文/曹和平 北京大學經濟學院教授
近年來，我國關於人口紅利的討論重點，逐漸從人力資源的體力優勢向人力資源的中高端智力優勢轉移。在此背景下，各地的政策語言出現了新人力資源，包括「數字人才」「科技人才」「工程師人才」「技能人才」等提法。人力資源升級優化產業鏈上下道工藝順序，新工藝順序催生先進產業增長點，先進產業反哺人力資源存量升級，人力資源升級助推「創新國家紅利」，這一內在動力學機制的形成，適逢我國經濟動能轉換、增長模式升級的關鍵時刻，具有中高端人力資源優勢的不同類創新城市，其人才資源的建設方向、引進政策的選擇，越是偏向整建制式，對應產業升級和經濟主導防線的高端人才團隊的建設，經濟的創新紅利越大。
一、數位技術支持下的產業結構與人才結構出現新變化多年來，在人才和教育強國戰略的實施下，我國勞動年齡人口的受教育程度和知識技能水平不斷提升，知識型、技能型、創新型等勞動者大軍持續增加。但由於資源稟賦、產業前提以及教育和技術的不平衡，高新產業發展所需的人才缺口大，特定領域人才的獲取難度高、培育周期長等已成為經濟升級換代的瓶頸。
（一）數字經濟成為拉動經濟增長的重要引擎中國信息通信研究院《全球數字經濟新圖景（2019）——加速騰飛重塑增長》研究報告，揭示了數位技術及對應產業升級所需要的人力資源總量缺口和結構偏差缺口。2018年，我國數字經濟規模為4.73萬億美元，增速為17.5%，數字經濟的規模佔GDP的比重為34.8%，其規模和增速在全球數字經濟體中排名第二。
童慶禧、宋海良、曹和平（2018）描述了上述數字經濟兩個重要特徵。一是大車間、流水化和模塊化製造經濟中出現數字替代經濟（the economy of substitution）。二是數位技術累積出現了原有生產過程中完全不存在的生產環流過程，出現升級換代式的物理設施群和對應實體機構新設，稱其為數字創造經濟（the economy of innovation）。
在數字替代和數字創造二合一的意義上，數字經濟是基於產業替代積累之後廠商經濟人之間的數據傳輸的需要，在始發數據凝聚區塊，在人類有限但較高智慧導引下，生成動態數據「幹-支」線區塊鏈及網，使萬物在智能互聯基礎上向智慧互聯、價值互聯甚至美學互聯等超大智能智慧網聯體——成熟數字經濟階段邁進的經濟活動總和。是繼依靠人和動物的體力，對太陽和土地及自然資源的再生能力進行初級整合生產的農業經濟，繼依靠化石能源和機械動力，在車間內進行精細複雜批量生產的工業經濟，再向依靠人和聯網資源的組合動力，在「空—天—地」一體化半徑內，在「宇觀—人觀—微觀」綿密空間內進行智能智慧化生產的第三次經濟革命。
第一類過程表現為對傳統勞動的替代，對高端人才的需求巨大。第二類人力資源團隊的整體建制需要更為迫切，但兩者我們都不熟悉。
（二）我國進入了人口紅利向人才紅利轉變的關鍵時期目前，我國傳統人口紅利等優勢日趨減少，正處於人口大國向人力資源強國轉變的關鍵時期，人才結構的轉型升級、新勞動力的供給將為新經濟提供更優質的人力資源，也在助推經濟發展。近些年的大眾創業和萬眾創新，正是為新勞動力提供容納的空間，以及成為挖掘他們潛力的重要舉措。
1980年代以後，我國利用人口紅利策略發展績效超出預期。
一是人口紅利因素逐漸減弱，人才結構轉型帶來了智力資源紅利。「人口紅利」政策合理使用帶來了經濟的繁榮發展。改革開放以來，我國勞動力資源豐富為經濟發展注入了強大活力，40年快速發展之後，我國人均收入提高，人口結構年齡回歸常態，制度工資增加，人口紅利大幅降低，政策收益彈性有消失之虞。其中一個顯而易見的觀察性事實，隨著人口再生產類型的轉變、人口增長速度放緩以及人口結構變化，勞動年齡人口總量減少成為長期趨勢，老年型年齡結構初步形成，2000—2018年，我國65歲及以上人口比重從7.0%增長到11.9%。人口紅利優勢的日趨消失，約束創新動力水平和經濟潛在增長率的提升，成為未來人口發展的新挑戰。但同時，一個短期增長中被視作外生變量的過程，如高等教育人口快速增加，又為整體人力資源帶來體力紅利消失之後的智力紅利。1949年，我國研究生招生和在學人數分別為242和629人，2018年，研究生招生和在學人數分別達86萬和273萬人，其中2018年的招生人數是1949年的3545倍。同年，我國進入18歲的人口超過1400萬，加上職教及成人高教，進入高等教育殿堂的人數更多。相對於1980年代前只有少數人分享的稀缺高等教育資源，目前已經成為社會普遍的資源優勢。
二是人口紅利的體力優勢向智力優勢動員過渡鋪墊了制度前提。教育變量短期看是外生動力，長期看是內生動力。中國經濟的中長期戰略，經濟政策和社會政策的配套發展發揮了極大的作用，這種發展模式為工藝技術密集行業提供合格勞動力人群的門檻性條件。這一段位的制度工資相對創新人才不高，經濟獲得了類似於當年人口體力優勢的中高段位的人口智力優勢。相對於其他仍處於前期發展階段的經濟體，雖然我國勞動密集型生產的人口紅利下降，但因新人口紅利因素的演化，在與他們進行技術密集產品貿易時卻獲得了新比較優勢。
人才結構順應新經濟的發展，實現一定程度的過渡和升級不是一朝一夕的事。追根溯源，這一紅利來源於東亞人口的特殊繁衍基因，來源於老祖宗歷來重視教育的文化歷史積澱，更來源於1950年代「土改」完成後，中央政府為建設現代化新中國施行的高等院系合併戰略。在世界範圍內，中國的教育發展事實上偏向了理工學科超長時間超大規模的發展。今天，在同等新增人口中，我國這一段位人力資源增速是高收入階段美國的倍加。世界經濟論壇2016年分析報告揭示，中國該類領域畢業生人數約是美國的8倍。在總體人口中，我國這一段位人力資源是發展中經濟體的倍乘。這是中國人力資源規模優勢和質量優勢的雙重疊加。不可否認，任何戰略都有機會成本，但這一超前1/4世紀的制度預設，為改革開放後人口紅利的體力優勢向智力優勢動員過渡鋪墊了制度前提。
（三）頂尖及特定領域人才供需缺口顯著在經濟轉型升級和創新驅動發展的關鍵時期，存量產業的提質增效以及創新產業的發展，要求超大規模的優秀人才隊伍。然而，我國較長時間發展製造類產業集群的比重較大，處於上遊頂層發明設計、瓶頸製造環節、高端技術、跨學科複合型等創新經濟所需要的人才規模過小，且以散點方式分布在數百個城市，集聚性偏差大，各地人才資源狀況兩極分化嚴重。在特定產業，如人工智慧領域，根據中國教育部門測算數據，目前該領域人才缺口超過500萬人；物聯網產業方向，全國1000多所院校的物聯網專業的每年畢業生規模不足10萬人，尤其是高端和技能型人才「兩頭缺」現象顯著。隨著我國新產業規模進一步擴大，對人才儲備的需求將更為迫切，短期內仍存在較大的人才供需缺口。
二、創新型人力資源優勢賦能智慧經濟時代（一）三類增長模式與我國人力資源所需跨越的第三道門檻經濟歷史上，發展意義上的增長模式有三類。新經濟時代的到來意味著我國進入了第三類增長模式，與其對應的是我國人力資源所需跨越的第三道門檻。
第一類是外延式增長。經濟規模的擴大依賴於生產在同一技術平面上的簡單複製；第二類增長模式是內涵式增長。經濟規模的擴大依賴於投入品質量的改進及配置關係的優化；第三類增長模式是普羅米修斯增長。未來3~7年，數位技術支持下的聯網經濟將進入普羅米修斯意義上的智能智慧時代，需要我國人力資源整體能夠順利迎接這一挑戰。顯然，剛剛完成工業化的中國，初步顯現出新經濟人才資源還不夠，僅為我國提供了迎接普羅米修斯創新時代的合格人力資源前提。迎接和完成第三類增長模式，我國還需發揮好「高端人力資源紅利」，鋪墊產生創新人才紅利的新政策空間。
（二）人力資源推動經濟增長的動力學機理「人才紅利」在經濟由中高收入階段邁入發達階段時段（人均GDP1萬~1.2萬美元，我國2018年約1萬美元），起著國民經濟體系升級的獨特人力資源作用。一國經濟擁有了這種人力資源構成，就相當於這一時段國民經濟體系的產業鏈互動擁有了內生增長的始發力矩力量。其動力學機制可描述為：（1）「人才紅利」優化車間上下道工藝順序催生新技術成分；（2）新技術成分跨界碰撞生成新經濟增長點；（3）新經濟增長點滋養先進產業群；（4）先進產業反哺「人才紅利」主體生成創新人力資源富集城市；（5）創新人力資源與原本存在的「人才紅利」人力資源及人口體力紅利資源（我國並未完全消失）「高-中-低」搭配塑造創新城市；（6）創新城市區託舉世紀創新大國。順應這一過程的動力學機制，正是我國經濟實現普羅米修斯增長所需要跨越的第三道人力資源門檻線。但越過這座高山的「戰前」布局並不樂觀。
三、我國人才隊伍建設應關注創新型人力資源黨的十八大以來，習近平總書記就科技強國發表的系列講話中，再三強調「科技創新」「制度創新」「人才創新」的重要性，強調加快實施人才強國戰略，確立人才引領發展的戰略地位。科技強國需要人才驅動，近年來，我國很多創新型城市的人才引進戰略出現了令人欣喜的趨勢，在注重完善自然人格意義上的人才引進政策之外，還向注重引進智力人格意義上的引進政策發力，如整體引進科研團隊、成建制地引進核心企業和商業團隊等。在經濟成長上，當一組組成建制的智力人才團隊，引入一個城市重要產業鏈條的產品研發環節、瓶頸製造環節以及市場銷售環節上，將會對全產業鏈條的成長上進行優化。當多個城市同時注重智力型人才引進並在國家層面產業政策協同時，上述過程將具備經濟轉型升級意義上的宏觀要義。
（一）國外創新型人才發現機制的案例分析各國的創新技術發掘與引入機制層出不窮，包括人才引進的思路和戰略也體現了不同的特點：如一些國家通過人才市場的開放，吸引世界各地走在前端的技術與人才的入駐；或推行高薪低稅等優惠條件，面向全球招聘頂尖人才與項目；或通過增加投入，設立培養創新項目與頂尖人才的項目；或者是營造科學精英環境，建立相對富裕的科學系統和網絡，提供更多頂尖研究人員交流的機會。世界各國的創新技術和人才的遴選機制向戰略化和系統化時代邁進，創新人才的發掘、培育與引進的模式逐漸系統化，從而提升科技的轉化利用效率，為解決當前的科技、經濟與社會問題提供了新思路。
1. 美國國防高級研究計劃局（DARPA）尖端技術人才發現機制美國國防高級研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency），負責美國國防重大科技攻關項目的組織、協調、管理，並作為軍用高技術預研工作的技術管理部門，其革命性成果包括衛星定位、超級計算機、AI等領域中的尖端技術。DARPA具有一套嚴謹的運行機制、人才使用、項目管理等內容，其成功的關鍵因素之一是其擁有一套自成體系的對高精尖技術項目的發現遴選能力。該機構具有一個長期維護的尖端項目資料庫，而此資料庫源自一個由下至上的項目經理人篩選機制。項目經理人通常是能把握某個領域內核心挑戰與研發機遇的專家，他們能自發地尋找有革新性質的創新項目，並快速對項目的可行性做出判斷。
DARPA的創新發現過程的具體步驟是，第一步，發現和聘用項目經理人；第二步，項目經理人明確對創新項目的方向，一般是自己擅長領域；第三步，確定研發項目並發展公告；第四步，創新項目和團隊的研發管理；最後一步，在可行的背景下進行技術轉移，將項目移交軍方或商業化運作。項目經理人在項目遴選過程中主要擔當以下職責：了解當前和未來國家在科學領域及軍事領域面臨的主要挑戰；識別對上述過程中的挑戰有戰略意義的科研創新企業和項目；對發掘的尖端技術或團隊進行管理；確保發掘培育的項目順利發展，將其商業化或為軍方所用。DARPA的項目經理人通過自身的專業力與戰略眼光，能快速尋找標的項目，並對項目做出精準快速的判斷及決策，項目經理人作為「創新偵察兵」，成為了尖端技術發展的核心因素。同時，DARPA有一套輔助管理模式來完善對創新項目的遴選機制，如「嵌入式」網絡管理方法（Embedded Network Governance）模式，採用平行競爭手段，分階段資助項目以提高成功率；自上而下的DARPA管理團隊遴選手段，這對項目經理人的項目發現有滲透作用。
2. 瑞典戰略研究基金會（SSF）創新團隊的遴選機制瑞典戰略研究基金會（Swedish Foundation for Strategic Research），是為瑞典社會和經濟發展成立的一家獨立於政府之外的公共基金會。SSF的創新體制有一個系統的布局，包括中青年科研人員的個人計劃和發揮團隊優勢的協同創新、技術攻關的團隊計劃。該體系鼓勵雙向流動人才、遴選科技創新中能動作用強的人才以及多個交叉學科、跨領域研究人才，是其組織模式的一大創新點。
（SSF）創新團隊的遴選機制特點鮮明。首先，在遴選標準上，不做遴選指標的量化打分，而通過專家自身的經驗和方法，集中在原則性和導向性問題進行判斷；其次，對於有較強設計目標的遴選程序，根據不同專家的經驗來判定相應的內容及提高具有更針對性的遴選，而不是一概而全的選擇模式。對應的遴選程序具體分為五個環節。第一，對申請人研究內容和瑞典經濟社會發展的戰略關聯性進行評價，此部分的評價專家主要由瑞典學術和產業領域的專家組成；第二，邀請國際同領域專家提出項目負責人學術水平的諮詢意見；第三，形成評估委員會來審閱國際同領域專家的諮詢意見，這部分主要由第一階段各小組的組長構成；第四，進入項目申請方的面試環節，對項目的發展潛力進行評估，此部分交由非科研人員的管理專家進行。在這環節中最關鍵的是，面試階段的評審專家與項目並非學術同行，這跟我國人才或項目等評審答辯有較大的差異。有利於避開項目先入為主的評價，更能集中於人才潛力的評價上，同時其運用了人力資源管理的手法來判斷項目的發展潛力，比如從申請者的研究動機、科學精神、道德品質、管理執行等技能進行全面的了解；第五，進入確定建議人選階段。此部分由評估委員會和面試專家形成新的小組，根據綜合考察內容確認最終評測結果。
（二）我國人才隊伍建設現狀近些年，武漢、成都、西安、南昌、長沙等多城市從招商引資競爭發展成為人才競爭，科研創新型領軍人才成為各省市競相爭奪的焦點。一類典型的政策性效應事件很好地說明了這個問題。過去兩年間，多個國家中心城市的人才爭奪戰呼應了上述人才分布的奇多奇寡現象，隨之北京和上海等地也加快調整人才引進政策。但是，施行不到幾個月遇到了難題，各自到對方城市調研對標，部分城市的政策實施變成了形式。從短期來看，在一定程度上加快和填補了相關人才流動和供給缺口，但從長期來看，一些地方人才政策的比較優勢不突出，僅從「搶人」的角度制定規劃，忽略了自身產業發展特點所需的差異化人力資源結構和數量，造成低效匹配問題。此外，人才培育、人才流動、人才評價、人才激勵和人才服務保障五大政策體系的整體性與系統性不強，使得政策過於分散、政策落地成本高企、政策設定和享受重複，甚至造成部分地區間出現人才流動的行政區劃壁壘。
（三）相應的政策建議為更好地發揮「人才紅利」，並有效向創新國家經濟所需要的人才紅利邁進，提出以下政策建議。
1. 全國人才工作應向提升人口綜合質量和智力優勢過渡一是加大社會保障力度。完善公共衛生體系和醫療服務體系，逐步建立和完善城鄉的基本醫療保障制度，紮實推進全民健康工程，提升人口健康水平。二是制定全方位人才教育政策和行動準則。從源頭改善人才隊伍輸出質量，穩步落實2019年6月以來的各項教育新政，從辦學、教師、教材、教法等多維度改革，設置囊括德智體美勞的全面培養內容，規範人才培養全過程。
2. 做好人才梯隊建設一是注重創新型人才的挖掘、優化配置。貫徹落實《關於分類推進人才評價機制改革的指導意見》，對現有及擬引進人才進行系統科學分類，從德才、能力、實績、貢獻等方面考察人才，加快推進重點領域人才分類評價標準和方式，健全人才評價聘用、服務和管理內容。二是依據新經濟發展預測產業人才需求。根據國家重大戰略和區域支柱產業等發展要求，編制不同地區、行業系統以及重點領域人才發展規劃，需要充分利用大數據技術，提供較以往更全面、精準、科學的多層次人才調劑的動態信息服務和監測平臺，平衡全國人力供需之間的力量差異。
3. 克服行政區劃思維，結合自身產業等特點制定人才導流和配置政策一是做到精準引才、服務留才。破除束縛人才發展的觀念和體制障礙，建立更加靈活的引人用人機制，堅持從實際出發，在人才考核、流動、激勵等關鍵環節取得突破。對本地人才留住、用好的基礎上，對特定類別人才缺口開展針對性的引進和培育工作。二是破除人才流動障礙。在落實國家建設大灣區經濟和區域經濟一體化發展的背景下，區域人才一體化的建設成為新的關鍵內容。加快柔性引才引智機制, 打破戶籍、地域、身份、學歷、人事關係等制約因素，探索「不求所有、但求所用，不求所在、但求所為」的引才模式。同時，需建立區域人才服務協同、人才流動合作、人才發展推動等配套機制，以區域內整體性人力資源優化配置為目標，協調和貫通戶籍管理、人事檔案管理服務、人才培訓和社會保障等內容，為人才跨地區、跨行業、跨體制流動提供便利條件。三是國家綜合條條部門及政策應把創新型人才的培育和升級，推廣至地方中心城市、縣市和特色小鎮。
4. 中心城市在人才的配套政策上應該避免快速漲落現象儘快出臺人才隊伍建設的政策通則、專則和細則，並建立全國性人才調劑的第三方市場平臺，讓我國人力資源的分布按照市場需求結構轉型和升級。國家創新型潛力城市應儘快繪製各自國民經濟體系產業鏈條上下道工藝順序環節集聚企業的頻譜分布圖，並繪製對應所需人力資源高中低段位上的大致需求數量，依據產業升級的預測需求制定大致的引進人才規劃。避免國家城市間人才爭奪政策競相加碼與快速縮水的行為短期漲落。鼓勵政策通則強制和細則授權多樣化並行，一個國家範圍的第三方平臺市場將會平衡人才供需之間的力量差異，消除城市之間人才的同質政策競爭，避免重視人才「其興勃焉、其去忽焉」的短期行為。