摘要：《民辦教育促進法》修訂已有四年，民辦教育分類管理改革幾乎按兵不動，早期辦學者退出潮襲來，是喜還是憂？
（文章轉載自：《財新周刊》 2020年11月23日 第45期聽報導）
如今的北京人文研修學院大門。2002年—2013年間，人文大學累計招生超過12萬人，名下固定資產淨值一度達4.5億元，涵括500餘畝土地，房屋建築物超過15萬平方米。
《財新周刊》 文|財新記者 黃蕙昭 實習記者 王伯文
一所有著36年歷史的民辦高校，鼎盛時期年度在校生規模一度接近2萬人，如今已經敗落；而延宕數年的「違規轉移校產」爭議，在民辦教育分類管理改革拉開序幕卻遲遲未有實質性進展的漫長三年後，逐漸浮出水面。
創校校長周宏興沒想到，在年逾古稀、本該安享晚年之時，卻走上漫漫「維權路」：六年來，他和老校長們聯名寫了數封舉報信，在教育、民政、國土等部門間幾度奔波，召開多次媒體會議，希望挽回這所躋身於中國改革開放後最早一批民辦高等教育機構的學校——北京人文大學，「學校辦學累計資產現在算來有幾個億，都成了空殼」。
周宏興認為，是突然闖入的舉辦者「掏空」了這所學校：2002年，40歲的西安思源學院董事長周延波及其合伙人吳煒強，以500萬元獲得北京人文大學舉辦權。2002年—2013年間，人文大學累計招生超過12萬人，名下固定資產淨值一度達4.5億元，涵括500餘畝土地，房屋建築物超過15萬平方米。周宏興在內的舉報者稱，周延波逾越「學校法人財產不得侵佔」的紅線，變賣學校資產，人文大學辦學質量下滑，凋敝到「只剩一張皮」。
被視為「闖入者」的周延波卻和老校長們各執一詞。周延波通過公司法務部提供的《關於北京人文大學、北京美語學院資產處置的說明》稱對人文大學的資產處置，是為給人文大學彌補辦學各項資金；「民辦學校和民營企業一樣，發展過程曲折不易」，而各種指控，「都是捕風捉影的不實之詞」。
隨著風波發酵，更多周延波控制下的關聯民辦學校也牽涉其中：北京美國英語語言學院（下稱「美語學院」）、北京郵電大學世紀學院（下稱「北郵世紀學院」）、西安思源學院等，也傳出周壓低教學投入、挪用辦學結餘、衝擊校園秩序等指控。
爭議中的北京人文大學，屬於民辦非學歷高等教育機構，去年更名為北京人文研修學院。財新記者於今年9月實地調查看到，學校原佔地約39畝的順義校區，現為一所民營皮膚病醫院使用；而原佔地500餘畝的延慶校區，如今已成北郵世紀學院的主校區，人文大學實際僅租用學校西南隅「靜思樓」部分教室教學，不復昔日學生萬人的盛景。
北京人文大學的萎縮自2013年就已露出端倪，但未受到廣泛關注，今年再度進入大眾視野，與周延波從所涉多所學校幾乎是全面退出有關。多位知情人稱，周延波正欲通過股權變更、舉辦權交易等方式，變相處置、買賣其麾下學校資產，行為牽涉多項爭議性校產。
人文大學的風波並非偶然。2016年11月，《民辦教育促進法》（下稱《民促法》）修正，明確民辦學校按營利性與非營利性兩種性質分類管理，非營利性民辦學校舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結餘全部用於辦學；營利性民辦學校舉辦者可以取得辦學收益，但須按企業規範運營。各省配套文件相繼出臺。但除上海、浙江、福建、湖南等少數省市批准設立了少量營利性民辦學校外，多數地區仍按兵不動，改革停滯不前。與此有關，民辦高校舉辦者以不同方式退出，易手者眾多，行業格局面臨重組。
到2019年，包括獨立學院，國內民辦高校共757所。除政策明確的100餘所校中校不可轉讓給民營機構外，近三年來，針對辦學資質、生源規模、盈利總額和資產價值等指標更有優勢的民辦高校，高教概念上市公司已發起多輪併購。2019年，宇華教育14.92億元收購山東英才學院90%股權，達成金額最高的一筆單體投資後，優質標的日漸稀缺，而其餘高校辦學者中，試圖出售舉辦權謀求退出的更加暗流洶湧。
據了解，周延波籌謀將西安思源學院舉辦權出售給中國最大教育集團中教控股（00839.HK），交易進展尚未披露，知情人認為交易金額有可能超過上述山東英才學院，成為迄今為止金額最大的併購交易。
中教控股由江西科技學院董事長於果、廣東白雲學院董事長謝可滔共同創立，2017年12月在香港聯交所上市。此後，集團通過外延併購快速擴張，2017年以來陸續完成交易金額5億元以上的併購5例，併購規模為高教概念股之首，目前在校學生2.38萬，在已上市高等及職業教育集團中亦屬最多。受到關注的是，現擁有人文大學「被侵吞」土地的北郵世紀學院，也傳出出售消息。
多位舉報者擔憂，周延波「退出」後，要追回學校法人資產將更加困難。
另一方面，作為上世紀80年代以來第一批民辦高等教育機構，北京人文大學的凋敝，也凸顯民辦高等教育發展的困境。至今，社會力量辦學的整體實力仍然弱小。民辦校主要以學費等自有資金滾動發展，「快速擴招、負債經營」成為主流路徑，舉辦者看重規模效益，抓基建、抓招生，在師資水平和專業建設等內涵發展模塊投入有限。根據中國教育統計年鑑，2018年全國普通高等教育中，民辦院校學校數佔到三分之一、學生數佔四分之一，專任教師數卻僅佔五分之一。
全國僅六所民辦高校獲得研究生獨立招生資格，除西湖大學一所研究型大學外，其餘均側重培養應用型人才，專業排名、生均經費、師生比等多項指標落後。人口與政策的紅利期後，不少學校還深陷重複競爭、生源下滑困境。近十年來，民辦學校倒閉、退出者不斷，除了少數獲得專科、本科招生資格的高校，更多高等教育機構發展受限，也成為人文大學校產變賣的導火線。
中國高等教育招生規模逐年擴大，但仍面臨優質教育供給不足的現實矛盾。在公共財政投入規模受限且更集中於「雙一流」等少數高校的背景下，上海市教育科學研究院民辦教育研究所所長董聖足認為，民辦高校應當從單純拓校區、拼規模的發展階段進入內涵式發展的新軌道上來，切實加大辦學經費投入，提升教育教學質量，提供多樣化、選擇性的教育服務。
決策層近期頻頻釋放民辦學校利好信號，或將激蕩膠著不前的改革勢態。11月10日，教育部發布《關於政協十三屆全國委員會第三次會議第3379號（教育類343號）提案答覆的函》（下稱《答覆函》），明確不設全國統一的「過渡期」，決策權下放給省級政府，保護合法合規的關聯交易，支持非營利性和營利性民辦學校發展。
甫一發出，市場反應積極，港股教育板塊集體大漲。業內觀察者分析，在《民辦教育促進法實施條例（修訂）》發布前夕，教育部種種表態已顯現對民辦教育的支持導向，但備受關注的財產清算問題等仍待明晰。新舊更替之時，早期辦學者退出潮襲來，是喜還是憂？
矛盾浮現
離開北京主城區一路向西北67公裡，可以直達北京郵電大學世紀學院大門。沿著公路往蔭深處再步行百米，還有個掛著「北京人文研修學院」招牌的小門通往一幢五層小樓，樓裡一到三層的部分教室，就是北京人文大學今天的辦學場所。
這所學校曾坐擁500餘畝土地、15萬餘平方米校舍，巔峰時有60多個專業，容納近2萬學生，官網展示的校園圖片中，充滿歐式氣息的高大建築點連成片，頗為壯觀。如今，原有土地和校舍已屬北郵世紀學院所有，人文大學靠租賃校區一角部分教室維持辦學；三層教學樓裡，密集分布了鐵道、國學、書法、計算機通信四個學院，學生不過千人。
據北京教委公示，人文大學2017年度、2018年度，均暫緩通過年審，整改期內不得招生。但日前財新記者致電諮詢入學事宜時，人文大學招生老師仍稱「可以收學生」，兩年獲得專科文憑，再修讀兩年「升本部」，可獲得北京郵電大學網教文憑。不過，北京郵電大學網教中心否認參與了上述招生。
數位業內辦學者認為，現在的人文大學，與「野雞大學」無異。學校資產早在2013年就被掏空，之後逐步破落。今年矛盾再度激化，則與周延波將涉嫌轉移的資產徹底套現出局有關。
出生於1962年的周延波是湖北光化人，曾擔任陝西省第十二屆政協委員。他1984年畢業於西安交通大學機械工程系，之後留校從事行政工作。1998年，周延波從公立大學「下海」民辦教育，與西安交大產業集團共同創建西安思源學院。2001年後，周「北上」，購入多所民辦高校和高等教育機構的舉辦權。
（周延波麾下學校，包括西安思源學院、北京人文大學、北京美國英語語言學院、北京郵電大學世紀學院）
據財新記者了解，周延波麾下學校，包括西安思源學院（1998年共同創辦）、北京人文大學（2002年獲舉辦權）、北京美國英語語言學院（2004年獲舉辦權）、北京郵電大學世紀學院（2013年底獲舉辦權）。四所學校的舉辦方分別為西安白鹿企業管理有限公司、北京東方學園教育高科技有限公司、北京世紀興華教育發展有限公司、北京學涵教育科技有限公司，周延波通過自持或他人代持，在上述公司中持股均超過50%，由此成為四所學校實際控制人。
周延波為人行事，與西安上世紀80年代末出現的一批著名民辦大學校長共同點頗多。西安翻譯學院創辦者丁祖詒、西安外事學院創辦者黃藤、西安歐亞學院創辦者胡建波等，都是高校教師出身，後離開原單位，走上獨立創業道路。包括周延波在內，能在群雄爭霸的西安將民辦高校「做大做強」者，往往擯棄「租房招生—逐年積累—滾動發展」的傳統辦學路徑，著重多方籌措資金，迅速擴大硬體規模，實現招生規模躍進，以企業思路發展學校。
得益於「規模先行」的思路，周延波一手創辦的西安思源學院買地、建樓、快速擴張，僅五年即躋身「萬人校」，現校園佔地1600畝，在校學生約1.7萬人。北京人文大學發展巔峰期，在校生也近2萬人，規模在北京同類非學歷教育機構中數一數二。北郵世紀學院資產規模同樣可觀：該校現佔地500畝，有14個在招專業，在校生近5000人。
但最新消息顯示，周延波正在為這筆龐大的教育資產尋找接盤人。根據國家企業信用信息公示系統，今年9月16日—27日，周延波通過頻繁操作，將西安思源學院舉辦方西安白鹿企業管理有限公司55%的股權，以質押的形式轉移給中國教育集團控股有限公司在國內的子公司。目前該交易尚在進程當中，還未披露，中教控股也未作出回應。此外，據北郵世紀學院內部知情人士信息，周延波正在和四五家集團談判世紀學院舉辦權轉讓事宜，「開價」12億—15億元，亦有買家輾轉找到前舉辦方和前董事詢問學院情況。
民辦高等教育正值動蕩期。民辦教育分類管理改革啟動以來，面對「非營利監管趨嚴，營利性前景不明」的兩難選擇，部分民辦高校舉辦者選擇退出，而有意尋覓優質資產、謀求快速擴張的高等教育上市公司也趁勢而入。近三年來，超過5億元的大額併購案例已達十餘起。
業內觀察者稱，不少學校正在私下找買主，「市場行情」通常是按學生人頭數，5萬元/人，土地手續完備的情況下40萬元/畝。
辦學者頻繁「退局」，多年積累的矛盾難免浮出水面。周延波遭遇其麾下學校多位相關人士多項指控：
「倒賣校產」——原北京人文大學校領導、教師、學生等70餘人聯名籤署刑事報案書，指控周延波及其合伙人吳煒強涉嫌10億元社會公共資產職務侵佔罪，稱兩人通過各種手段「掏空」學校，將絕大部分校產轉移到個人公司名下。
「違規交易」——周延波原投資顧問韓某多次提交刑事報案材料，認為周延波、吳煒強在民辦學校股權買賣交易中以地下錢莊向境外巨額匯款，涉嫌非法經營罪。財新記者獲得的另一份舉報材料則稱，周延波、吳煒強轉賣美語學院所租賃的土地時，涉嫌虛構債務，偷逃巨額個人所得稅款。
「衝擊校園秩序」——北京郵電大學世紀學院院長、院領導多次上報公安部門、教育部門，稱周延波為搶奪學校實際控制權，繞過董事會，以暴力手段衝擊校園，派人搶奪學院公章、法人證書等印鑑證照、財務原始憑證和會計帳簿等重要文件，侵佔學院獨立法人治理權。
北京人文大學風波一度驚動教育界、法律界。2019年3月底，中國廉政法制研究會在京主辦健全民辦教育法律實施和監管機制專家座談會，浙江大學原民辦教育研究中心主任吳華記得，「會上專門討論了這事」，「作為個案，周延波等人涉嫌偷逃巨額稅款、盜賣大量校產、地下巨額洗錢、公開抽逃辦學資金、公然欺騙組織、婚內出軌且拋妻訴女等的負面新聞，又嚴重損害了民辦教育的形象，這樣應該引以為戒的」。
這場曠日持久的紛爭，以北京人文大學遭「掏空」為導火線，背後卻是民辦教育發展的整體挑戰和困局。
發展曲折
事件中心的北京人文大學，發展歷史悠久。1984年，在中國人民大學中文系教授周宏興牽頭下，北京人文函授大學正式成立。上世紀80年代初，高考剛恢復，大學招生規模極小，許多渴望高等教育的學子「無門可入」，以學校寄送教材、學生業餘自學為主的函授教育，因提供了稀缺教育途徑而備受歡迎。周宏興回憶，人文函大首次招生短短兩個多月，竟然有6萬多人報名。其知名校友，包括演員朱時茂、足球運動員年維泗、記者席小平等人。
上世紀80年代，民辦高等教育萌芽，北京城市學院、浙江樹人大學等知名高校，也是同一時期創辦。和周宏興相似，最早一批民辦辦學者，大多是高校退休教師，從自學考試或成人高考培訓為主的非學歷教育機構辦起，逐步提高辦學層次。1996年，北京城市學院前身海澱走讀大學被國家教委委託試點高職教育，成為首個國家承認學歷的民辦高校。1997年，北京人文大學也成功從函授向全日制面授教育轉型，摘掉了「函授」二字，為繼續發展打下基礎。
北京人文大學與周延波發生聯繫，緣起民辦教育新政。1997年，國家提出了「科教興國」戰略，政府加大教育改革與發展的力度，建國以來第一部規範民辦教育的行政法規《社會力量辦學條例》於同年出臺，提出「國家嚴格控制社會力量舉辦高等學校」。次年，依據上述條例精神，北京市教委發布《關於規範社會力量舉辦者資格的通知》，要求民辦學校辦學單位必須向學校實際投入資金或實物，高等層次學校應投入300萬元以上。
「北京人文大學當時四家主管單位，人大中文系、中國青年報社、北京市文藝學會、北京社科院文研所，相當於『掛名』，沒有參與學校管理，也沒有注資，只能再引入其他舉辦者。」老校長周宏興說。之所以如此，是因為最初監管為穩妥起見，要求民辦教育機構由具有資質的「主辦方」管理，實踐中發現這類掛名舉辦方並無益處，便在新規中調整了要求。
2001年，為了引進新舉辦者，北京人文大學委託北京嘉華資產評估有限公司對學校資產進行了評估。根據嘉華評估公司出具的《北京人文大學資產評估報告書》，北京人文大學在評估基準日2001年3月26日的學校整體資產評估值為11847.29萬元，其中有形資產評估價值為5360.07萬元，負債評估價值為874.92萬元，而標註為「聲譽價值」的無形資產為7362.14萬元。
在此背景下，周延波通過時任《中國青年報》廣告部員工吳煒強獲知人文大學欲尋舉辦者的消息，便毛遂自薦。2002年2月，雙方籤訂《確定北京人文大學舉辦者協議書》；周延波及合伙人吳煒強成立了北京東方學園教育高科技有限公司，作為協議中周延波一方的籤約主體，周延波持股54.99%。協議約定，舉辦方僅需向學校投入500萬元，人大中文系等原四家辦學單位退出。按《北京人文大學章程》第九條，學校是從事非營利性社會服務的民辦高等教育機構，開辦資金4000萬元，北京東方學園教育高科技有限公司出資額500萬元，其餘資金為學校滾動發展自我積累基金，「不要求取得合理回報」。
當時，從西安「北上」而來的周延波，是民辦高等教育界的「新星」，他創辦的西安思源學院正值上升期，千餘畝校區二、三期工程相繼完成，學生突破萬人。這位新來的舉辦者立志在人文大學重現西安思源學院「做大做強」的模板。根據周延波的辦學規劃，三年內，學校應「達到在校生8000人以上的規模，爭取進入北京十強校的行列」。
北京人文大學由此進入快速擴張期：接手人文大學後，周延波在自有的不到40畝校區基礎上，又向通州、順義、昌平、朝陽四處租賃500餘畝土地，全力擴大招生。2004年，人文在校生首度突破萬人。為了繼續提升辦學層次，滿足升高職的各項硬性指標，2006年，在周延波主導下，人文大學向北京外語研修學院、康莊鎮政府承債式購入延慶區500餘畝土地，設立延慶校區，當時學校在校生已達到1.8萬餘人，年學費收入超過1億元。
民辦高等教育同樣呈膨脹發展勢態。21世紀頭五年，國內非學歷高等教育機構已突破1000家，在校學生突破100萬人，而高職、本科層次的民辦高校也突破540所，在校生超200萬人。當時，在北京超過50家非學歷高教機構中，人文大學是七所萬人校之一，聲譽足以躋身前三，當時規模最大的北京科技經營管理學院，在校生甚至達到3萬；若發展順遂，人文大學有望升格高職高專，進一步擴大優勢。2004年末，春風得意的周延波、吳煒強還購入非學歷高教機構北京美國英語語言學院舉辦權，向當時在校生4000餘人的美語學院，再度提出「萬人校」的目標。
政策風向和教育供給環境變化，卻帶來意想不到的挑戰。2006年、2007年，數個民辦學校被曝就業率造假，因學籍、學歷、收費問題引發的社會性事件不斷，有關部門連續發文要求加強對民辦高教機構的「督導」。而北京市因城市功能疏解、產業結構調整的特殊背景，高等教育政策收緊幅度更大：相關部門不再擴大高校計劃招生規模，短期不再批准學校升格。人文大學收購延慶校區500餘畝土地後，因土地徵收等問題，土地證遲遲未落實，無法滿足升格條件，政策嚴管下，「升高職」計劃破裂。此後多年，受制於辦學土地緊缺等條件，北京民辦高校的數量和等級幾乎沒有明顯改觀。
同時，與2003年高峰期相比，到2008年以後，適齡入學人口下降明顯，以學費收入為主要來源的民辦學校收入直接下降。董聖足回憶，2009年—2011年間，此前快速發展的民辦教育遭遇瓶頸，因生源減少，不少高等教育階段的民辦學校資金吃緊、負債難解，面臨生存壓力。他在該時期參與調查的212所民辦學校數據顯示，48所民辦高校平均在校生減少近千人，少數高校負債率超過50%。
大量缺乏政策傾斜的非學歷高教機構，更難抵抗「寒冬」。與擁有招生計劃的民辦高校不同，2004年國家學歷文憑考試取消後，高教機構只能從事自學考試或成人高考的教輔工作，隨著高等教育進一步普及，這些教學形式逐漸萎縮，生源更不穩定。
「有的學校得到了地方政府支持，從專修學院逐漸轉入高職甚至升格本科，進入了新的辦學軌道；而有的學校因為各種各樣的原因，不能跳出原來的發展模式，沒有獲得新的資源。隨著市場萎縮，只能等來淘汰。」中國民辦高等教育研究院院長、原浙江樹人大學校長徐緒卿說。
民辦學校退出、倒閉潮隨之出現。創建於1995年的山東煙臺建文學院因資不抵債，被迫於2010年5月併入煙臺南山學院，引發不小關注。此外，江蘇培爾職業學院、北京京城學院、北京燕京華僑大學、四川天一學院、北京外事研修學院等地方小有名氣的院校，也紛紛倒閉或被兼併。根據全國教育事業發展統計公報歷年數據，2005年—2009年，全國民辦非學歷教育機構數量淨減少265所，在校生數量下降20餘萬。
數位受訪專家直言，高等教育資源匱乏期已經過去，質量、特色，將成為民辦高教可持續發展的關鍵。然而，人文大學過度倚重外延擴張的辦學模式，讓其「破局」艱難。財新記者查閱學校歷年審計報告發現，儘管人文大學巔峰時期一年學費、住宿費收入上億元，但大量辦學所得，都被用於購買土地、修建校舍、擴大規模。以2006年為例，人文大學當年學校學費收入為1.04億元，而支付購買土地的受讓款與興建校舍的費用近9600萬元。
相較之下，學校教育教學投入極為有限：人文大學年教學活動經費支出佔學費收入比例曾低至6.77%，遠低於教委規定的20%「紅線」；專職教師數量佔教師總數常年低於民辦高教25%的平均水平，甚至呈下滑趨勢。「我們當時一直在提多建點實驗室，增加專任教師比例，但周延波在這方面投入一直比較少。」原人文大學校長李進堯回憶。
北京美語學院遭遇與之相似。「他們（周延波、吳煒強）進來以後，一直提擴大規模，建萬人校。」原北京美語學院副院長鍾華說，「我們原來那些外教的水平也高得多，這些（教師）才是學校的寶貝。他們覺得這些人工資高，有的老教授教了快10年了，都不給人家開課，讓人走。」
規模式發展遭遇生源和政策阻礙，而內涵式質量投入欠缺，周延波麾下北京人文大學、北京美語學院等多所學校的發展勢頭，從此急轉直下。財新記者獲得的審計報告顯示，從2009年起連續五年，兩所學校在校生規模每年萎縮幅度超過25%。到2013年，在面積500餘畝，規劃容納萬人的延慶校區內，人文大學在校人數僅剩2970人。
發展受阻後，部分舉辦者意圖套利抽身的動作，引發學校產權的系列爭議，民辦高等教育發展更核心的制度困局浮現。
轉移資產
人文大學的困境並非個案。「大量民辦學校都採取外延擴張模式，舉辦者基於個人判斷，認為未來生源會持續增長。」董聖足告訴財新記者，2008年後，當民辦學校首度迎來生源的瓶頸期時，部分學校前期發展中盲目擴大、過度負債、注重規模的問題凸顯。
早在2008年，在中央教育科學研究所任副教授的盧彩晨調查已發現，不少非學歷高等教育機構投入成本較低，依靠租賃校舍、聘任教師存續，這類學校遭遇生源斷崖後，往往「自滅式」退出，悄無聲息停辦。
然而，人文大學的情況相對特殊。依靠辦學滾動發展，學校已積累起相當規模的實體資產：早在2002年學校舉辦權交接時，人文大學已擁有順義校區近40畝土地和校舍建築，朝陽區數千平米辦公樓和住宅，以及桌椅、計算機等教學辦公設備若干；上述資產明確記錄在2001年登記造冊的人文大學固定資產實物帳內，屬學校法人所有。2006年，人文大學與北京外語研修學院、康莊鎮政府籤訂協議，通過承擔研修學院對外債務的形式，以3億元合同價款，獲得其500餘畝土地及地上建築物資產，後設立延慶主校區。學校法人資產進一步擴大。到2010年，北京人文大學固定資產淨值一度高達4.5億元。
周宏興等老校長退出多年始終關注學校動向。他注意到，在人文大學發展陷入困局之際，上述資產悉數「蒸發」：2010年1月，朝陽區光熙門北裡1895平方米的辦公房屋以1980萬元公開拍賣給新疆天恒基資產管理有限公司。2011年8月，朝陽區光熙門北裡248.8平方米的5套住房以162.1萬元出售給周延波、吳煒強當時持股並控制的北京世紀博傑科貿有限公司。
兩處校區資產也遭變賣。2011年9月，在周延波主導下，人文大學將延慶校區全部資產和債務（約2.39億元債務），以1.226億元轉讓價款打包剝離給了周延波持股並控制的學涵教育科技有限公司（下稱「學涵公司」）；2013年，人文大學順義校區資產，又以4100萬元出售給了周延波時任法定代表人的北京東方博華科技有限公司（下稱「東方博華」）。前者現金並未實際匯入學校帳戶。審計報告顯示，到2013年，人文大學僅擁有延慶校區新修的4058平方米鍋爐房和食堂，原值僅1209.2萬元。
幾起資產變動交易，均由人文大學董事會批准。但據財新記者了解，人文大學董事會共五席，周延波長期任董事長，吳煒強長期擔任董事，除時任校長佔得一席外，剩餘兩席董事，則基本由周延波合伙人擔任，均與周、吳關係密切。原校長李進堯向財新記者稱，校長在董事會內話語權極小，各項決策實際由周延波一方拍板主導。
「人文的錢到帳學涵就直接提走」「他（周延波）說什麼就是什麼。」一位了解周延波學校財務情況的知情者說。據財新記者向多位前任或現任校領導了解，周延波以「辦企業」的思路「辦學校」，常在麾下多所學校間轉移、騰挪資金，若學校發展不利，往往整合抽資，尋求新的發展機會。而在人文大學生源下降、面臨資不抵債的困境後，周延波果斷處理資產，通過「左手賣右手」「低進高出」等方式，將自身「損失」壓到最小。
財新記者注意到，人文大學延慶校區被剝離至周延波持股控制的學涵公司後，學涵公司應當支付給人文大學的1.22億元價款並未實際到帳，而是被計入「應收帳款」。隨後，喪失產權的人文大學向學涵公司租用該校區，2011年—2013年間年均場租超過3500萬元。以租賃費用抵消應收帳款，「等於一分錢不花，這資產就在自己名下了」，該知情者稱。
多處校產疑被低價轉讓，再高價獲益。前述知情者稱，周延波、吳煒強以4100萬元將順義校區轉入東方博華後，通過變更公司股東，將土地以上億元價格轉讓給了馬春林、馬碩等人；後者則在原校區教育用地上開設了北京方舟皮膚病醫院。對轉讓價格問題，馬春林未有正面回應。
而將人文大學延慶校區資產剝離後，周延波急於盤活該土地資源，找上了北京郵電大學世紀學院。
「2008年教育部26號令下來，要求獨立學院必須有至少500畝土地，世紀學院當時沒法達到這個要求，滿北京在找地。為了給學院生路，我們只能決定退出。」世紀學院前舉辦方錫華集團副總裁章立鋒說。2013年，學涵公司與北郵世紀學院、錫華集團、錫華教育籤署系列協議，協議規定，學涵公司應將延慶校區土地及校舍過戶至世紀學院，使學院滿足本科評估和重新核發辦學許可證的要求，以此為前置條件；周延波、吳煒強控制的學涵公司則獲得學院實際舉辦權。
系列「高效」的買賣操作，與民辦教育相關法律規定產生巨大衝突。「這是侵佔學校的公益性資產。」老校長周宏興說，「周延波、吳煒強當時用500萬元買下的，是學校的舉辦權，不是整個學校。舉辦者可以使用、管理這些資產，但必須用到辦學上，不能隨意變賣、挪用。」在他看來，這是直接侵吞了人文大學數億元校產，「掏空」了學校。
產權困境
作為一所民辦教育機構，人文大學的產權究竟屬於誰？
依照《民促法》規定，民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵佔。這與學校登記的屬性有關。北京人文大學創辦之初便與其他民辦校一樣，在教育監管部門登記註冊，屬民辦非企業性質的非營利教育機構。據此，即使學校經營不善、終止辦學，在清償債務後，舉辦者僅可收回原有投入所形成的資產，剩餘資產應歸屬社會公益。
這一規定由來與中國《教育法》最初不允許教育機構營利有關。1995年9月1日實施的《教育法》中第25條明文規定，「任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構」。制度設計的初衷是考慮到教育不同於一般商品，教育機構的性質因而也和追求商業利益最大化的企業不同。在許多教育界人士看來，中國長期以來教育投入嚴重不足，民辦學校興起至今仍以「投資辦學」為主，「捐資辦學」極少，投資者尋求回報的訴求也不應否定。但政策幾經沿革，民辦學校的性質仍然模糊，在監管層面，對於產權的歸屬難以明確界定，灰色空間由此出現。
2002年版《民促法》提出舉辦者可以「從辦學結餘中取得合理回報」，但這一提法迴避了上位法《教育法》中對教育機構「非營利」的定性。此後十餘年間，「合理回報」相關配套政策遲遲沒有出臺，實踐操作困難，部分投資辦學者以灰色手段變現，增加了監管難度，也助長了「劣幣驅逐良幣」。
數位舉報人向財新記者表示，除了「掏空」人文大學外，周延波還利用對麾下多所學校的控制權，在各種形式的關聯交易中獲取私利。最常用的方式，是讓學校向舉辦者的關聯單位租賃固定資產，或購買商品、服務。
北京人文大學歷年審計報告顯示，作為舉辦方，周延波、吳煒強控制的東方學園公司對學校的實際投資，僅2002年轉讓舉辦權時一次性投入的500萬元。此後，學校繼續發展，主要依靠學費收入、銀行與第三方公司借款：2003年—2009年的擴張期間，人文大學90%以上的收入來自學費、住宿費，並累計向中國農業銀行、華夏銀行等銀行借款超1.4億元，向思源學院、美語學院、北京博華東方教育投資公司等關聯方借款近8000萬元。
周延波麾下多所學校有關人士提及，學校學生公寓建設與後勤管理多由周延波關聯人在校外成立的公司承擔；後勤不計入辦學經費，由舉辦者單獨提走。北京人文大學一度每年需為延慶校區支付3400萬—4400萬元不等的高額租金，北京美語學院長期場租逾7000萬元。多所學校綠化、教學設備等承包商，也來自周延波的「身邊人」。「聽人說（周延波）親戚朋友在學校裡安插了也不少，電腦房（設備）用親信去做的，按比較高的價格拿學校的錢。」美語學院原副院長鍾華回憶。
除利用關聯交易獲益，舉辦者還可以用對外投資、借款等名義，直接轉移、挪用學校的辦學結餘——表現在學校財務報表上，往往出現高昂的關聯方借款，大額固定資產折舊，以及遲遲未能收回的「應收帳款」。據財新記者獲得西安思源學院2015年度、2018年度、2019年度審計報告，學院每年「應收帳款」高居不下，分別為6599萬元、6066萬元、6123萬元。僅2015年，近6600萬元應收帳款中，超過90%帳款都來自周延波參與控制的關聯單位，帳齡普遍在1年以上。
「近年來，西安思源學院不斷上漲學費和住宿費標準，其辦學結餘均被實際控制人周延波挪用或者巧立各種名目設置關聯交易轉出。」周延波前妻在一份書面回覆中稱，「周延波控制的所有教育公司都沒有經營實業，更沒有經營收入，公司所有的資金均來自其控制的學校的學費收入。這些公司在帳面上體現的給學校的借款，其實本質上都是學校自己的錢。」
值得注意的是，近日教育部在《答覆函》指出，未來，新政不會「一刀切」地否定關聯交易，在關聯交易公開、公平、公允，合理定價，不損害學校利益的前提下，教育部對合法合規的關聯交易持開放態度。但多位專家強調，要避免相關方「以非營利之名行營利之實」，清晰的產權關係仍是明確關聯交易合法性的前提。
「客觀地說，當前對民辦學校產權的界定還不明晰，很多學校是滾動發展壯大，哪些是投資者投入形成的資產，哪些是學校辦學積累的資產，又該怎麼分、怎麼管理？這個帳是很難算清的。」蘇州大學教育學院教授王一濤告訴財新記者。此外，非營利民辦高校擁有稅收、土地等政策優惠，能以低廉價格享有教育用地，在很大程度上個體和公共投入交織，現有法律框架下產權更難區分。
多位受訪專家亦提及，《民促法》雖然就民辦學校財產問題設計了「學校法人」概念，但實踐中，因學校實際控制權並不在「學校法人」手上，這一權屬主體往往淪為「空殼」；而相關監管缺失，更加劇了舉辦者利用控制權獲取私利、侵佔校產的行為。
據了解，教育部門須對民辦學校不定期安排日常檢查和督導；每年組織或委託社會中介組織評估辦學水平和教育質量，展開年度檢查工作並向社會公布年檢結果。而2011年，人文大學固定資產驟減3.98億元，到2013年，固定資產估值僅1209萬元、尚無房產證和土地使用證的食堂和鍋爐房，這期間，北京市教委仍然通過了北京人文大學的年檢。
何去何從
產權不明，讓周宏興和老校長們多年的舉報也在某種程度上顯得很無力。即便是2016年以來，《民促法》有了重要調整，人文大學的帳還是很難算清。
一方面，早期舉辦權轉讓不規範，留下諸多隱患：按照2002年人文大學舉辦權交接時的估值報告，學校估值1.18億元，淨資產3000餘萬元，但周延波、吳煒強一方僅投入500萬元，就擁有了對上述資產的控制權；另一方面，舉辦權交接後，學校董事會幾乎由周延波、吳煒強一方完全把控，缺少教職工代表、校友代表等制衡的聲音，大量被認為實質性侵佔校產的行為，仍然「合規」地通過了董事會決議。
對於學校「所託非人」，周宏興仍有遺憾，「當時一批老校長都是知識分子，認為自己籤的是君子協議。」他希望，追回人文大學校產後，將資產重新投入社會公益。周宏興至今仍強調，當時所籤協議，僅轉讓舉辦權，而低價入主的周延波，並沒有推翻學校非營利的性質。
面對民辦學校產權混亂，政策管理與辦學現實衝突的情況，2016年，新修訂的《民促法》取消「合理回報」相關條例，明確將民辦學校按「營利性」與「非營利性」進行分類。《教育法》也於此前的2015年修正教育機構不得營利「一刀切」的條例，僅規定以財政性經費、捐贈資產舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織。民辦教育「分類登記、分類管理、分類扶持、分類規範」時代開啟，期望從制度上解決民辦學校主動或被動以「非營利」行「營利」之實的現象。
不過，新一輪改革仍在起步階段：從實際情況看，各地不同程度帶有畏難情緒和觀望心態，或多或少存在「選擇性執法」「集體不作為」現象。
「實施非營利性和營利性分類管理改革，特別是現有學校轉設為營利性學校，是一項極為複雜的系統工程，涉及極其繁雜的財務清算、資產確權、稅費清繳和校產處置等一系列政策難題。」董聖足擔憂，如果分類管理改革不能很好落地，或營利性學校生存空間受到擠壓，以非營利之名行營利之實的現象就難以避免，「畢竟現階段我國社會力量興辦教育的主要特徵是投資辦學，而非捐資辦學」。
新的變數也在湧現。部分舉辦者因發展信心不足，萌生退意。「對很多舉辦者而言，選非營利不是本意，因為是投資辦學，希望獲得一些經濟回報的；但選營利又比較困難，有土地的原因，政策環境也不明朗。」王一濤說。
在此背景下，一批以高校為主體的民辦高等教育集團陸續在港股上市，積極收購民辦高校，急速擴大辦學規模。以計劃收購西安思源學院舉辦權的中教控股為例，2018年至今，中教控股已先後完成廣州大學松田學院、重慶南方翻譯學院等6所國內民辦高校收購，涉資逾40億元。就在今年8月，中教控股還宣布擬以13.56億元收購海口經濟學院及海口經濟學院附屬藝術學校60%股權。最新財報顯示，集團截至2020年2月29日止，六個月毛利率已超過50%，業務及經營業績主要源於收取的學費和住宿費。
多位學者擔憂，這些境外上市教育集團通過「可變利益實體」（VIE）架構直接或間接控制大批非營利性民辦學校，可能形成新的灰色地帶。不過，教育部近期表態顯示，非營利性民辦學校利用VIE架構上市或成定局，符合法定條件的關聯交易將得到認可——11月10日《答覆函》公開後，11月12日港股教育板塊開盤大漲，天立教育漲幅一度超過30%，宇華教育、希望教育、楓葉教育、銀杏教育、大地教育、新高教集團等當天均漲超10%。
民辦教育上市集團「併購潮」火熱，周延波也在積極尋找「下家」，潛藏的矛盾再度激化：近期，原北京人文大學12名校領導則聯名上報教育部，要求阻止將北京郵電大學世紀學院舉辦者變更為周延波控制的公司，避免社會公益性資產流失；有關注思源學院發展的人士向教育部緊急反映，稱周延波變相將思源學院的舉辦權高價倒賣給上市公司，嚴重違反了學院章程規定；而世紀學院一方，亦有相關人士與媒體接觸，曝光周延波此前衝擊校園秩序等系列行徑。
（北京人文大學原佔地約39畝的順義校區，現為一所民營皮膚病醫院使用）
不過，針對舉辦者涉嫌違規辦學的行為，相關監管缺失，「追究」則更加困難。2013年至今，周宏興在各級紀委、教育主管部門、公安部門、國土部門來回奔走，相關部門調查卻常常無疾而終，「去年教委找北京市民辦教育協會來查過」「今年又給叫停了」。
「關鍵在於誰應該出來處理這個問題。平時監管缺位，出問題時追責已晚。」徐緒卿直言。民辦學校的資產爭端時有發生，但監管責任依然懸置空缺，辦學者部分失範行為常被「睜一隻眼閉一隻眼」地放過，風險隨時可來。
決策層也釋放強化監管意向。據《答覆函》，新政將綜合財務審計、信息公開、稅收檢查等手段，依法加強對民辦高校辦學行為的事中事後監督管理，加大對違法違規辦學行為查處力度。仍有人擔憂，監管責任落實面臨資源和能力短板，實踐效果可能打折扣。
從事多年民辦教育法律工作的雲南凌雲律師事務所執行主任李春光告訴財新記者，對民辦學校辦學合規性——尤其是財、稅、法方面的實質性審查仍未建立。「行政機關也很難把監管落實，各省各地分管民辦教育的行政編制就兩三個人，全國民辦高校700多所，僅僅看審計報告和銀行流水，就能進行監督嗎？它沒有這個人力、精力、技術能力，更多就停留在表面上。」
多名業界人士認為，產權不清，更長期的負面影響，是損害辦學者投入熱情——真正有志於發展非營利辦學者，苦於政策扶持力度不足，而學校法人財產易受侵害；而希望獲取回報的營利辦學者，因擔憂投入資產的產權保障缺失，不願進一步投入。
在周延波退出後，其麾下多所學校的前景，同樣迷霧籠罩——當民辦高等教育生源「紅利期」已過，如何擺脫外延擴張模式下低質、同質的弊病，在新政策環境下積極轉型求得持續發展？
據財新記者了解，北京人文大學、北京美國英語語言學院兩家以成人自考為主的高等教育機構，經歷了2009年前後的發展「斷崖」後，曾嘗試用開設熱門專業、促進就業等方式吸引學生，卻始終沒有逆轉生源困境。
2020年6月，周延波一手創辦的思源學院被曝違反教育部規定，推出「預交學費」的優惠政策。
有知情人稱，思源學院財務情況並不樂觀。而北京郵電大學世紀學院由於延慶校區土地證未落實，遲遲無法完成獨立學院轉設，院領導與周延波衝突激烈，影響內部治理。
多位受訪學者和業內辦學者亦稱，不少民辦學校，也面臨上述「可持續發展」的難題。一方面，在資金來源上，大多數民辦高校還是「以學養學」，學費佔學校收入的比例可達70%至80%。其他資金來源，如政府資助、社會捐贈、學校自身的產業開發、提供社會服務產品等，均難成主流。一旦其生源市場萎縮，學雜費收入下降，將直接威脅到學校的正常運作及可持續發展。
另一方面，高等教育邁入大眾化階段後，如何擺脫重複建設，由量向質轉變，已成民辦院校發展的核心難題。民辦高校復甦至今，僅有北京城市學院、河北傳媒學院、陝西西京學院、黑龍江東方學院、吉林華僑外國語學院五所民辦高校獲得研究生獨立招生資格，且都以應用型為主。到2018年，649.6萬民辦高校在校生中，本科生417.08萬人，高職（專科）232.51萬人，碩士研究生僅1490人。
2018年，西湖大學誕生，打破了民辦高校長期被禁錮其中的「定位起步低」「絕大部分為職業技術型」布局，同時成功建立自己的籌款體系，吸收百億級社會捐贈，開闢中國民辦高校發展新的可能，但這僅是鳳毛麟角，罕有跟隨者。
「改革還有很長的路要走，」董聖足說，「不僅僅是監管的問題，民辦教育長遠發展，需要更激勵性、支持性的環境。」在教育部近期頻繁釋放信號下，業界正翹首盼望即將出臺的《民辦教育促進法實施條例（修訂）》，長期按兵不動的分類改革能否迎來實質性進展，上市集團併購、關聯交易、舉辦者變更等敏感問題將如何規範？還需拭目以待。
不過目前，對不少早期辦學者而言，若前景不明，套利退出仍是短期內更「理性」的選擇。「可以預期，打算退出的舉辦者不止周延波一個。」王一濤說。■
（財新記者於寧對此文亦有貢獻）