摘 要:制度執行力已成為影響國家治理現代化實現的關鍵因素。當前實際工作中存在「制度虛設」「制度空轉」「制度失靈」等制度執行不力的現象，阻礙國家治理現代化的實現。究其原因，主要在於：執行主體的綜合素質偏低、制度本身存在短板、制度指向對象消極應對、不良社會風氣影響。提高制度執行力，需培養執行主體的綜合素質、構建科學合理的制度體系、提高制度指向對象的參與度、優化社會風氣。
關鍵詞:制度執行力 執行主體 制度指向對象
【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A
改革開放四十多年來，我國在制度建設方面取得了較大進展，但在實際工作中卻存在「制度虛設」「制度空轉」「制度失靈」等制度執行不力的現象，對我國國家治理體系和治理能力現代化的推進造成阻礙。2019年底發生的新冠肺炎疫情引發人們對疫情發生、發展過程中信息上報、信息公布等制度機制的巨大爭議。擱置這些爭議是不明智的，反思並糾錯是提高治理效能的關鍵所在。
基層治理中制度執行不力的主要表現
執行主體以敷衍行為規避制度的落實。在具體制度執行中，一些執行主體熱衷於追求形式主義，看似積極擁護制度的實施，實則缺乏堅定執行的決心。譬如將制度規章「寫在紙上、貼在牆上、鎖在抽屜裡」，大力宣傳造勢，以人人可見、可聞的形式標榜對制度的執行；不僅把制度規則做成專欄貼上牆，還編製成小讀本，人手一冊；更甚至於「以會議落實會議，以文件落實文件」。其結果往往是口惠而實不至。無論是「制度上牆」「牌匾風景」還是「從會議到會議」「從文件到文件」，表面上無比重視，實則避重就輕，導致制度陷入虛置。在新冠肺炎疫情防控工作中，各地層層上報、填寫各種各樣表格的形式主義做法屢見不鮮。這類似於Ｈ·布雷塞斯（Hans Bressers）和Ｍ·霍尼赫（Mac Honigh）所講的，無論是在制度規則還是公共政策執行中常見的「象徵性合作」現象——地方政府在接收到中央文件、政策或指令時，雖然在口頭上聲稱支持，或以書面形式正式表態贊同，但在實際執行中卻並未依照中央政府對它的期望付諸行動。
執行主體以制度之名「替換性」執行制度。執行主體「替換性」執行制度，通俗來講，是「上有政策，下有對策」的變相方式，其實質是有制度之名、無制度之實，執行主體把各種利己的考慮隱藏在制度的實施和落實之中。有些執行主體是「選擇性」落實對自身有利的規章制度，即對本地方或本部門有利的就嚴格執行，不利的則不予執行。有些執行主體是「附加性」實施制度，在細化國家相關政策和法律法規的原則性規定中附加或增添一些利己的條款，在制度規定之外，人為地增加原本沒有的內容，使制度目標、調整範圍超出了原定界限。不論是「選擇性」還是「附加性」落實制度，執行主體的目的是為了使個人或者所在部門不被制度「認可」或「保護」的利益在實際的貫徹落實過程中能夠得到「保護」。
制度落實過程中的制度執行中斷。通常情況下，初期制度會得到較為認真的實施，隨著時間的推移，即「三分鐘熱度」之後會變得前緊後松、時松時緊，出現「雷聲大雨點小」「雨過地皮溼」的現象。這種虎頭蛇尾的執行不僅無法實現制度預期的目標，還會導致制度的虛置。另一種情況是在制度規則落實中，一些執行主體過於教條和僵化，不依據本地方或本部門的特殊情況、具體問題具體分析，而採取「一刀切」的做法；一旦出現抵制落實制度的行為活動，不勇於承擔責任、及時糾錯，而是置之不理、甚至想盡辦法推卸責任，放任制度執行的中斷，導致制度執行有始無終，從而造成制度失靈。
基層治理中制度執行不力的原因
制度執行主體的綜合素質偏低
執行主體綜合素質是提高制度執行力水平的關鍵。由於執行主體的能力素質偏低，在很大程度上使制度的落實大打折扣。
首先，執行主體的制度意識淡薄，缺乏對制度的敬畏感。除了受「人情社會」與「人治」傳統的影響外，還有一部分利慾薰心、意志薄弱的黨員幹部為了獲取更多的利益，有意對制度採取避重就輕、避難就易、避實就虛的態度，以選擇性執行、附加性執行來為自己、親友或關係人謀利。
其次，執行主體的能力水平有待提高。一些執行主體缺乏執行所需的組織、溝通、協調以及應急處置能力，有的表現為缺乏行動能力，有的則表現為缺乏專業素質，存在著一種類似本能的「本領危機」，為了不出事，寧願不做事、不作為，得過且過。例如此次新冠肺炎疫情最為嚴重的武漢市，在防控過程中，不論是部分省領導幹部還是市、區級領導幹部，對於疫情的應急管理和處置能力都有待加強。
最後，執行主體行為失當。孟德斯鳩說：「一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。」一些執行主體，既是制度的制定者，又是執行者，在具體落實制度過程中具有最先獲取制度執行信息、最易發現制度漏洞的優勢。如果執行主體個人慾念膨脹、道德自律失守，又缺乏有效監督，就很可能趁機追求個人利益最大化，在制度實施中成為最大的破壞者。
制度本身存在短板
一方面，制度的制定受制定者思維認識、客觀時空條件以及社會環境等因素的影響，並且制度的合理與完善以及預期目標需要在不斷的執行實踐中達到。另一方面，在具體的制度設計、制定過程中，如果制度的制定者同時也是制度的執行者或制度約束對象，就勢必會摻雜個人因素，使制度不可避免地存在不同程度的缺陷。就制度執行力不足而言，制度本身的短板主要表現在以下三個方面：
一是缺乏細化、量化的程序性規則相配套。有的制度屬於原則性的規定，提出「禁止」「反對」「不準」等條文，但沒有具體到應該如何做的程序性規則；有的制度設計空泛、籠統，沒有對應的可行性程序規定，缺少具體規則的剛性約束；有些制度在嚴格意義上，不屬於制度規則，而是動員性的宣教口號，更無具體性、執行性和程序性規定。以上「短板」，導致某些制度設計、制定出來之後，可操作性不強，因缺乏細化、量化的配套標準和程序，使制度的落實出現「牛欄關貓」等執行力低下問題。
二是協調性、嚴密性不夠。在我國制度建設過程中，較為注重理論定性，對制度的結構和層次劃分，如對於基本制度與制度安排、體制性安排與具體制度安排、具體制度安排與程序性規則、法律規則與實施細則，以及不同領域制度規則之間的區分重視不夠，制度規則的程序配套不足以及相互之間的協調性不強，致使制度體系內部結構不合理，有的交叉、重複、冗餘，甚至相互衝突。政出多門，帶來了制度在落實中需要多部門協同時，推諉扯皮現象突出，難以形成合力。
三是民眾參與不夠廣泛。在制度構建中，許多制度規則是大多數人期盼和改革亟需的，但過度強調「頂層設計」容易忽視普通民眾的訴求和參與。一些制度規則在初創階段，不僅缺乏必要的調查研究和廣泛地聽取民意，也未經相關領域專家的嚴密論證分析；甚至閉門造車後，便倉促出臺，導致制定公布的制度規則難以獲得民眾的認同，難以平衡和保障社會各方利益，無法真正落實和執行。
制度指向對象消極應對
在制度執行過程中，通常執行主體受到更多關注，而忽視了制度指向對象在落實中的影響和作用，甚至把制度指向對象當成被動的施受對象，造成制度指向對象的消極應對。制度指向對象，簡單地講，就是制度約束和保障的主體及其關係——既包括個人也包括群體或組織以及它們之間的關係。從制度執行力的構成來看，制度執行力發揮的效力是通過制度指向對象的行為和活動表現出來的，在這個意義上，制度指向對象就成為考量制度執行力不可或缺的重要因素。
制度的落實過程應該是執行主體與指向對象之間互動循環的過程，二者要不斷根據對方的行為來調適自身的行為，從而使整個活動過程能夠持續下去。如果制度缺乏普遍適用性，甚至不合理，以及制度的執行方式不被指向對象認可，那麼當制度作用於指向對象時，指向對象就會產生難以接受甚至拒絕的心態並通過行動進行抵制，這樣制度便無法有效執行下去。
在現實層面，制度執行主體與制度指向對象通常是分離的，前者往往是後者能否遵守制度的監督者。但在一定的條件下或範圍內二者又是合一的，如黨政機構中的領導幹部。在有些情形中，領導幹部是具體制度執行的主體，同時也是這些具體制度的指向對象，成為集執行主體和制度指向對象於一身的複合主體。這就使得領導幹部在制度執行中的角色定位和把握更加複雜。當他們將自身游離於制度約束之外，僅作為制度的執行主體時，就會對制度的實施產生不利的影響，進而導致制度執行力的下降。此外，在制度執行過程中，制度指向對象普遍存在的「搭便車」心理和機會主義行為，同樣嚴重幹擾了制度的落實和效力發揮。
不良社會風氣影響
當前制度執行力低下的一個重要原因還在於社會風氣的不良傾向——即深受「官本位」觀念影響，不論官員還是百姓，「官老爺」的思想一定程度上仍然存在，官僚主義、形式主義長期難以根除。權力與資本勾結，以權錢代替法治和制度，侵蝕制度的權威，阻礙制度的正常實施和落實。除此之外，社會成員的人情觀念根深蒂固，人情觀大於制度的嚴肅性。面對和處理問題糾紛時，往往不以執行制度為抓手，而以人際關係遠近親疏為導向，從而導致潛規則盛行，制度規則成為擺設。
制度執行力提高的有效途徑
培養執行主體的綜合素質
廣大幹部是制度的主要執行主體，其綜合素質水平的提升直接關係到制度執行力水平的提高。提高執行主體的綜合素質需將理論與實踐相結合，將政治理論學習、道德修養踐行和法律、專業等素養培訓融入實際工作活動之中，使之成為工作職責的有機組成部分；在績效評估中引入制度執行效果、制度指向對象接受度等指標，引導幹部樹立正確的政績觀，使幹部培訓拓展為終身在職培養體系，杜絕運動式學習、培訓、鍛鍊的模式。
其中，政治素質是第一位的，要著力于堅定領導幹部的理想信念和政治立場，提高其對於時局的判斷和把握能力；把不以權力規避、取代和中斷制度的執行等作為評價其綜合素質能力的依據。此外，加大並完善理論學習、業務培訓、基層鍛鍊相結合的力度和模式。不同系統、不同單位、不同崗位，進行分類學習和培訓，突出內容的實效性和前瞻性；與基層鍛鍊等實踐活動相結合，使學習、培訓與基層鍛鍊、晉升相銜接和連續，培養幹部的全局觀念和協作意識，提高其組織、協調以及駕馭複雜局面的能力。
構建科學合理的制度體系
在既定的制度環境中，具體的制度安排和規則程序的設計，應堅持兩大基本原則：一是與既定的基本制度的價值目標保持一致和協調；二是各具體的制度安排和規則程序之間相互協調和匹配。在具體的制度構建中，兩大原則又體現為邏輯一致、功能區分清晰、系統自行運轉和操作細化等四個具體性原則。這些原則是對制度化實踐經驗和規律的總結，遵循這四個原則，有助於使抽象內容具體化、目標性要求剛性化、模糊性用語明確化，減少彈性內容和程序規則上的漏洞，使執行主體清楚地知道，什麼事可做、什麼事不可做，可做的事情只能這樣做而不能那樣做，從而構建良性運行的制度體系。
在制度、程序的具體運用中，要儘可能地考慮社會成員和社會環境的接受能力，一時無法做到的，暫時不要規定；準備出臺的要充分論證其可行性；沒有經過認真論證的制度規則不宜倉促出臺，否則會導致即便好的制度出臺也得不到有效執行，削弱制度的嚴肅性和權威性。
在制度安排中，既要堅持統籌規劃，重視基本制度與制度安排、體制性安排與具體制度安排、具體制度安排與程序性規則以及與實施細則的程序配套和相互之間的協調性，使各項制度相互銜接、形成整體、發揮合力；又要對現實的變化保持敏感性，對現實需求保持敏銳性，隨時彌補制度的漏洞和短板，在動態的發展變化中始終有章可循。
提高制度指向對象的參與度
制度指向對象的參與度，從定性來看，具體表現為指向對象的參與意識（或參與感）、參與能力和參與渠道三個方面，它們直接影響制度執行的效力，也是評估制度功能的重要指標之一。
制度指向對象的參與意識，是指主人翁意識、責任意識和服務意識，把參與制度執行當作自己的權利和義務，發揮能動性，從服從到認同，成為積極、能動的參與者。有了參與意識，才會有積極主動的意願努力提高其參與能力，而參與能力的提高，與現實中參與渠道的豐富程度密切相關。基於此，應充分利用各種教育方式和平臺，培養制度指向對象的參與意識並提高其參與能力。隨著新媒體的蓬勃發展，執行主體可通過建設開放式網絡教育平臺，鼓勵指向對象通過在線瀏覽、交流討論和下載資料等方式學習和把握中央精神、文件和各項政策，激發制度指向對象的參與熱情，增強其參與體驗。
當前，亟需構建有序參與、有效參與、規範參與的載體和平臺。首先，在制度構建和設計的初始階段，建立制度指向對象需求和建議的發現機制，了解、吸收指向對象對具體制度規則的合理化建議，使制度設計、執行與指向對象的需求相匹配。其次，在制度落實階段，擴大參與範圍、創新參與環節，吸納制度指向對象監督制度執行，建立制度指向對象參與的評估機制，及時發現制度中的偏離和錯誤。因此，各種參與形式如聽證會、民意調查、諮詢委員會、網絡社交平臺、座談會、懇談會、網絡舉報等，都可以積極納入到上述兩個階段之中，從而實現多主體聯動、上下良性溝通，推動制度的有效落實。
優化社會風氣
社會風氣的優化對制度執行力的提高具有重要的保障作用。改善和優化社會風氣，應重視社會風氣重塑的長期性、階段性和複雜性，避免政治化、簡單化和理想化的方式；將治標與治本結合起來，建立以社會主義核心價值觀為引領、以法律約束和道德規範為雙軸的重塑機制。
應充分依託各種形式的媒介，繼續大力弘揚與傳播社會主義核心價值觀。社會主義核心價值觀作為社會主義核心價值體系的高度凝練和集中表達，是引領社會風氣、消除不良社會風氣的關鍵所在。價值觀的傳播和引領，通常是潛移默化、和風細雨的影響，具有互動性和持久性。對此，要以社會正面輿論為支撐，充分利用網絡新媒體的傳播優勢，升華社會主義核心價值觀的現實合法性與價值合理性，將其逐漸內化為人們的信念和認同感，進而成為一種自覺的思想意識和行為習慣，改善社會風氣，為制度執行力的提高營造良好的社會氛圍並提供堅實的社會保障。
要建設以有效的法律約束和倫理規範為雙軸的社會治理機制。一方面，要大力推進公正的法律體系建設，守護社會正義。執政黨和政府機構以黨紀與國法為依據的懲惡揚善，是社會風氣改善的根本屏障，其中「黨是整個社會的表率，黨的各級領導同志又是全黨的表率」。如果黨的各級領導幹部沒有使法律規則內化為自覺意識和自覺行為，法律也就形同虛設，更談不上在全社會形成「遵紀守法」的優良風氣。另一方面，要完善以現代化為指向的社會倫理規範體系，推進社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德教育，倡導愛國、敬業、誠信、友善等基本道德規範，使現代倫理規範在社會成員中不斷地內化為個人的道德素養，並成為其行為的有效價值尺度和內驅動力，進而消除「官本位」和「官僚主義」的餘毒，優化社會風氣。
【本文作者為北京交通大學馬克思主義學院教授；北京交通大學馬克思主義學院博士研究生趙亞楠對本文亦有貢獻】
參考文獻
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[4]趙文：《怎樣培養良善的社會風氣》，《人民論壇》，2018年第10期。
責編：司文君 / 楊 陽
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