原創 唐鳳池 經濟觀察網
可以預見未來幾年還需要進一步擴大內需。從內部環境來說，現在各地（尤其是經濟欠發達地區）的基礎設施還存在一些短板，需要補強。
可以預期，各地政府主導型建設項目還會大量上馬，包括傳統基礎設施、老舊小區改造、新型城鎮化建設、鄉村振興、新基建以及承接國內產業轉移的工業園區建設項目等。
作者 | 唐鳳池
photo | 圖蟲創意
一、未來幾年是否還有大量的政府主導型建設項目上馬？
按照《政府投資條例》的界定，政府投資項目是政府採取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目。很多項目雖然不是政府直接投資或資本金注入，而是通過PPP/特許經營模式、招商引資形式等運作，但實際上項目運作也是政府主導。因此，將上述項目統稱為政府主導型建設項目。
從外部環境來說，世界經濟形勢不太好，由於中美貿易戰、疫情等影響，外需不足。習總書記指出要推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。可以預見未來幾年還需要進一步擴大內需。從內部環境來說，現在各地（尤其是經濟欠發達地區）的基礎設施還存在一些短板，需要補強。所以可以預期，各地政府主導型建設項目還會大量上馬，包括傳統基礎設施、老舊小區改造、新型城鎮化建設、鄉村振興、新基建以及承接國內產業轉移的工業園區建設項目等。
二、政府主導型建設項目面臨的困難
各地政府經濟狀況不同、自身條件不同，面臨的問題自然也不同。對於經濟欠發達地區的地方政府而言，面臨的困難主要是：缺少建設資金，缺少懂得建設項目管理的專業人員，項目對社會投資人缺少吸引力。
地方政府因為缺少資金，就去申請上級獎補資金、一般債、專項債，如果申請到位可以一定程度上解決資金問題。至於能不能到位、什麼時候到位，不能確定；即使申請到了一般還存在資金缺口。所以往往造成前期項目等資金，申請到資金以後，卻因前期手續不完善或資金還存在缺口等問題，項目依然實施不了，從而造成資金閒置。
多數地方政府都缺少懂得建設項目管理的專業人員，地方幹部很多專業不對口，而且也大都忙於事務性工作，很少有時間去研究國家政策、管理建設項目。現在地方政府和企業有些類似，書記相當於董事長，市、縣長相當於總經理。他們管理一個市縣就像管理一個企業，統領該市縣區域經濟的發展，擁有對項目的決策權。日常的工作強度不亞於上市公司老總，很難有時間來專門就一個建設項目進行深入研究、探討。況且一個企業即使是央企的集團公司總部，其業務範圍也只是在一些特定的領域，專業性相對窄，而政府領導基本是全產業鏈內全覆蓋，可想而知，任何人也很難有這麼寬的知識面。
由於各地發展階段不同，自身條件和面臨的困難不同，國家很多政策應該因地制宜，不適合「一刀切」。但是從另外一個角度來說，很多國人喜歡變通，喜歡鑽政策的空子，打政策的擦邊球，國家這麼大，如果不一刀切，勢必很難管理，有時候只能一刀切。
三、政府主導型建設項目如何選擇投融資模式？
這從三個方面來說。
第一，國家對於地方政府有一系列的約束，哪些可以做，哪些不可以做，各省市也有一些約束的政策。國家每推出一項政策，都是在當時歷史背景下，根據內外部環境作出的一種相對合理的選擇，不能簡單地評判對或錯。任何一項政策沒有十全十美的，凡事有利必有弊。國家政策制定者、決策者是在當時內外部環境的約束條件下，做出相對的合理選擇。由於情況的不斷變化，政策也在不斷做出相應調整。比如前些年盛行的平臺公司舉債、BT、政府購買服務做工程等等……已經不讓做了。政府投資項目墊資承包、政府違規舉債、違規擔保等都是紅線。目前來說，政府直接投資、專項債、PPP/特許經營模式，這些政策工具是允許的。
第二，各地地方政府自身有不同的條件，包括財力和項目管理能力。發達地區政府自己有錢，項目管理能力也相對較高，很多項目可以自己來做，無需引進社會資本。很多經濟欠發達地區政府沒錢，又想做項目，那麼只能靠爭取上級獎補資金、一般債、專項債、引入社會資本等方式。
第三，要看項目本身的屬性：項目是政府份內的事，還是商業項目；項目是公益項目還是有收益來源；項目是否為強運營屬性，交給社會資本來運營效率是否更高。根據項目的屬性來決定是申請一般債還是專項債（用途不同），是採用招商引資還是PPP/特許經營模式（需要釐清招商引資與PPP/特許經營模式的邊界）。
北方某地要建一個羽絨服生產基地，負責人這麼想：北方人冬天都得穿羽絨服，而且一個人至少得兩件，市場上羽絨服大都是江浙、廣東、福建等南方地區生產的，為什麼不由本地來生產？市場份額要是能佔到本地市場的1/10，就不得了了。結果一調查才發現羽絨、面料、拉鎖、設計師、產業工人……整個產業鏈條都在南方，北方自然做不起來。該項目顯然是商業項目，如果採取招商引資模式，政府給予一定優惠政策，看看能否吸引廠商來投資，商人對市場要比政府敏銳得多，就不會造成投資浪費了。
眾所周知的貴州獨山水司樓採用的是平臺公司舉債的投資模式，這麼大項目為什麼能夠上馬？當初是怎麼決策的？如何從機制上避免此類事情再次發生？這都值得深思。假若當初採用PPP模式來運作，有財承額度的限制，水司樓或許不會輕易上馬。
前一段時間有一個地方國有熱力公司因為腐敗問題上了焦點訪談，引起了較大的社會反響。可以設想，如果這種項目採用了PPP/特許經營模式或者混改的模式運作，那會不會產生類似腐敗問題呢？答案應該是不會。當然，任何模式都有利有弊，如果採取上述模式，監管的重點勢必會發生變化，就不是腐敗、吃回扣的問題，可能會變成老百姓家裡溫度是否能夠達標，或者是否為了節約成本、用劣質煤引起環保超標等等問題了。
四、政府主導型建設項目如何藉助外腦
建設項目程序複雜，涉及到政策法律法規、前期手續、投融資、設計管理、招標採購、施工管理、造價管理等諸多方面，專業性較強。要根據政府方的項目管理能力來選擇項目管理方式，有的地區政府或平臺公司項目管理水平較高、管理人員充足，可以採取自管模式（也會聘請一些專業的顧問公司）；有的地區項目管理力量不足，可以聘請項目管理顧問或者全過程諮詢機構。實際上，善於藉助外腦，組織各家諮詢機構與甲方一起成立強大的管理團隊、保障項目成功交付，本身也是項目管理水平的一種體現。
國家有關部委近年在推行全過程諮詢，一般來說，一家諮詢單位承擔了項目管理、投資諮詢、勘察、設計、造價諮詢、招標代理、監理、運行維護諮詢、BIM諮詢等其中的兩項及以上諮詢任務，即可稱為全過程諮詢。各家諮詢單位同時為業主方提供服務，其工作互相關聯，不能互相割裂，其中業主方項目管理是核心。各諮詢單位如同一顆顆珍珠，項目管理是項鍊繩，串起來才是項鍊。
五、政府主導型建設項目應如何選擇工程發承包模式
工程發承包模式有兩種：工程總承包和施工總承包。隨著國家有關部委近年的推廣，越來越多的建設項目採用工程總承包模式。
不同的模式就會遇到不同的問題，作為投資人也好、承包商也好，都是在不同的遊戲規則下，對外界不同刺激做出不同的反應。不同的發承包模式、合同價款方式，承包人的反應不一樣，發包人的控制重點不一樣。比如家裡裝修，如果總價包幹，施工單位可能會用價格低的設備、材料，雙方需要事先明確主要設備材料的檔次、品牌範圍。如果包清工，主材業主自己買，工人可能浪費材料，雙方則需事先明確各種設備材料用量。
工程總承包的主要優勢是設計施工一體化，通過優化設計來降低工程造價、縮短建設工期，其合同價款方式一般應為總價合同，這就要求發包人對需求、建造標準檔次的要求很明確。現在很多項目，前期準備不充分、發包人需求不明確，可研、設計方案等深度不夠，合同價款方式往往採用單價合同，即結算時按照實際發生量審計確定。這樣不但工程總承包的優勢發揮不出來，反而帶來新的問題：設計施工一體化變成了邊設計邊施工；設計、施工是一家人，在開口合同的情況下，試問工程總承包單位能有節約投資的驅動力嗎？很顯然，這會很容易造成超概。
六、政府主導型建設項目想要取得成功，關鍵要控制好哪些環節？
建設項目管理是一個系統工程，要想做好需要從各個環節上做好把控，如項目前期決策、可研、初步設計、施工圖設計、各諮詢單位選擇、招標採購、工程總承包或者施工總承包環節、竣工驗收、運營維護等各環節都要做好。如同拍一部電影，小說、劇本、製片人、導演、演員、後期剪輯、發行等都要做好，才能拍出一部好的電影。又如一個樂隊，工程諮詢、設計、投融資諮詢、招標代理、社會投資人、監理、承包商、供應商……各家參建單位如同樂隊各個樂器的演奏者，負責業主方項目管理的是樂隊指揮，大家都要按照他的指揮棒來。對於政府主導型建設項目而言，政府方的項目管理水平尤為關鍵。
（作者系北京大嶽諮詢有限責任公司區域總經理）
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原標題：《關於政府主導型建設項目運作模式的一些思考》
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