關於不起訴後檢察權運行情況的調研報告

　

   　□ 韓青 趙卿 李慶

　　不起訴後檢察權的運行直接關係到檢察監督職能的充分發揮和檢察服務經濟社會發展大局的工作質效。筆者選取徐州市雲龍區院、銅山區院、邳州市院以及南京市雨花臺區院、高淳區院5家基層檢察院作為研究樣本，通過梳理統一業務系統數據、查閱卷宗、與辦案檢察官面對面座談等方式，對「不起訴後檢察權運行情況」開展了專題調研。

　　2018年1月至2020年6月，上述5家基層檢察院共辦結不起訴案件467件724人(不包括附條件不起訴及附條件不起訴後作出相對不起訴的人數)。其中，相對不起訴324件498人，存疑不起訴127件190人，絕對不起訴16件36人。被不起訴人(單位)中，自然人681人，佔比達94%;單位43家，其中非公企業42家，僅有1家為村委會。不起訴人數前八的罪名是盜竊罪、危險駕駛罪、虛開增值稅專用發票罪、詐騙罪、濫伐林木罪、交通肇事罪、故意傷害罪、非法獲取計算機數據罪，佔不起訴人數的49.3%。

　　不起訴後檢察權運行現狀

　　刑事訴訟法第177條第3款規定：「人民檢察院決定不起訴的案件，應當同時對偵查中查封、扣押、凍結的財物解除查封、扣押、凍結。對被不起訴人需要給予行政處罰、處分或者需要沒收其違法所得的，人民檢察院應當提出檢察意見，移送有關主管機關處理。有關主管機關應當將處理結果及時通知人民檢察院。」《人民檢察院刑事訴訟規則》第373條規定：「人民檢察院決定不起訴的案件，可以根據案件的不同情況，對被不起訴人予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失。」據此，人民檢察院作出不起訴決定後，檢察職權包括對被不起訴人採取非刑罰措施、對違法所得及其他涉案財產進行處理兩項法定職權，以及對辦案中發現的社會治理漏洞提出檢察建議。

　　(一)對被不起訴人施行非刑罰措施的情況

　　訓誡方面。共對724名被不起訴人中的59人予以訓誡。罪名主要集中在盜竊罪以及非法捕撈水產品罪、濫伐林木罪等破壞環境資源保護罪。訓誡主要採取口頭方式，在向43名被不起訴人宣讀不起訴決定書的同時進行口頭訓誡，並記錄在不起訴宣布筆錄中。另對16人作出書面訓誡，均製作專門的訓誡詞文書，其中未成年人12人，成年人4人。

　　責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失方面。根據案件具體情況，共對1人責令具結悔過，被不起訴人自行書寫悔過書。賠禮道歉、賠償損失數據為零，主要因為賠禮道歉、賠償損失作為刑事和解的必要條件，也是作出不起訴的充分條件，5家基層檢察院在作出不起訴決定前已經進行了相關工作，不起訴決定後沒有重複執行。

　　制發檢察意見，建議給予行政處罰、政務處分或其他處分方面。5家基層檢察院共發出檢察意見16份，集中在非法捕撈水產品罪，非法收購珍貴、瀕危野生動物罪，濫伐林木罪，危險駕駛罪，汙染環境罪。在發出的檢察意見中，1份系向被不起訴人所屬單位提出給予黨紀處分和政務處分的檢察意見;其餘系向行政主管機關提出給予行政處罰的檢察意見，並要求及時通報處理情況。

　　(二)對違法所得及其他涉案財產處理的情況

　　5家基層檢察院對6件案件提出沒收違法所得的處理意見，其中向偵查機關發出檢察意見1份，向行政主管機關發出2份處理違法所得意見和3份檢察建議，其他案件中因不存在違法所得，或不起訴決定前已退賠退贓、偵查機關已沒收違法所得等，不涉及此項處理的情況。在作出不起訴的案件中，未見書面通知解除查封、扣押、凍結財產的情形。經了解，5家基層檢察院辦理的不起訴案件中，公安機關未採取查封、扣押、凍結財產措施。

　　(三)對辦案中發現社會治理漏洞提出檢察建議的情況

　　5家基層檢察院在辦理不起訴案件時，共在15件案件中向16家單位發出社會治理檢察建議，除1件向公安機關發出的檢察建議未收到回復外，均得到回覆，回復率為93.8%。在檢察建議制發對象分布上，向公安機關制發檢察建議7份，向非公企業制發檢察建議4份，向市場監督管理部門制發檢察建議3份，向其他單位制發檢察建議2份。

　　存在的主要問題及原因

　　(一)存在的主要問題

　　1.履職不充分

　　一是訓誡、責令具結悔過措施未有效運用。在相對不起訴案件中，均可以對被不起訴人進行口頭或書面訓誡，並責令具結悔過，但目前採取訓誡、責令具結悔過人數，分別只佔到相對不起訴案件的11.8%和0.1%。

　　二是應當提出檢察意見而未提出。在498名相對不起訴人中，普通刑事犯罪486人，均同時違反治安管理處罰法或其他行政法規，需要向主管機關提出予以行政處罰的檢察意見。因職務犯罪作出相對不起訴的12人中，均沒有向相關主管機關提出予以政務處分的檢察意見。在作出絕對不起訴和存疑不起訴的案件中，也有部分案件需要制發檢察意見。如張某盜竊案，經審查僅證實其盜竊200餘元，未達到定罪標準，但根據治安管理處罰法第49條規定，公安機關應當給予行政處罰，檢察機關亦未提出相應的檢察意見。

　　三是未能及時解除取保候審強制措施。部分基層檢察院作出不起訴決定後，沒有及時通知並跟進監督公安機關解除取保候審，導致180名被不起訴人沒有及時解保，影響其合法權益。

　　2.履職不規範

　　一是檢察文書使用不規範。部分案件應當制發書面文書告知卻以口頭形式提出。在發出的檢察文書中，3份應當發出檢察意見書卻制發成檢察建議書;還有1份文書，檢察官對涉案財物提出處理意見應當使用「移送有關主管機關處理違法所得意見書」，卻錯誤使用了「檢察意見書」。

　　二是非刑罰處罰措施流於形式。訓誡、責令具結悔過內容過於簡單，效果難以體現。在唯一1份悔過書中，具有大專文化、固定職業的被不起訴人的悔過書僅100餘字，上書「認識到了錯誤」「希望能給一個悔改的餘地」等，無法體現認罪悔罪態度。

　　3.履職效果不佳

　　一是參與社會治理作為不夠。調研樣本中，作出不起訴處理的非公企業42家，均不同程度暴露出監督管理漏洞、風險預警措施不完善等問題，但5家基層檢察院只針對其中4家單位制發了檢察建議，佔比9.5%。

　　二是跟蹤落實不到位。對4家企業發出檢察建議後，均沒有後續跟蹤，未有效延伸至社會治理等領域。

　　(二)產生問題的主要原因

　　1.忽視不起訴後的檢察職能

　　從檢察官層面看，沒有充分認識到不起訴後檢察職權履行的法定性，將該項工作作為可有可無的職責，對訓誡、具結悔過、提出給予行政處罰、政務處分的意見等不起訴後續處理的適用範圍、工作標準等不甚了解。從業務管理層面看，目前沒有不起訴後檢察權運行的詳細工作規範，統一業務系統中亦沒有配置不起訴後工作案卡和工作流程，更無明確的績效考核引導，造成不起訴後檢察權的低效運行。

　　2.檢察文書規範待統一

　　檢察意見文書模板過於簡單。《人民檢察院刑事訴訟法律文書格式樣本(2020版)》中檢察意見書的模板只有寥寥幾行，無法給檢察官明確具體參考。缺乏典型案例指引。在尚無典型案例、經驗做法可供借鑑的情況下，檢察官不願不敢不會用檢察意見。

　　3.工作配合有梗阻

　　一方面，法律文書執行剛性不足。檢察建議、檢察意見自身剛性不足，無強制執行力，文書發出後，被建議單位可自行決定是否依據檢察機關提出的意見和建議對被不起訴人進行處罰、處分或作出整改等。對於不處罰、不整改、不反饋案件，檢察機關往往只能藉助通報等方式解決，普遍缺乏強有力的制約手段。另一方面，不起訴後配套工作機制不暢。不起訴後工作的順利開展離不開偵查機關、司法行政機關以及相關行政職能部門的協作配合，如不起訴後對行政主管機關給予行政處罰、政務處分等檢察意見，是否被採納、具體落實等，均由主管機關酌情而定，但實踐中相關主管部門與檢察機關在不起訴後的工作銜接機制尚不順暢，沒有形成行政執法和刑事司法的工作合力。

　　對策建議

　　(一)強化引導，推動檢察官自覺履職

　　增加對不起訴後續工作的考核評價，將其作為業務考核的重要指標，將檢察建議和檢察意見的制發數、採納率等與檢察官績效考核掛鈎，督促幹警主動作為。加強檢察官業務建設，將行政處罰、政務處分、企業合規等納入業務培訓和競賽範疇，提升檢察官的綜合素能。注重發揮典型案例的引導作用，開展優秀檢察意見評比，編纂優秀文書集，供借鑑參考。

　　(二)明確流程，確保不起訴後職權全面履行

　　制定不起訴後檢察工作操作規範。明確不起訴後檢察意見、訓誡、責令具結悔過等工作流程，建構詳細的檢察意見文書模板，便於檢察官操作使用。建議在統一業務系統中增加不起訴後檢察權運行情況版塊，將檢察意見等項目設置為必填項，倒逼檢察官在作出不起訴決定後全面履職。強化被不起訴人權益保障。建議在不起訴後增加權利義務告知程序，列明被不起訴人享有的人身、財產權利及相應的救濟途徑。與公安機關建立溝通協調、動態監督機制，定期跟蹤、督促不起訴後強制措施解除及後續處理情況。

　　(三)積極探索，做好不起訴後涉企刑事合規工作

　　在營造法治化營商環境的新時代背景下，檢察機關應優化檢察監督職能，選取破壞社會主義市場經濟秩序罪等特定範圍案件，用足用好檢察建議，積極探索不起訴案件涉企刑事合規制度。通過走訪、發函等形式對涉案企業的經營規模、發展狀況、行業評價、社會貢獻等開展社會調查，結合案件暴露出的典型性、普遍性問題進行全面分析和評估。作出不起訴決定的同時，向涉案單位制發檢察建議，明確企業加強合規建設的具體意見，並根據行業特點制定或完善相應的管理制度，引導企業加強刑事合規管理體系建設。

　　(四)善用外力，加強不起訴後續工作的協作配合

　　依託行政執法與刑事司法銜接機制，建立信息共享平臺，與相關職能部門共同制定落實不起訴案件後續處理的細則，明確提出檢察文書的範圍、操作流程、回復時間，提升工作質效。對在規定時限內不回復檢察機關或無正當理由不採納檢察意見，經催辦仍拒不回復和整改的，檢察機關可以提請人大督辦或者要求相關主管部門書面說明理由，將落實檢察文書情況納入當地黨委政府目標績效考核。同時，積極邀請代表委員、人民監督員等第三方人員參與檢察建議制定、送達、後續跟蹤落實等方式，獲取更多支持。

　　(作者單位：韓青，江蘇省人民檢察院;趙卿、李慶，江蘇省徐州市人民檢察院)