作者簡介：劉少華，湖南大學馬克思主義學院政治學系教授、博士生導師，長沙市 410082；劉凌雲，中國航空集團有限公司客艙服務部黨群工作室幹事，北京市 100621
內容提要：國家治理是建設中國特色社會主義的重要組成部分。當前，中國特色社會主義建設進入新時代，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在這種背景下，加強國家治理對緩解和解決這一矛盾就顯得特別重要。中國的基本國情與實踐以及歷史與文化傳統賦予國家治理以中國特色，使之成為「中國式國家治理」。其具有六個重要特徵：中國特色社會主義價值取向的國家治理形式；一個中心多方合作的新型治理結構；發揮政府在國家治理結構中的主導作用；重視財政在國家治理中的基礎作用；以科學的制度規範推進治理行為；以深化改革為動力推進國家治理進程。正確理解和把握中國式國家治理，有利於探索具有中國特色、中國魅力、中國道路的國家治理現代化的「新方案」。
關 鍵 詞：中國式國家治理/中國特色/中國道路/治理創新
標題注釋：國家社會科學基金重點項目「掌握思想文化領域國際主動權與維護國家文化安全研究」(12AZZ008)；國家社會科學基金一般項目「行政程序簡化視角下的降低行政成本研究」(13BZZ035).
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出：「全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。」①《決定》首次正式提出「國家治理」新概念，並提出一系列關於國家治理的新思想、新觀點、新論斷。《決定》將以往使用的「管理」改為「治理」，從國家管理改為國家治理，這是新時代的重大理論創新，也是國家治理模式的一種創新。
國家治理是建設中國特色社會主義的重要組成部分。當前，中國特色社會主義建設進入新時代，「我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾」。②在這種背景下，加強國家治理對緩解和解決這一矛盾就顯得特別重要。基於我國國情與實踐以及歷史與文化傳統，我國國家治理被賦予中國特色，具有自身特定的內涵和性質，成為「中國式國家治理」。正確理解和把握中國式國家治理，有利於「探索具有中國特色、中國魅力、中國道路的國家治理現代化的『新方案』」。③中國式國家治理具有六個重要特徵。
一 中國特色社會主義價值取向的國家治理
國家治理源於治理，學術界對治理的含義觀點各異。一般而言，治理是指在一定歷史發展時期和社會環境背景下，行為主體基於一定目標，根據有關法律法規和制度規則，按照一定的行為方式，應對和處置社會公共事務的活動過程。這一概念明確闡述了治理的基本要素：其一，治理背景。任何治理都是在一定的歷史條件與具體的國際國內環境中進行的。其二，治理主體。這是治理的執行者，治理的主體是多元的，包括政府、政黨、社會組織等。其三，治理目標。治理作為一種活動過程，它有行為動力與動機。其四，治理規範。治理主體要根據一定的規範和授權進行治理，使其治理行為取得合法性。其五，治理方式。它要求治理主體採取合法、合理的措施與手段進行治理。其六，治理屬性。治理是處理公共事務的活動，是一種公共活動過程。
按照治理的地理空間分類，治理基本分為四種類型：其一，國內區域治理，這是指對一個國家內部的特定區域進行治理；其二，國家治理，這是指以國家為整體，對整個國家內部公共事務的治理；其三，國際區域治理，這是對超越國家疆界的特定國際區域事務的治理；其四，全球治理，這是以整個全球為治理對象，對全球性事務的治理。④國家治理是各種治理中最重要的一種治理類型，其本質在於通過利用和發揮國家職能，協調和解決社會矛盾與衝突，維護社會秩序，保障社會穩定，鞏固國家政權。根據國家治理所涉及的內容領域，國家治理主要包括政治治理、經濟治理、社會治理、文化治理和生態治理等。我國提出並推進國家治理是基於我國的國情與實踐和我國的歷史與文化傳統，「是中國國家與社會積極互動的產物」。⑤
我國國家治理呈現中國特色，具有自身的特定內涵和特殊性質。中國式國家治理是指堅持社會主義制度，以中國共產黨為領導，以馬克思主義、毛澤東思想和中國特色社會主義理論為指導，以中國政府為主導，其他治理主體協同合作，按照人民當家作主的本質規定，遵循人民的意志要求，以人民為中心，在社會主義市場經濟和社會主義建設歷史背景下，通過深化改革，健全優化領導方式和執政方式，健全優化執政體制機制和國家管理體制機制，提升執政能力，實現國家與社會的協同和諧，促進政治的長治久安，推進中國特色社會主義建設。⑥中國式國家治理具有自身的特殊性質，這就是中國特色社會主義性質的國家治理。這種性質體現了中國式國家治理的本質屬性。
社會制度是社會發展的根本支撐，是國家治理的基礎。⑦因社會制度的差異，國家治理的性質也各有不同。西方資本主義國家的國家治理是在資本主義制度內，在資產階級掌握國家政權的前提下，以西方資產階級政治文化和意識形態為指導，以維護資產階級統治和資產階級利益為根本目的，因而是資本主義性質的國家治理。
中國式國家治理的性質根本不同於西方資本主義國家的國家治理。我國推進國家治理的目的是為了完善和發展中國特色社會主義制度，維護人民的根本利益。這就決定中國式國家治理的性質是社會主義性質的國家治理。具體而言，中國式國家治理的性質是在堅持社會主義制度、中國共產黨領導、人民民主專政的基礎上，在工人階級掌握國家政權的前提下，以馬克思主義、毛澤東思想和中國特色社會主義理論為指導，以堅持和完善社會主義制度、更好地堅持人民當家作主、維護廣大人民群眾根本利益、促進社會主義建設為根本目的，因此，中國式國家治理是社會主義性質的國家治理，並具有中國特色。這些表明，推進我國國家治理，必須堅持社會主義正確方向，促進中國特色社會主義制度的自我完善和發展，實現國家治理體系和治理能力的現代化，彰顯社會主義制度優勢。中國式國家治理是具有中國特色社會主義價值取向的國家治理。
二 一個中心多方合作的新型治理結構
西方治理理論和治理實踐一方面強調治理主體多元，另一方面也強調多元治理主體平等。對此，我國只能借鑑和吸收西方治理理論和治理實踐的合理因素，不能全部照抄照搬，必須根據和立足於我國具體國情，探索符合中國國情、有中國特色的國家治理途徑。就治理主體而言，我國倡導多種主體合作，共同參與國家治理；但對不同治理主體的地位與作用問題，我國反對西方治理主體多中心論，認為不同治理主體只有一個中心，這就是中國共產黨的領導，中國共產黨是國家治理的中心，其他治理主體在黨的領導下參與協商，為國家治理出謀劃策。黨的十八大報告強調要「堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用」，「要更加注重改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家」，「發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用」，「要發揮人民主人翁精神，堅持依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略」。⑧黨的十九大報告強調「堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的」，「確保黨始終總攬全局、協調各方」。⑨上述表明，中國式國家治理要堅持和貫徹黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一。
其一，堅持中國共產黨在多元治理主體中的領導地位，突出黨的領導，即一個治理中心。治理的基本特點之一就是治理主體多元化，雖然中國式國家治理也具有一般國家治理的共同特點，在國家治理過程中形成多元治理主體，政黨、政府、社會組織、公民個人等多元主體共同參與國家治理。然而，我國各種治理主體的地位是不同的。我國國家治理必須堅持中國共產黨的領導，在多元治理主體中，中國共產黨處於領導地位，是國家治理的中心，其他治理主體都必須接受和服從中國共產黨的領導。國家治理是中國社會主義建設事業的重要組成部分，中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，因而也是我國國家治理的領導核心。在推進我國國家治理過程中，我國必須始終堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，堅持和維護黨在國家治理中的中心地位。
其二，堅持人民當家作主，保證人民在我國國家治理中的主體地位。中國憲法規定，國家的一切權力屬於人民。人民依照憲法法律規定，通過各種途徑和方式，管理國家事務，管理經濟、文化、社會事務。在推進我國國家治理過程中，比較我國多元的治理主體情況，人民群眾又是多元治理主體中的主體。我國要順利推進國家治理，實現國家治理體系和治理能力現代化，就必須堅持人民當家作主，發揮人民群眾主人翁精神，激發人民群眾的積極性和創造性，最廣泛地動員和組織人民群眾依憲依法積極參與國家治理，保障人民群眾權益。所以，推進我國國家治理必須堅持群眾路線，建立多元社會參與機制，充分發揮人民群眾參與國家治理的積極性、主動性、創造性。
其三，堅持依憲依法治國，發揮憲法法律在國家治理中的功能與作用。憲法法律是治理國家的強有力武器，也是推進國家治理的依據。國家治理要尊重法律規則，依憲依法治理，只有在憲法法律框架內，才能界定治理的實踐。⑩也就是說，只有在憲法法律規定的範圍內進行的治理才能稱之為治理。我國國家治理強調利用法治思維和法治方式治理國家，堅持依憲依法治國。雖然推進我國國家治理要綜合利用憲法、法律、行政、經濟、道德等多種途徑與方式，但其中最根本的途徑與方式是法治方式，依靠憲法法律治理國家。黨多次提出並一再強調要堅持依法治國這一黨領導人民治理國家的基本方略，全面推進依法治國，強調法治是治國理政的基本方式。這些強調表明，法治是我國國家治理的基本途徑。
三 發揮政府在國家治理結構中的主導作用
中國式國家治理特別注重政府的宏觀調控，充分發揮政府調控功能和服務職能。在我國國家治理中，雖然多元主體共同治理國家，不同治理主體具有不同的功能與作用，但在各種治理主體中，在堅持執政黨的領導地位前提下，充分發揮政府的主導作用。西方國家治理過程中的重要趨勢是弱化政府作用，然而，我國國家治理不同於西方國家。我國國家治理堅持以政府為主導，發揮政府「掌舵」「守門人」和「看得見的手」的功能，充分發揮政府的主導作用。政府不同於一般的治理主體，在我國國家治理過程中，政府的功能與作用不能削弱，更不能使政府被邊緣化。所以，在推進我國國家治理過程中，我國政府發揮自身的功能與作用尤其重要，各級政府要承擔主導作用。正如市場失靈、社會失靈一樣，治理也有可能失靈。國家治理的提出實質上是回應「政府失靈」「市場失靈」和「社會失靈」的總體戰略思想。(11)
在堅持黨的領導這一前提下，我國國家治理要充分發揮各級政府的主導作用。這種主導作用主要表現在四個方面：其一，政府履行法定職能，制定戰略與政策，制定規劃和提供服務。(12)在進行國家治理，提供公共服務方面，政府要遵循「行為基於利益最大化」的原則，(13)提高效率，加強公共產品和優質服務供給，滿足社會和人民群眾的需求。其二，政府起著發動機和推進器的角色，承擔主導責任，把握國家治理方向，確保國家治理制度供給。其三，正確處理政府與市場的關係，保障市場在資源配置中起決定性作用。政府要做到市場能做的就讓市場去做，減少政府對資源的直接配置，充分發揮市場機制的作用與功能。在處理與市場的關係方面，政府的主要作用與功能是更好地發揮政府在市場經濟中「看得見的手」的作用。這主要表現為：完善制度規則體系，堅持政府宏觀調控，加強市場監管，彌補市場失靈，健全市場體系；加快推進政府職能轉變，持續深化「放管服」改革；構建新型政商關係；加強各類合法產權保護；加強責任意識，強化企業主體責任和政府監管責任；打造公平公正的競爭環境，保障公平競爭；著力打造國際化、法治化、便利化的營商環境，優化營商環境。這樣，為促進我國經濟社會持續健康發展創造良好的環境與條件。其四，處理好政府與社會的關係。加快實施政社分開，社會能夠做好的事情讓社會去做。政府要採取措施，大力鼓勵和支持社會各方面參與國家治理，實現政府主導治理、社會自我調節治理、居民自治治理的國家治理多方參與的新格局。通過這些途徑充分發揮政府在國家治理中的主導作用。所以，中國式國家治理是政府主導型國家治理。
四 重視財政在國家治理中的基礎作用
財政是政府活動的物質基礎。(14)從政府工具角度分析，財政雖然是政府的傳統治理工具，但在信息化時代，財政作為政府治理工具能夠更有效地發揮其功能與作用，從而促進國家治理。(15)不論是基於歷史經驗，還是從現代國家功能而言，古今中外，國家財政制度的重要作用與功能就是約束和引導國家權力的運行過程和運行方向，通過財政引導使國家管理和國家治理符合統治階級意願，同時滿足社會和民眾的需要，維護社會秩序和社會穩定。所以，從國家治理工具而言，財政是國家治理的重要物質基礎和重要保障。我國國家治理重視財政功能，發揮財政在國家治理中的基礎作用。黨的十八屆三中全會決定特別強調：「財政是國家治理的基礎和重要支柱」；「科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障」。(16)
這些論述是對國家財政的功能與作用的全新分析總結，是重大的理論創新。財政就其詞義而言，「財」是「政」的基礎，「政」是「財」的集中體現。然而，過去人們一般將財政的功能與作用局限於經濟領域，認為財政是政府對經濟進行宏觀調控的槓桿和手段。黨的十八屆三中全會決定將財政的功能與作用從經濟領域拓展到政治、社會領域和國家治理之中，並賦予其更重要的地位，「財政既是一個經濟問題，也是一個政治問題，但首先是一個政治問題」。(17)財政在國家治理中的基礎作用主要表現在三個方面：其一，財政在經濟領域治理中的作用主要是優化資源配置，維護市場的統一，促進公平發展；其二，財政在社會領域治理中的作用主要是促進社會公平正義，保障民生，滿足民眾的基本生活需要；其三，財政在政治領域治理中的作用主要是實現國家長治久安，維護國家政權穩定。概括地說，財政在我國國家治理中的基礎作用是多方面的、綜合性的。
五 以科學的制度規範推進治理行為
按照一般治理理論，治理主體的治理行為必須有制度依據，使治理行為取得合法性，實現依法治理；同時，制度也是各類治理主體進行治理的行為規範，能夠引導和規範各類治理主體的治理行為。對此，我國國家治理特別強調製度的重要作用與功能，明確要求必須建立和健全科學、合理的制度體系，通過制度規範治理行為，實現國家治理法治化、制度化。制度是公共秩序的基礎性要素，制度規定一個國家或組織的總體目標和行為規則與規範。(18)黨的十八大報告強調：「要把制度建設擺在突出位置。」(19)黨的十八屆三中全會決定提出，到2020年，要在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規範、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。(20)習近平總書記指出：「國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現」，「真正實現社會和諧穩定、國家長治久安，還是要靠制度」；(21)「制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性」。(22)我國國家治理制度包括政策制度、法律法規制度等各類制度範疇。
就國家治理和國家制度之間的關係而論，制度是治理的依據和行動指南，沒有制度就無法進行治理。國家治理現代化主要包括國家治理體系現代化和國家治理能力現代化。國家治理體系的核心是制度體系，要以制度建設推進國家治理體系和治理能力現代化，規範治理行為，提升國家治理能力。我國作為社會主義國家，國家治理更重視制度建設。我國要通過制度建設體現社會主義國家治理的優勢；以制度優勢，證明中國特色社會主義道路的正確性；以制度科學性，證明中國特色社會主義理論體系的科學性；以制度現代化，證明我國社會主義國家治理能力的現代化；以制度供給力，證明我國社會主義國家治理的強大動力；以制度執行力，證明我國社會主義國家治理的實際成就。「國家治理的水平取決於制度供給能力和制度執行能力」。(23)我國國家治理堅持將制度建設置於非常重要的地位，建立健全科學合理的國家治理制度，推進國家治理制度化、規範化、程序化，在此基礎上，以制度引導和規範國家治理，促進國家治理。
六 以深化改革為動力推進國家治理進程
縱觀人類歷史，改革是社會發展的強大動力，也是推進國家治理的重要動力。我國國家治理是一個永恆的過程，改革也是一個永恆的過程。改革開放是決定中國前途命運的關鍵。這就決定我國國家治理和深化改革相伴而行，兩者相互促進、共同推進。
一方面，在深化改革的過程中推進國家治理。從改革發展的過程分析，改革沒有完成時，只有進行時，我國通過深化改革，為實現國家治理創造良好的條件，以促進國家治理。社會主義建設新時代，我國面臨的國內國際環境和形勢發生了廣泛而深刻的變化，我國社會主義建設和國家發展面臨一系列新的矛盾和挑戰，困難多、壓力大。就國家治理而言，國家治理體系和治理能力現代化的核心是制度創新，而當前我國國家治理就面臨「制度化障礙」，制度化進程也進入攻堅期和深水區。(24)解決這些問題關鍵在於深化改革，我國要在深化改革的過程中實現制度創新，以制度創新推進國家治理。
另一方面，利用有效的國家治理為進一步深化改革創造良好條件，從而促進改革不斷深化和拓寬。隨著中國特色社會主義建設進入新時代，我國社會主要矛盾發生相應變化，呈現出新形態、新特徵，其內涵與外延發生深刻的變化。這主要表現為：社會生產進一步從注重物質資料生產向強調全面均衡發展轉變；解決主要矛盾的著眼點從注重社會生產向突顯人民需要轉變；人民需要從生存性需要向享受性與發展性需要轉變。(25)面對這種新形勢、新任務、新要求，我國必須進一步加強頂層設計，科學統籌協調，調動全體社會的積極性和創造性，進一步全面深化改革，營造更好的發展環境，增強經濟社會發展活力，進一步提高政府效率和效能，更加發揮政府的作用與功能，推進實現社會公平正義，促進社會更加和諧穩定。而要實現這些目標，也有賴於我國實現有效的國家治理。通過有效的國家治理為深化改革創造更好的條件，從而促進改革的深化發展，推進中國社會主義現代化建設。
①《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日，第1版。
②習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日，第1版。
③趙中源、楊柳：《國家治理現代化的中國特色》，《政治學研究》2016年第5期。
④劉少華、劉宏斌、餘凱：《國家治理體系現代化與政治治理》，長沙：湖南人民出版社，2014年，第6頁。
⑤楊光斌：《「國家治理體系和治理能力現代化」的世界政治意義》，《政治學研究》2014年第2期。
⑥王浦劬：《科學把握「國家治理」的含義》，《光明日報》2013年12月29日，第7版。
⑦許海清：《國家治理體系和治理能力現代化》，北京：中共中央黨校出版社，2013年，第64頁。
⑧胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮鬥——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2012年11月18日，第2版。
⑨習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日，第1版。
⑩Laurence E.Lynn,Jr.,"Restoring the Rule of Law to Public Administration",Public Administration Review,vol.69,no.5(2009),pp.803-812.
(11)薛瀾、李宇環：《走向國家治理現代化的政府職能轉變：系統思維與改革取向》，《政治學研究》2014年第5期。
(12)Derry Ormond,"First Thing First:Sustaining Political Will for Public Governance Change",International Review of Administrative Science,vol.76,no.2(2010),pp.219-238.
(13)Richard Cowell and James Downe,"Public Confidence and Public Services:It Matters What You Measure",Policy & Politics,vol.40,no.1(2012),pp.123-143.
(14)江必新：《國家治理現代化——十八屆三中全會〈決定〉重大問題研究》，北京：中國法制出版社，2014年，第263頁。
(15)Peter John,"All Tool Are Informational Now:How Information and Persuasion Define the Tool of Government",Policy & Politics,vo1.41,no.4(2013),pp.605-620.
(16)《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日，第1版。
(17)呂煒：《國家治理現代化視域下的大國財政》，《人民日報》2017年1月17日，第7版。
(18)俞可平：《推進國家治理與社會治理現代化》，北京：當代中國出版社，2014年，第39頁。
(19)胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮鬥——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2012年11月18日，第2版。
(20)《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日，第1版。
(21)習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年1月1日，第2版。
(22)習近平：《完善和發展中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化》，《人民日報》2014年2月18日，第1版。
(23)燕繼榮：《國家治理現代化的重要任務》，《人民論壇》2017年第7期。
(24)楊雪冬：《從制度信任到制度自信：改革開放40年國家治理變革的主體邏輯》，《新視野》2018年第4期。
(25)趙中源：《新時代社會主要矛盾的本質屬性與形態特徵》，《政治學研究》2018年第2期。