臭水溝」，變身人人愛來的親水公園、草海灣等成為「網紅打卡地」。還有銅鑼峽長江北側的唐郭路危巖治理項目，通過物聯網技術動態評估預警、工程修復巖體與生態恢復相結合的治理方法，保障了長江航道和群眾生命財產安全。

重慶市渝北區銅鑼山通過治理廢棄採石礦坑恢復了生態環境

面向長久有效，統籌價值轉換

重慶市在山水林田湖草保護修復中，始終踐行綠水青山就是金山銀山「兩山論」、產業生態化生態產業化「兩化路」，綜合考慮區域主體功能定位、經濟社會發展水平等，統籌自然生態要素和人為因素，創新政策措施和利益聯結機制，將生態保護修復與脫貧攻堅、鄉村振興、城市提升等緊密結合起來，努力實現產業興、百姓富、生態美的有機統一。

重慶市將生態保護修復與巴渝民宿產業相結合，開展多方共建共治，以「巴渝民宿」平臺為品牌和運營載體，以巴渝地區民居為空間載體，充分發揮巴渝民宿土地政策、項目、資金的聚合平臺作用，用好修復工程的生態景觀成果和閒置土地、農房等資源，開發生態人文體驗型旅遊住宿服務產品，打造巴渝地區鄉村傳統建築文化、農耕文化、地域特色文化和民宿文化的窗口，走特色化、差異化民宿發展之路，提供旅客鄉野生活與民風民俗體驗，促進了生態修復成果增值。

強化創新擔當，統籌制度措施

生態修復是一項複雜的系統工程。重慶市堅持系統思維、創新思維，統籌各項制度措施，有力地推動了山水林田湖草修復工作落地見效。

重慶市堅持規劃和立法同步，依法保護生態環境。通過國土空間規劃、地方立法等剛性約束，有效保障綠色生態空間，給自然留下更多修復空間。一方面，規劃引領生產、生活、生態空間布局，按生態功能重要性、生態環境敏感性脆弱性劃定生態保護紅線，作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。另一方面，立法先行倒逼責任落實，堅決遏制毀林、開山、填湖等破壞生態環境的行為。特別是重慶市人大常委會於2019年8月通過《關於加強廣陽島片區規劃管理的決定》，增強了「生態島」規劃的剛性。

同時，持續完善獨具特色的地票制度，通過市場化手段解決用地和資金缺口。2008年以來，經中央授權，重慶探索完善地票制度，在堅守國家法律法規和土地管理政策體系的前提下，以「耕地佔補平衡制度」和「城鄉建設用地增減掛鈎制度」為制度基礎，在農村土地權利人自願將其農村建設用地按規定復墾為合格農用地後，釋放對應的建設用地指標並進入市場交易，在全市範圍內建立城鎮建設用地增加與農村建設用地減少的市場調劑機制。2018年進一步拓展地票功能，允許復墾為宜林地形成「生態地票」，5年後還可形成「林票」進行二次交易，目前已交易生態地票4075畝。2019年又出台歷史遺留廢棄礦山復墾指標交易辦法，廢棄礦山修復後可作為地票交易。復墾、修復指標市場化交易機制，既有效解決了農村宅基地閒置廢棄和城鎮化建設用地缺口問題，又吸引、撬動了社會資本參與生態修復。

在此基礎上，建立「五個一」推進機制，確保試點工作高效有序推進。重慶市以「一張作戰圖」統籌整體布局，以「一盤生態棋」推動試點工程實施，以「一套管用的制度」規範試點工程管理，以「一個信息化平臺」加強試點工程監管，以「一批配套的政策」釋放試點工程紅利推進機制，較好地把系統思維和一體化修復融入工作全過程，提高了生態修復的協調力、統籌力、監管力和規範化。

注重協同高效，統籌創新舉措

重慶市堅持工程修復為輔、自然恢復為主的生態修復原則，統籌利益協同、修複方式、資源利用等方面的舉措，探索積累了處理好局部與整體、當期與長遠關係的有益經驗。

在利益協同方面，努力畫出國家—集體—個人、當期與遠期的利益同心圓。如縉雲山國家級自然保護區生態環境綜合整治中，既講法律、原則，堅決依法拆除違法建築，又統籌考慮原住居民合法權益，做好教育、醫療、社會、就業等民生保障工作，發放生態扶持和生產發展補助金360萬元、救助金240餘萬元，開發巡山守卡護林員、保潔員等就業崗位300餘個，取得了群眾自願配合搬遷的效果。

在修複方式方面，突出標本兼治、長期可持續的特色。如渝北區針對傳統湖底清淤換水治標不治本的問題，採用「食藻蟲引導水下生物修復技術」，通過構建「食藻蟲—水下森林—水生生物—微生物」生態循環自淨體系，對碧津湖、木魚石湖等實施水生態修復，湖庫水質從五類提升到三類，個別甚至達到二類飲用水級別。

在資源利用方面，堅持整體考慮、精打細算。加強多目標管理，統籌修復期與自然恢復期、項目間的資源投入，最大限度地提高資金資源使用效率。如跳蹬河綜合整治中，九龍坡區將33萬立方米河道工程棄土運至中梁雲峰廢棄礦山回填，既減少了44公裡河道工程棄土運距，又解決了廢棄礦坑回填客土難題，節約費用3200餘萬元，實現治山與治水的有機協同。

重慶市九龍坡區跳蹬河綜合整治工程為周圍居民創造了環境美好的休憩空間

立足高效長效，提出對策建議

黨的十九屆四中全會提出，「健全生態保護和修複製度，統籌山水林田湖草一體化保護和修復，加強森林、草原、河流、湖泊、溼地、海洋等自然資源保護」。山水林田湖草生態保護修復，須打破行政區劃、部門管理、行業管理和生態要素界限，統籌考慮各要素保護需求，健全生態環境和自然資源管理體制機制，推進生態系統整體保護、系統修復、綜合治理。放在全國生態修復工作大背景下，重慶的試點探索及遇到的一些共性問題，對於全國山水林田湖草修復工作有一定的啟發借鑑作用。

整合資金投入，提高資金使用效能。調研發現，生態保護修復在資金總量、結構配套、時序安排等方面存在缺口現象。一方面，由於嚴控地方債務風險、解決歷史欠帳等多方面限制，加之單個項目只能使用一次國家專項資金，地方財政配套資金保障壓力增大。另一方面，從工程安排上看，資金需求存在「前大後小」的客觀情況，一些涉及拆遷的項目更是如此。解決資金問題，在國家層面，建議除增加獎補資金規模外，宜爭取發行生態修復專項債，由中央根據區域生態保護修復全局性、系統性、重要性統一調度配置；在市場化層面，在我國經濟「三期疊加」的特殊時期，建議中央成立生態修復專項基金，作為專項債的補充，採用母子基金模式進行市場化運作。在政策創新方面，建議優化綠色信貸政策，對山水林田湖草項目進行扶持，納入金融機構考核；增加融資主體，培育綠色供應鏈企業，鼓勵和引導社會資本投入專項生態修復工作；建立健全下遊補償上遊、受益企業補償所在區域等生態修復受益主體補償貢獻主體的機制，並通過「地票」「林票」「生態修復成果作價」等方式，創新生態補償市場化融資方式，解決好「受益主體反哺，擔當地區不吃虧」問題。

整合標準規範，提升修復工作質量。調研發現，生態修複本身是複雜的系統工程，但當前更多只能參考植樹造林、礦山修復治理、地質災害防治、汙水處理等單個自然要素的標準規範，系統性不強、指導性不夠，實際工作中因各方對設計思路、工程規範、技術標準、驗收標準理解不統一，容易出現「標準不一、專家爭論、措施打架、工程反覆」等情況。如河道整治方面，水利部門的技術標準側重防洪，普遍採用硬化護岸和攔擋壩，而生態修復提倡近自然理念，更多採用生態護岸、自然彎曲河道等措施，如果沒有精準的專業指導，很難決策。建議圍繞系統謀劃、科學實施、責權對等、客觀評價的要求，加強制度標準建設，制定《生態修復技術規範》並納入國家標準體系，涵蓋調查評價、空間規劃、資金概算、工程建設、驗收、評價考核等工程實施管理全過程、自然生態各要素，確保修復工作科學、系統、規範開展。

整合學科建設，支撐生態產業發展。生態保護修復涉及多學科工作，有必要作為專門的學科進行建設。一方面，加強生態修復科學研究，結合各地自然地理條件、經濟社會發展水平、面臨的生態具體問題，進行生態保護學科理論及工程化修復、生態化修復等技術攻關，制定差異化保護修複方案和實施路線圖。另一方面，針對山水林田湖草一體化保護修復實踐需求，充分挖掘當地生態資源優勢和生態文化特色，加強產業技能人才培養，以學科建設和職業教育支持生態修復產業發展，實現區域生態產品供給能力和經濟發展質量雙提升。

往期回顧

來源：中國自然資源報社

編輯：杜瀟詣

審核：程秀娟

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原標題：《山水林田湖草生態一體化保護修復，請看這個地方的實踐》