來源：金融界網站
作者： 財信研究
文 伍超明宏觀團隊
伍超明（財信研究院副院長，財信證券首席經濟學家）胡文豔 李沫 陳然
正文
事件：2020年5月22日十三屆全國人大三次會議，國務院總理代表國務院向大會作政府工作報告，闡述了2020年經濟社會發展總體要求。
一、政府工作報告政策目標比對：更大力度集中精力「穩企業保就業」
2020年政府工作報告指出，由於全球疫情和經貿形勢不確定很大，我國發展面臨一些難以預料的影響因素，面臨的風險挑戰前所未有。在此背景下，今年的政府工作報告對全年主要發展目標和政策做了適當調整（見表1）：一是全年經濟增速不設具體目標，並將經濟社會發展主要預期目標降低，如城鎮新增就業由去年的1100萬人以上調整為900萬人以上，城鎮調查失業率目標由去年的5.5％左右調整至今年的6％左右。二是財政政策更加積極有為，與去年相比，今年財政赤字增加1萬億、增加地方政府專項債券1.6萬億，並發行特別國債1萬億，財政刺激規模共增3.6萬億，赤字率擬按3.6％以上安排，為改革開放以來首次突破3％；同時繼續加大減稅降費力度，新增減稅降費約5000億元，預計全年為企業新增減負超過2.5萬億元。三是貨幣政策增「量」降「價」，一方面引導M2和社融規模明顯高於去年，創新直達實體經濟的貨幣政策工具，務必推動企業便利獲得貸款，貸款可獲得性明顯提高；另一方面推動利率持續下行，同時繼續降低中小微企業綜合融資成本。四是保就業政策加碼，繼去年首次將就業優先政策置於宏觀政策層面後，今年進一步將就業置於核心地位，提出優先穩就業保民生，財政、貨幣和投資等政策要聚力支持穩就業。五是更進一步深化改革，提出依靠改革激發市場主體活力，增強發展新動能，強調「推進要素市場化配置改革」。
總體看，2020年政府工作將更大力度和集中精力穩企業保就業。宏觀調控政策緊緊圍繞穩企業保就業要求，集中精力抓好「六穩」、「六保」，突出今年以保促穩、穩中求進，確保完成決戰決勝脫貧攻堅目標任務，全面建成小康社會。
二、經濟增速未設目標，優先穩企業保就業
（一）為什麼不設增速目標
今年政府工作報告沒有提出全年經濟增速具體目標，而以「六保」、「六穩」替代具體增長目標，主要原因在於：一是當前全球疫情還在擴散蔓延，各國防控措施不一，疫情演變和全球經濟復工還面臨很大不確定性；二是受疫情影響，全球經濟增長和全球經貿形勢面臨很大的不確定性，我國外需環境急劇變差；三是我國發展面臨一些難以預料的影響因素，如因全球收入差距擴大導致逆全球化思潮的興起，貿易保護主義、民粹主義等湧動，也會帶來很不確定和不穩定性；四是不設定經濟增長目標，不等於沒有目標，聚焦「六穩」、「六保」，穩住經濟基本盤，是有效應對疫情衝擊，最務實、最接地氣的經濟「目標」。另外，不設定經濟增長目標，可以增加宏觀調控政策的靈活性，讓政策更好的錨定「穩企業保就業」。
（二）不宜過分低估今年實際GDP增速
政府工作報告不設GDP增速目標，但不等於淡化GDP增速，更不等於捨棄GDP增速目標。其實政府工作報告明確指出，「無論是保住就業民生、實現脫貧目標，還是防範化解風險，都要有經濟增長支撐，穩定經濟運行事關全局」。所以，不公布目標，不是淡化目標，而是要騰出雙手出來優先穩企業保就業，這是其一。其二，今年實際GDP增速可能不低。根據政府工作報告中對今年赤字率水平「擬按3.6％以上安排」，我們估算出今年名義GDP增速大概在5.4％。預計全年實體經濟的通貨膨脹水平即GDP平減指數在0.8-1.6％之間，那麼全年實際GDP增速將在3.7-4.6％之間，均值在4.0％左右，遠高於4月份國際貨幣基金組織1.2％、5月份聯合國1.7％的預測值。
（三）優先穩企業保就業
根據一季度國內企業復工復產情況，我們測算出疫後國內約四成中小微企業處境艱難，影響1.1億人就業（詳見報告《為什麼要進一步加大中小微企業扶持力度—肺炎疫情影響評估十一》）；今年4月城鎮調查失業率高達6％，而海外疫情擴散對中國出口的影響還未完全顯現，出口企業和中小企業面臨更大困難。因此，國家實現「六穩」目標，守住「六保」底線，穩住中小微企業「基本盤」的壓力相當大。
面對嚴峻的就業形勢，報告下調了2020年就業相關目標，如城鎮新增就業目標為900萬人以上，比2019年減少200萬人；城鎮調查失業率和登記失業率目標分別為6％左右和5.5％，分別比2019年提高0.5和1.0個百分點。同時就業優先政策要全面強化，各地「促就業舉措要應出盡出，拓崗位辦法要能用盡用」直接穩定和擴大就業，同時通過加大減稅降費力度、推動企業降低生產經營成本和強化金融支持等財政貨幣政策，保市場主體從而間接穩定和擴大用人需求。另外，擴大有效投資政策可以吸納農民工等低收入群體就業。在政策配合方面，報告要求財政、貨幣和投資等政策協同發力聚力支持穩就業。
三、財政政策刺激規模達8.51萬億，低於預期但目標性更強
財政「三支箭」總刺激規模為8.51萬億，比2019年增加3.6萬億，佔GDP的比重8.1％，低於發達國家財政刺激力度。政府工作報告中關於財政「三支箭」額度的表述如下：1）2020年赤字率擬按3.6％以上安排，財政赤字規模比去年增加1萬億元至3.76萬億；2）發行1萬億元抗疫特別國債；3）2020年擬安排地方政府專項債券3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元。總體看，財政「三支箭」合計規模為8.51萬億，佔隱含名義GDP（根據赤字規模和赤字率下限計算）的比重為8.1％，低於目前發達經濟體佔GDP比重10％以上的財政刺激力度。
財政刺激總規模低於預期，傳達出兩點信號：一是我國更加注重經濟發展的「質」，不再走「強刺激、高增長」的老路子，財政政策也不照搬發達經濟體財政刺激模式，而是根據實際需要、實際困難進行量身規劃定製，注重財政資金使用的針對性、適用性和有效性，財政政策提質增效在路上；二是財政赤字率預留空間，抗疫特殊國債因不列入赤字而有所節制，一方面政策空間靈活性增強，未來可以根據形勢變化做出相應調整。另一方面國家不濫用特別國債額度，體現出國家建立全面規範透明、標準科學、約束有利的財政政策的決心，「財政赤字貨幣化」言論不攻自破。
積極有為的財政政策目標性更強。一是放水養魚，加大對企業的幫扶力度，穩企業保就業，加大穩定基本盤力度。如繼續大幅度降低企業負擔2.5萬億元；繼續執行下調增值稅稅率和企業養老保險費率等制度，新增減稅降費約5000億元；前期出臺6月前到期的減稅降費政策，執行期限全部延長到今年年底；小微企業、個體工商戶所得稅繳納一律延緩到明年。二是加大穩投資和結構調整力度，即利於穩定短期需求，又能惠及中長期經濟結構轉型升級。如赤字率擬按3.6％以上安排，財政赤字規模比去年增加1萬億元；擬安排地方政府專項債券3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元等。三是加大惠企利民力度。如新增1萬億赤字和1萬億特別國債，全部轉給地方，建立特殊轉移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民，主要用於保就業、保基本民生、保市場主體。
財政資金提質增效在路上。一是在赤字和抗疫特別國債的流通使用環節，強調「直達」、「不允許截留挪用」。二是要大力優化財政支出結構，一般性支出要堅決壓減。如中央本級支出安排負增長，其中非急需非剛性支出壓減50％以上。三是盤活政府存量資金，提高資金使用效率。如各類結餘、沉澱資金要應收盡收、重新安排。四是專項債和預算內投資資金，要重點支持既促消費惠民生又調結構增後勁的「兩新一重」建設，資金投向更加明確和具體，有利於財政資金提早使用，早見成效。五是提高專項債券可用作項目資本金比例，充分發揮財政資金的槓桿作用，引導帶動更多的社會資本進入創新投資領域，穩增長作用將明顯提升。
四、貨幣政策繼續「增量降價」，大力支持穩企業、促轉型
貨幣政策繼續加大「量」和「價」的寬鬆力度。在流動性供給上，報告提出要綜合運用降準、再貸款等手段，引導廣義貨幣供應量和社會融資規模增速明顯高於去年，因此年內繼續全面和定向降準可期，廣義貨幣供應量和社會融資規模增速將持續高於名義GDP增速，以維持流動性充裕，加快信用擴張、配合財政發力。在資金價格上，報告提出降息，且提出創新直達實體經濟的貨幣政策工具，務必推動企業便利獲得貸款，推動利率持續下行，預計央行將繼續下調政策利率，降低LPR利率。值得注意的是，降低貸款利率的過程中，銀行需要繼續合理讓利，壓縮利潤空間，樹立金融機構與貸款企業共生共榮的意識，通過減小LPR與MLF政策利率之間的利差、削減貸款利率和LPR利率之間的利差、降低貸款附加費用等多種方式，降低企業綜合融資成本。
貨幣政策著力點在於保證中小微企業貸款「量增、價降、面擴、可持續」。圍繞守住「六保」底線，必須穩住上億市場主體，報告明確指出「要強化對穩企業的金融支持」。具體來看，主要包括四個方面的內容：
在增量上，報告提出今年大型商業銀行普惠型小微企業貸款增速要高於40％，相較去年的目標，提高了10個百分點；同時報告還提及支持企業擴大債券融資，今年1-4月國內新增企業債券融資規模達2.67萬億，佔新增社融的比重達18.8％，預計上述趨勢還將延續。在降低融資成本上，報告指出要降低政府性融資擔保費率和鼓勵銀行讓利，同時伴隨央行進一步下調政策利率，中小微企業融資成本有望明顯下降。在擴面上，報告提出鼓勵銀行大幅增加小微企業信用貸、首貸，大幅拓展政府性融資擔保覆蓋面，2019年國內金融機構支持小微經營主體2704萬戶，預計今年銀行信貸對中小微主體的覆蓋面還會進一步擴大。在維持信貸的可持續性上，報告提出中小微企業貸款延期還本付息政策再延長至明年3月底，同時大幅增加小微企業無還本續貸，這是針對疫情危機非常之期的非常之策，能有效緩解企業疫情期間收入下降、成本剛性而導致的現金流壓力，讓更多企業「活下來」。
貨幣政策強調提高信貸供給與實體經濟轉型升級需求的適配性。疫情短期對國內經濟社會發展帶來了前所未有的衝擊，但我國經濟長期向好、高質量發展的基本面沒有變化。因此，報告提出困難挑戰越大，越要深化改革，激發內生發展動力，大幅增加製造業中長期貸款，推進位造業升級和新興產業發展。這背後反映出，國內中長期金融供給邏輯或正悄然發生變化。一方面，信貸投放更加注重與經濟高質量發展的方向一致，不斷降低流向房地產市場資金的增速與比重，守住「房住不炒」定位；另一方面，增加中長期貸款比重，與實體經濟融資需求更加匹配，有利於防止資金「空轉」套利，降低金融體系內部風險。從2020年一季度金融機構貸款投向看，國內金融供給結構優化已有跡可循，如一季度國內製造業中長期貸款同比增長16.7％，為2011年4月份以來新高，其中，高技術製造業中長期貸款同比增長達39.2％；同期房地產貸款同比僅增長13.9％，增速連續20個月回落。
五、釋放改革紅利，激發經濟內生增長動力
當前中國經濟的內生發展動力正在發生變化，增長的驅動力正由勞動力和人口等要素向全要素生產率傾斜，也就是說經濟增長正日益依靠制度改革、要素升級、技術創新紅利等來推動。為此，報告提出困難挑戰越大，越要深化改革，要用改革開放辦法，穩就業、保民生、促消費，拉動市場、穩定增長，走出一條有效應對衝擊、實現良性循環的新路子。
一是深化制度改革，激發市場主體活力。一方面，全面深化「放管服」改革，適當降低市場準入門檻，簡化各項審批業務辦理手續，營造市場化、國際化營商環境；另一方面，深化國資國企市場化改革，保障民企平等獲取生產要素和政策支持，推動貿易和投資自由化便利化，穩住外貿外資基本盤。
二是促進要素升級，向要素市場改革要紅利、要動力。一方面，培育技術和數據市場，增加數據、技術、人才、智慧財產權為代表的新要素投入；另一方面，深化要素市場化配置改革，促進要素自主有序流動，提高要素配置效率，如創業板試點註冊制、促進人才流動等。
三是推動技術創新，驅動產業變革，提高生產效率。加強新興產業政策支持力度，全面推進「網際網路+」，打造數字經濟新優勢，搶佔全球競爭制高點。同時，加大基礎研究投入，加強智慧財產權保護，推動加快科技成果轉化。此外，深化新一輪全面創新改革試驗，深入推進大眾創業萬眾創新。
六、「兩新一重」擴內需，既利當下更惠長遠
擴內需重要性凸顯。受抗疫大封鎖影響，全球貿易受到需求減少、產能下降、供應鏈中斷的三重衝擊，且我國主要貿易夥伴與疫情重災區高度重合，2020年外部需求將對國內經濟增長形成明顯拖累，擴內需重要性凸顯。如根據4月份國際貨幣基金組織（IMF）的預測，2020年全球經濟將急劇收縮3％，4月份世界貿易組織（WTO）預測今年全球貿易將縮水12.9-31.9％。
擴內需的抓手正在發生深刻變化，首提「兩新一重」。一方面，面對疫情衝擊下，居民收入下降，消費回升空間有限，疊加「房住不炒」定位下，房地產投資以穩為主，擴內需對基建投資的倚重明顯增加。另一方面，擴大有效投資，報告強調「重點支持既促消費惠民生又調結構增後勁的『兩新一重』建設」。這既利好短期，能起到穩定需求作用，成為擴大逆周期調節的重要抓手；更惠長遠，起到補短板功效，助力經濟結構轉型升級。具體看，「兩新一重」包括三個方面的內容：一是以新一代信息網絡、5G應用、充電樁等為代表的新型基礎設施建設；二是新型城鎮化建設，即與農民日益增加的到縣城就業安家需求相匹配的城鎮化；三是服務國家重大發展戰略的重大工程建設。