作者：馮奎 李慶
習近平總書記在北京、上海、重慶、杭州、深圳、青島等地視察中，多次就城市發展作出重要論述，為各地推動提升城市品質提供了方向引領。2020年4月，習近平總書記在中央財經委第七次會議上發表重要講話，就疫情防控對國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題進行思考，要求「完善城市化戰略」。深入貫徹落實十九屆五中全會精神，應結合制定「十四五」規劃和二〇三五年遠景目標，進一步深化對城市品質的認識，研究如何提升城市品質。
城市品質提升取得重要進展
一是政策要求更加明確。如中央城鎮化工作會議（2013年）、中央城市工作會議（2015年）、《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》指出需要順應現代化城市新理念新趨勢，推動城市綠色發展，提高智能化水平，增強歷史文化魅力，全面提升城市內在品質。習近平總書記重要講話和十九屆五中全會精神進一步明確了城市品質發展的目標、重點與方向。
二是支撐體系正在建立。有關部門出臺的多項文件涉及城市品質建設的標準。如近期國家發展改革委下發《關於加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》；住房和城鄉建設部曾舉辦了「推動城市高質量發展系列標準發布」活動，發布包括《海綿城市建設評價標準》《綠色建築評價標準》在內的多項標準。
三是城市體檢試點推進。有關部門牽頭建立了開放型的城市體檢指標體系框架。2019年，住房和城鄉建設部指導並與全國11個大中城市共同開展城市體檢，以改善人居環境質量和推動轉變城市發展模式為著力點，解決「城市病」突出問題，提升城市品質和人居環境質量，取得了一定成效。
四是地方政府積極行動。如山東、山西等省都印發了城市品質提升三年行動方案的通知，落實部門責任和分工。近期，筆者赴青島、南京、無錫、泰州、成都等地調研，了解到地方政府高度重視城市品質，多個地方由「一把手」親自抓。
調研中看，城市品質提升的工作已取得了一定的成效，主要體現在：一是促進形成了提升城市品質的發展共識，二是提升城市品質逐步展現了綜合效應，三是提升城市品質獲得了市民的積極評價，四是積累了模式經驗與方法，五是問題導向更加清晰。地方城市根據自身發展狀況，結合市民滿意度測評，提出了獨具特色的城市品質問題清單，提升城市品質工作的針對性大為增強。
城市品質發展不平衡不充分現象仍廣泛存在
提升城市品質取得了明顯進展，但城市品質發展仍存在不平衡不充分的現象與問題。
（一）城市生活品質方面，成本較高，不夠宜居
一是出行的時間成本和經濟損失較高。例如，根據《2020年度全國主要城市通勤監測報告》，我國主要城市大多通勤時間為45分鐘以上，普遍高於國際大城市；根據交通運輸部發表的數據，我國每年交通擁堵帶來的經濟損失約為國內生產總值的5%—8%，折合2500億元人民幣。
二是居住成本較高。以住房收入比為例，根據Numbeo發布的數據，2018年全球房價收入比排名TOP5中有4個中國城市，分別是香港、北京、上海、深圳，均在40倍左右，約為倫敦的2倍、紐約的4倍。
三是健康成本高。據《2019年我國衛生健康事業發展統計公報》顯示，我國居民人均醫療費用佔當年居民人均可支配收入1/3左右。而美國2018年該項數據約為18%，日本僅為12%，明顯低於我國。
（二）城市生產品質方面，低產低效，資源浪費
一是經濟密度不高。例如，2018年上海中心城區（不含浦東新區）單位面積GDP達到37.58億元/平方公裡，在國內遙遙領先。但與國際城市核心區相比還有一定距離，紐約曼哈頓是上海中心城區的13.8倍；倫敦金融城更是上海的33.3倍。
二是人口、土地資源配置不合理。土地城市化明顯快於人口城市化，土地資源配置效率較低，許多中小城市一方面人口在流失，另一方面卻是「攤大餅」式的外圍擴張，盲目建造超過需求的基礎設施，出現低密度擴張，存在發展不充分、資源浪費等問題。
（三）城市生態品質方面，汙染嚴重，承載過重
一是環境汙染嚴重。例如，根據《2019年世界空氣品質報告》，在全球空氣汙染最嚴重的前100個城市中，我國有48個；《2020年中國環境質量公告》顯示，我國地下水IV類與劣V類佔比高達85.6%。
二是工業用地比重高，生態用地少。根據住建部公布的最新數據，我國城市工業用地佔比約為20%，明顯高於日本的7.7%、韓國的10.1%；我國一線城市的綠化和廣場用地佔比均不到8%，而巴黎、紐約、首爾均高於20%。
三是水資源分布不足以承載人口。目前，全國660多個城市中，有400多個城市缺水，其中108個為嚴重缺水城市。
四是城市功能過度集中。一些大城市集政治、經濟、文化、商貿、物流等各種功能於一身，帶來人口無序過快增長，成為「城市病」的重要原因。
（四）城市人文品質方面，缺乏內涵，特色不彰
一是在國際化城市面前，中式建築與文化特色流失。城市建築模板化，建設速度過快，盲目拷貝導致「洋建築」成風。
二是在快速城市化面前，區域的和民族特色的流失。城市建設流水線化，重建設規模，輕區域性民族性特色風格。
三是在大城市面前，中小城市特色消失。中小城市普遍存在定位目標趨同，功能重複，產業同構等現象。
四是在現代化的標杆城市面前，小城鎮的特色流失。一些小城鎮建設盲目照搬大城市的開發建設模式，普遍存在「千鎮一面」、布局散亂、風俗和人情觀逐漸淡化等現象。
（五）城市社會品質方面，治理不精，關愛不夠
一是農業轉移人口進城落戶難。全國近2億多流動人口未能在城市落戶，住房安家、子女入學等存在困難，缺乏情感歸屬。
二是低收入人口就業難。由於受教育程度偏低、缺少一技之長等原因，部分低收入群體難以獲得穩定就業。
三是城市治理存在「一刀切」問題。例如，一些城市為了追求好看的環保政績或者應付環保督查，往往採取「一律關停」「先停再說」等敷衍做法。
四是在應急狀態下表現出的韌性品質不足問題。在重大自然災害、重大突發公共安全事件暴發時，城市品質問題集中暴露。比如在新冠肺炎疫情中，城市普遍存在公共衛生資源不足，社區服務功能較弱，政府、社會、市民協同響應水平不足等問題。
在其他諸多方面，都還存在城市品質不高的種種現象與問題。
城市品質問題背後的原因分析和認識
對於城市品質存在的種種問題，我們需要客觀全面地加以認識。中國的經濟總量即將超過100萬億元，2021年上半年將宣布全面建成小康社會。但總體而言，中國經濟社會發展水平仍屬於發展中國家。中國的城鎮率剛過60%，大規模的城鎮化並沒有完成。城市發展原有基礎薄弱、每年千萬人口進城。這種高速度、大規模的城鎮化必然給城市規劃、建設、治理帶來與其不相匹配的巨大壓力，這是城市品質不高的客觀原因。在這個意義上講，提升城市品質不可能三年五載完全到位，而是需要長期努力。
從城市發展來講，在提升城市品質過程中存在種種現象和問題，有工作方面的多種原因。
一是落實新發展理念上存在偏差。過去相當長時間，城市政府認為發展就是要達到更快的經濟增長速度。相比於速度，質量問題就屬於次要問題。一段時間以來，有相當多的地方重視高投入高產出的核心區建設，忽視城鄉接合部和鄉村；重視GDP增長，忽視民生改善、環境保護；重視眼前增長，不重視可持續發展；重視地上建築氣派風光，忽略地下管道、預防類設施的功能發揮；重視戶籍人口，忽視外來人口，如此等等，均與落實新發展理念偏差有關。
二是對城市品質的內涵缺乏完整把握。綜合來看，城市品質的特徵大致有內容構成上的系統性、演進發展上的動態性、惠及對象上的包容性、參與主體上的多元性等特徵。有的地方只抓住生產、生活、生態當中的一個或兩個方面，對其他方面有所忽略，對城市品質系統性的認識不足。有的地方對當前城市競爭看得較重，傾其所有提升競爭力，但對城市發展潛力的培育，對增強可持續能力方面有所忽略。有的地方在靜態意義上狠抓城市建設、按戶籍人口配比的基礎設施水平與公共服務水平，但對快速城鎮化背景下人口流動帶來的城市品質提升問題的重視，對城市品質的包容性有所忽略。有的地方強調政府在提升城市品質中的地位、作用，但對於發展變化條件下市場機制和社會組織的力量重視不夠，對城市品質建設的多元性有所忽略。這些方面的共同特徵就是對城市品質的內涵缺乏全面、系統的認識和把握。
三是規劃建設與治理能力不足。規劃處於上遊位置，建設、治理屬於中下遊。規劃上埋伏的各類問題，會放大後期建設、治理的難度。而完善的治理體系與較高的治理能力，則能保證規劃得到有效執行，充分發揮空間和設施設備的功能作用。規劃、建設、治理等環節貫穿在提升城市品質的全過程。有的城市存在較多品質方面的問題，可能是單一環節的原因，有的則是多個環節多種原因的綜合反映。如部分城市在疫情防控中出現混亂，既有前期預案不夠（規劃），也有公共衛生資源不足（建設），還有治理水平不夠的原因。
四是改革創新沒有到位。提升城市品質表面上看屬於發展問題，實則也是改革的問題，需要加快體制機制改革。一些大城市、特大城市的外來人口不能落戶，並不僅僅是當地政府不願意讓外來人口落戶，關鍵原因是現行的戶籍人口與公共服務資源的分配製度直接掛鈎。提升城市品質需要動員社會資本和市民參與，也並不完全是城市政府不願意做，而是城市政府部門不知道這樣做的程序與方式方法，因為這類方式方法屬於「創新」的範疇，相當程度超越了以往既有的方式方法。
全面提升城市品質的建議
（一）系統推進城市品質。從生活、生產、生態、人文、社會、治理等多方面全面系統提升城市品質。如生活方面推進城市基礎設施改造、軌道交通、老舊小區改造，引導各方面力量加大養老服務、終身教育、全科醫師、移動醫療等領域的投資。生產方面推進位造業領域的品質革命，推行清潔生產等制度，以中小企業為重點，推進實體經濟與數字經濟深度融合，提升勞動生產率。開發各種節水技術節約用水。發展電動車和氫氣車，使用電力或清潔燃料。充分利用太陽能、風能、水能和生物制氣。通過集中城市化、倡導公共運輸、發展線上業務等，合理減少交通需求。生態方面有計劃、有步驟地修復被破壞的山體、河流、植被，恢復城市生態系統的自我調節功能。在人文、社會等方面加大歷史文化傳承保護，打造歷史文化街區，發展文化旅遊、文化消費等。
（二）重點聚焦底線和短板領域。
綜合來看，主要有五個重點領域，即「病」「老」「弱」「畸」「缺」。一是治理城市病、急性病、亞健康。著力「治已病」「防未病」「消除疑似病」，增強城市品質。二是對老舊小區實施更新改造。老舊小區是民生工程、發展工程，需要科學編制改造規劃和年度改造計劃，力爭到「十四五」期末基本完成2000年前建成的需改造的城鎮老舊小區改造任務。三是補上城市功能偏弱的部分。城市公共安全與城市防洪排澇設施體系的短板尤為明顯，應立足現代化強國的目標，富有前瞻性地予以規劃，可較大幅度予以超前投資。就業、上學、看病、養老、住房等方面需求巨大，需要補上發展的短板。四是修正畸形發展模式。如有的地方的城市項目踩踏土地管理、生態管理等紅線，應予修正。還有的地方擬規劃修建華而不實的各類建築，開發挖掘稀奇古怪的所謂歷史文化，應果斷糾錯止損。五是著眼未來，根據十年、二十年之後人們對生產生活生態的需求，富有前瞻性地布局一些基礎設施並開發相應的服務。
（三）強化政府部門的應盡職責。「十四五」期間應重點補齊抗擊自然災害、應對公共衛生事件等方面的規劃、建設與治理標準。這類標準帶有強制性，應作為經濟社會發展的考核類指標。重點釐清政府在保障與提升城市品質中的責任。應將城市品質中涉及基礎設施通達性、基本公共服務均等化等內容，作為政府應予承擔的責任。特別是對於接收農業轉移人口、外來人口較多的城市，應合理區劃中央政府、省與城市政府的責任，形成分擔、共擔機制，確保提升城市品質的成本落到實處。支持社會組織、智庫機構等發布前瞻性、引領性的城市品質標準，引導社會資源投入到提升城市品質的相關領域，並獲得合理報酬。推動高品質的城市提高承載力，吸引更多優質資源要素，實現城市發展的良性循環。鼓勵標杆城市出臺個性化的城市品質標準，引導社會輿論理性傳播，放大優秀城市的風向標作用。鼓勵不同發展階段的城市制定差異化、競爭性的品質標準，避免盲目跟風、千城一面。
（四）抓住微笑曲線關鍵環節。規劃、建設、治理等都是提升城市品質的重點環節，其中規劃、治理處於兩端，建設環節與其他環節左右牽連，共同構成城市品質微笑曲線的關鍵環節。應加大中心城市、都市圈、城市群重大公共服務設施與平臺的布局建設，力求其發揮更大效率、覆蓋更多人口。準確預測未來3~4億農業轉移人口進城的節奏、城市分布等特徵，規劃相應的基礎設施，提供有品質保障的公共服務，解決「半城市化」「假城市化」等問題。做好空間立體性、平面協調性、風貌整體性、文脈延續性等方面的規劃和管控。城市建設追求實用，避免大馬路、大廣場建設對土地等資源造成浪費。著重推廣綠色低碳技術，立足於存量的盤活利用。提高治理水平，徹底改變粗放型管理方式，降低運行成本。注重研究應急突發事件情境下，城市已有空間的組合再利用，增強空間的彈性，提高城市抗打擊能力。
（五）加大改革創新力度。準確把握城市發展趨勢，推進規劃體系、建設體系的改革，提高規劃的戰略性、科學性，提高城市建設的質量標準。深化城市治理體制改革，培育治理主體、釐清治理責任與權利，形成有效的治理反饋與提升機制。如結合此次新冠疫情，落實人口500萬以上大城市在重大疫情防控等方面的法律主體責任與權利。運用科技力量，特別是雲計算、大數據、網際網路、物聯網等技術，提高對城市問題的預警水平，實現精準治理。開展全民性的城市品質創建活動，破除生活陋習，堅持以文化人，培育城市文明，如不吃野生保護動物，逐步推廣分餐制等。
作者單位：中國城市和小城鎮改革發展中心
本文刊於《中國發展觀察》雜誌2020年第22期
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