《最高人民法院最高人民檢察院關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的理解與適用
最高人民檢察院副檢察長 張雪樵
最高人民法院、最高人民檢察院已於2018年3月2日聯合發布《最高人民法院、最高人民檢察院關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），各級檢察機關要進一步提高政治站位，增強履行好公益訴訟職責的使命感和責任擔當，正確理解和適用《解釋》，推進檢察公益訴訟工作健康發展。
一、「兩高」聯合出臺《解釋》的重要意義
《解釋》是最高人民法院、最高人民檢察院貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是學習貫徹習近平總書記在致第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會的賀信中突出強調「檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任」的重大論斷，落實民事訴訟法、行政訴訟法修改的立法精神，完善檢察公益訴訟制度的一部重要司法解釋。《解釋》根據民事訴訟法和行政訴訟法的規定，對辦理檢察公益訴訟案件的程序、檢察機關的訴訟權利義務等內容作出規定，提供了辦理檢察公益訴訟案件的統一規範，體現了檢察公益訴訟不同於普通民事、行政訴訟的特點和規律，突出強調了檢察機關作為公共利益代表的特殊地位和重大責任，對於豐富和完善中國特色社會主義檢察制度，構建中國特色公益司法保護制度，加強國家利益、社會公共利益和人民群眾合法權益司法保障力度，推進法治政府建設、提升國家治理能力和治理體系現代化水平都將產生重要而深遠的影響。
二、《解釋》的起草過程和主要考慮
2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議作出《全國人民代表大會常務委員會關於修改<中華人民共和國民事訴訟法>和<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》後，最高人民檢察院曹建明檢察長第一時間組織召開全國檢察機關全面開展公益訴訟工作電視電話會議並發表重要講話，對制定完善檢察公益訴訟的司法解釋工作多次進行部署指導，對重點法律問題認真研究。最高人民法院周強院長和最高人民檢察院曹建明檢察長親自溝通，決定由「兩高」共同出臺檢察公益訴訟司法解釋。經反覆磋商，並徵求全國人大常委會法工委、國務院法制辦等單位意見，最高人民法院審委會和最高人民檢察院檢委會審議通過了《解釋》。在起草過程中，我們主要有以下考慮：
一是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。學懂弄通做實黨的十九大精神，牢固樹立以人民為中心的基本理念，充分發揮法律監督、司法審判職能作用，探索完善符合中國特色的公益司法保護制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，助力美麗中國、健康中國建設。
二是貫徹落實全國人大常委會修法精神。全國人大常委會修改訴訟法決定主要就檢察機關提起公益訴訟的案件範圍、訴前程序等問題作出了原則性規定，對檢察機關提起公益訴訟制度予以立法確認。《解釋》以此為基礎，在中央要求和法律規定的基本框架內對檢察公益訴訟案件的辦理、審理程序作出規定。
三是總結提煉試點實踐經驗。經過2015年7月至2017年6月為期兩年的檢察公益訴訟試點探索得到全方位的檢驗。2017年5月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第三十五次會議，充分肯定了試點工作的成效，認為試點期間辦理了一大批公益訴訟案件，積累了豐富的案件樣本，制度設計得到充分檢驗，正式建立這一制度的時機已經成熟，要求為檢察機關提起公益訴訟提供法律保障。《解釋》總結提煉各地試點探索和實踐經驗，對既符合訴訟基本原則，又符合檢察、審判職能特點的相關內容作出了規定。
四是求同存異，協同推進。檢察公益訴訟是新生事物，立法規定比較原則，可以借鑑的經驗不多，理論研究還需要進一步深化。對於實踐層面存在的一些問題，「兩高」堅持求同存異、協同推進的原則，能形成共識的，就在《解釋》中固定下來；對於仍然存在不同認識的，在司法解釋中確定一些基本原則，如「應當遵守憲法法律規定，遵循訴訟制度的原則，遵循審判權、檢察權運行規律」，便於地方人民法院、人民檢察院在協同推進公益訴訟的實踐過程中積極探索解決方案，同時也為將來的立法完善打下基礎。
三、《解釋》的主要內容
《解釋》共四部分二十七條，主要就以下幾方面內容作出了規定：
（一）明確了檢察公益訴訟的任務、原則。根據中央要求和試點實踐經驗，《解釋》明確規定，檢察公益訴訟的主要任務是充分發揮法律監督和司法審判職能作用，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家利益和社會公共利益，督促適格主體積極行使公益訴權，促進依法行政、嚴格執法。在辦理公益訴訟案件中，應當遵守憲法法律規定，遵循訴訟制度的原則，遵循審判權、檢察權運行規律。
（二）增加了檢察公益訴訟的案件類型。《解釋》增加了刑事附帶民事公益訴訟這一新的公益訴訟案件類型，明確規定生態環境和資源保護、食品藥品安全領域的刑事案件中，需要追究被告人侵害社會公共利益的民事責任的，檢察機關可以一併提起附帶訴訟，由同一審判組織一併審理，節約司法資源。關於刑事附帶民事公益訴訟案件的管轄問題，考慮到民事公益訴訟的附帶訴訟性質，管轄應當從主訴訟，由審理刑事案件的人民法院管轄。
（三）明確了檢察機關的訴訟身份和權利義務。檢察機關是行使公權力的國家機關，辦理公益訴訟案件是履行法律監督職責的職權行為，因此，檢察機關的訴訟地位具有其特殊性。《解釋》明確檢察機關以「公益訴訟起訴人」的身份提起公益訴訟，更加合理、明確的界定了檢察機關提起訴訟的身份。《解釋》規定的「依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務，但法律、司法解釋另有規定的除外」，既遵循了訴訟法的基本原則，也體現了檢察機關具有不同於普通民事訴訟、行政訴訟原告的特殊性。
（四）完善了檢察公益訴訟的訴前程序。通過訴前程序推動侵害公益問題的解決，是公益訴訟制度價值的重要體現。試點實踐證明，檢察機關提起公益訴訟的訴前程序發揮了重要的作用，調動了其他適格主體保護公益的積極性，促進了行政機關糾正違法行為的主動性，有效節約了司法資源。《解釋》保留了這一程序，並對民事公益訴訟訴前程序的方式和行政公益訴訟訴前程序的期限作了調整。《解釋》規定，在提起民事公益訴訟前，檢察機關對於法律規定的機關和有關組織應當統一採取公告的方式告知提起訴訟，不再採用檢察建議的方式督促法律規定的機關和組織起訴。鑑於檢察訴前公告與民事公益訴訟中法院受理後公告具有相同的性質和效果，為節約司法資源，《解釋》又規定，檢察機關已履行訴前公告程序的，人民法院立案後不再進行公告。在提起行政公益訴訟前，檢察機關應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。考慮到實踐中公益受損情況、行政機關的履職能力以及其他客觀情況，《解釋》區分兩類情況，對試點期間規定的行政機關一個月的回覆期限作了調整，規定行政機關應當在兩個月內依法履行職責，並書面回復；出現公益訴訟繼續擴大等緊急情形的，應當在十五日內書面回復。一方面，普遍地延長了行政機關的回覆期限，為行政機關履行職責留出了更加充裕的時間，體現了對行政機關自我糾錯的尊重，有利於更加充分地實現行政公益訴訟訴前程序的價值目標；另一方面，又規定了緊急情況下特殊的回覆期限，以保證在確有必要的時候能夠及時對違法行政行為和受損的公共利益給予更有效的司法監督和救濟。
（五）規定了檢察機關調查收集證據的權力。《解釋》規定了檢察機關在辦理公益訴訟案件過程中調查收集證據的權力和有關行政機關以及其他組織、公民應當配合的義務。實踐中，檢察機關調查收集證據的方式主要包括調閱、複製卷宗材料、詢問、收集書證物證視聽資料，諮詢專業意見，委託鑑定評估審計，勘驗等。需要注意的是，檢察機關調查收集證據不得採取限制人身自由的強制性措施，需要採取其他強制性證據保全措施的，應當依照民事訴訟法、行政訴訟法相關規定辦理。
（六）明確了檢察人員的出庭職責。檢察人員出席公益訴訟法庭，屬於依法履行職責的行為。因此，《解釋》規定了人民法院應當在開庭前向檢察機關送達《出庭通知書》。檢察機關指派檢察人員出席法庭依法履行職責，應當向人民法院提交《派員出庭通知書》，《派員出庭通知書》寫明出庭人員的姓名、法律職務。《解釋》第九條明確規定了出庭檢察人員的職責是：宣讀公益訴訟起訴書、出示說明調查收集的證據、進行質證、參加法庭調查，進行辯論並發表意見，從事其他訴訟活動等。
（七）細化了檢察公益訴訟案件的受理、審判、執行程序。《解釋》依據民事訴訟法第五十五條第二款和行政訴訟法第二十五條第四款的規定，細化了檢察公益訴訟案件的受理條件和程序。一是貫徹立案登記制要求，規定人民檢察院提起的訴訟符合民事訴訟法、行政訴訟法及本解釋規定的起訴條件的，人民法院應當登記立案。二是明確人民檢察院提起公益訴訟的條件，包括訴前程序和應當提交的起訴材料等，明確了檢察機關提起訴訟時，無需提交組織機構代碼證、法定代表人身份證明書、授權委託書等身份證明材料。三是明確檢察公益訴訟案件的管轄法院。《解釋》規定，市（分、州）檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件，由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄；基層人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件，原則上由被訴行政機關所在地基層人民法院管轄，但也可以通過上級法院指定管轄由異地基層人民法院或者跨區劃人民法院受理。四是確定了裁判方式。司法實踐中，檢察機關提起公益訴訟後，大多數行政機關都會採取一定的措施履行法定職責，從而使人民檢察院的訴訟請求得以實現，《解釋》規定，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應當裁定準許；人民檢察院變更訴訟請求，請求確認原行政行為違法的，人民法院應當判決確認違法。目的是通過裁判確認其原行政行為違法的方式，進一步督促相關行政機關依法行政，實現公益訴訟最大限度維護國家利益和社會公共利益的目的。五是為了及時有效保護公共利益，《解釋》規定了檢察公益訴訟案件的生效判決、裁定，需要採取強制執行措施的，由法院依職權移送執行，無需檢察機關申請執行。六是關於訴訟費用問題。訴訟費用的交納是國務院主管事項，司法解釋的制定主體是「兩高」，對訴訟費用交納問題不適合作出規定。對此，「兩高」和國務院法制辦已經形成了共識，在國務院《訴訟費用交納辦法》修改前，人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，不向人民檢察院收取訴訟費用；被告敗訴的，訴訟費用由被告依法承擔。「兩高」將共同向國務院提出建議，儘快對《訴訟費用交納辦法》作出修改，對公益訴訟的訴訟費用問題作出明確規定。
（八）明確了檢察機關二審程序的啟動方式和出庭人員。考慮到民事訴訟法和行政訴訟法的現有規定，《解釋》明確檢察機關以上訴方式啟動二審程序，並規定提起公益訴訟的人民檢察院和上一級人民檢察院均可以派員出庭，既體現了檢察機關提起公益訴訟與對方當事人訴訟地位的平等性，也體現了檢察職權運行中的一體化原則。在啟動二審和二審出庭程序方面，提起訴訟的檢察機關經審查認為一審公益訴訟裁判存在錯誤的，應當在法定上訴期限內向上一級人民法院提起上訴，通過原審人民法院提出上訴書，並且將上訴書抄送上一級檢察機關。由於檢察機關上下級是領導與被領導的關係，上級檢察機關認為上訴不當的，可以向同級人民法院撤回上訴，也可以改變下級檢察機關的具體意見，並且通知下級檢察機關。對於人民法院決定開庭審理的二審案件，上一級檢察院可以與提起訴訟的人民檢察院共同派員出席第二審法庭。
四、人民檢察院在貫徹實施《解釋》中應當注意的問題
一是把握處理好檢察公益訴訟的特殊性與訴訟規律、訴訟制度的共同性之間的有機統一。一方面要堅持人民檢察院提起公益訴訟的特殊性，在訴訟權利義務上與普通原告有一定的區別，包括不繳納訴訟費，基於人民檢察院對被告侵權事實的不現實性而明確不受理反訴，出庭檢察官職責與訴訟代理人的授權區別等等，《解釋》已基本列明檢察訴訟案件特殊性所涉及的主要問題。同時也要把檢察公益訴訟案件與刑事公訴作區分，不簡單照搬刑事訴訟法中的公訴程序。另一方面，堅持檢察公益訴訟的特殊性，但是不能脫離現行民訴法、行政訴訟法的制度框架。要堅持遵循民事訴訟法、行政訴訟法的訴訟規律，包括最具特色的平等規律，即「兩造」的平等地位和平等的訴訟權利義務。除法律特別規定外，檢察公益訴訟必須嚴格適用民事訴訟法、行政訴訟法。譬如不服人民法院的生效裁判，可以由上一級人民檢察院進行抗訴；不服人民法院未生效的一審裁判，可以由提起訴訟的人民檢察院提出上訴等。要遵循以審判為中心的訴訟格局，依法維護審判權威。
二是要把握處理好提起公益訴訟的首要任務與履行法律監督職責之間的有機統一。首先要牢牢堅持保護公益這個核心。人民檢察院基於法律監督的法定職權，依法督促行政機關履行保護公益的監管職責；若檢察督促建議未被行政機關接受或者糾正違法不符預期，始提起訴訟經人民法院審理判決乃至交付執行，終賦予法律強制力確保檢察督促取得實效。所以，人民檢察院提起公益訴訟的首要任務是藉助人民法院具有強制力的訴訟裁判實現保護公益的任務和履行法律監督的職責。同時，要把握好訴訟監督的界限和節點，民事訴訟法、行政訴訟法都規定了人民檢察院有權進行法律監督，但要把牢訴訟監督不破「兩造」平等地位、訴訟監督不影響人民法院依法獨立公正行使審判權的底線邊界，要把握好出庭檢察官作為訴訟參與人享有的監督權利與人民檢察院依職權監督違法審判行為的不同節點和不同功能。
三是把握處理好在訴訟環節適用《解釋》與訴前階段依法辦案的有機銜接。《解釋》的適用範圍主要是在人民檢察院提起訴訟後各個訴訟環節需要明確的程序問題，所以，除了在訴訟環節適用《解釋》和民訴法、行政訴訟法，在訴前階段，還需要人民檢察院依據《憲法》、《人民檢察院組織法》以及其它法律、法規來辦理公益訴訟案件，有時還需要根據原則性的法律規定進行探索實踐，包括通過與行政部門、人民法院探索建立合作性制度來保障檢察公益訴訟的規範性。
總之，檢察機關提起公益訴訟，事關全面推進依法治國，事關國家治理體系和治理能力現代化，責任重大，使命光榮。各級檢察機關一定要立足新時代著眼新要求，準確把握《解釋》精神實質。堅持問題導向，對於解釋適用過程中出現的新問題，各級檢察機關應當在堅持遵循訴訟原則，遵循審判權、檢察權運行規律的基礎上，充分發揮主觀能動性，加強與人民法院的溝通協調，尋求解決方案，通過實踐，不斷探索完善具有中國特色的檢察公益訴訟制度。