近年來，美為遏制我戰略性崛起，針對我科技發展的核心要素如市場、數據、人才、資金、供應鏈等發起了全方位不遺餘力的打擊行動，力圖以「脫鉤」「圍困」「歧視」等綜合策略將我排除在全球高科技生態圈外，將我牢牢壓制於科技產業價值鏈的底端。面對美國新一屆政府的走馬上任，我應全面評估其科技政策走向，借鑑其發展經驗，預判並防範涉我性風險。
拜登政府科技創新政策的總體立場
從拜登及其競選團隊的公開表態，以及美國各大智庫對拜登科技政策的分析來看，拜登科技創新政策的總體方向一改此前川普一切從國家安全、軍事安全出發的角度，而是更加注重美國基礎創新能力的提升和綜合創新環境的優化，聚焦解決國內重大民生挑戰，強調美國長久的全球科技領導地位。例如，拜登提出科技政策應與行業相協調，齊頭並進；應大幅增加基礎科研和教育培訓方面的投資，維持強大的基礎研究能力；應支持高技能移民的吸引，維護美國人才高地。
在對華戰略上，拜登延續了川普政府「對華強硬」的主張，但在具體實施方式上會更加注重權衡國家安全與國家發展利益的現實需要，有選擇性地、精準地、聯合性地對華進行技術打壓，而非採取川普時期的野蠻對抗策略。此外，拜登政府具有強烈的多邊主義思維傾向，加之其對規則、標準的一貫主張，未來或將兩者融合，鼓動或聯合其盟友以規則為抓手對我科技發展進行壓制。
拜登政府科技創新政策的施政重點
拜登政府科技政策的整體導向與其總體執政導向相吻合，即著眼於國內焦點問題，化解發展頑疾，維護和確保美國的全球領導地位。拜登深刻認識到，數十年來，美國得以佔據並長期維持科技領導地位的核心關鍵不在於一味的打壓和遏制，而是在於發展自身強大的科研創新能力、友好的成果轉化環境，以及等對人才等科技創新要素的高度吸引力。因此，關注拜登政府的科技政策施政重點應從以下幾個方面出發：
（1）創新與研發投入
儘管川普多次表達了對未來工業技術領域基礎研究能力的重視，但實際上每年卻都在削減聯邦研發預算，例如2021年預算就同比下降了9%，尤其是基礎研究領域被大幅削減。拜登在競選中明確指出，川普忽視了聯邦研發投資，導致美國生產率和中產階級工資下降，並警告稱中國有望在研發上超過美國。拜登表示，將在未來4年內投入3000億美元創新資金，主要用於支持國家科學基金會（NSF）、國立衛生研究院（NIH）、能源部（DOE）等部門以及大學的研發；設立突破性技術研發計劃支持5G、人工智慧等關鍵技術創新；設立小企業創新研究計劃（SBIR）的升級版「美國種子基金」；支持勞動力技能開發和技術培訓，以及建設新的科研基礎設施等。
（2）科技人才與教育
川普政府以國家安全/經濟安全為名，實質上高舉意識形態大旗對以中國為代表的外籍留學生和高級人才進行了蠻橫限制、審查、甚至起訴審判，意圖切斷別國利用美國人才優勢進行發展的路徑，實則嚴重惡化了美國對全球高技術人才的包容度和吸引力，進而對美國長遠的科技創新能力埋下隱患。據拜登競選團隊成員透露，拜登在人才政策領域的頭號要務就是要撤銷川普政府設置的移民政策，同時取消H-1B限制。拜登提出將免除對美國科學、技術、工程和數學（STEM）領域博士畢業生籤證的上限限制；增加高技能籤證的數量並取消國別限制；建立基於薪酬的籤證分配程序和執行機制；增加永久性就業移民的籤證數量。在國內教育層面，拜登高度重視教育的可及性和STEM人才的培養。拜登提出，將對年收入低於12.5萬美元的家庭免除公立大學學費；為傳統黑人大學和少數族裔服務機構設立700億美元投資計劃；為社區大學培訓計劃承擔75%的成本，投資80億美元改善社區大學基礎設施；投資50億美元用於教學和衛生保健研究生項目；增加初高中計算機科學課程等。
（3）技術出口管制
不同於川普政府通過泛化國家安全的概念，實施廣泛、嚴苛甚至極端的出口管制政策，拜登政府更希望將別國（尤其是中國）留在對美國供應鏈的依賴之中，而不是逼迫其掉頭謀取其他供應途徑甚至建立自主供應體系。拜登提名的國家安全顧問傑克·沙利文2019年在《外交政策》雜誌中就曾提到「在技術限制上做得過頭可能會將其他國家推向中國」，因此主張對雙向技術投資和貿易限制應當有選擇性。這種「選擇性」的分級概念大概率也會具體體現在拜登實際的出口管制政策中，即對於美國國家安全利益損害不大、但可能對國內發展利益造成重大影響的出口管制政策應當「降級」，確保政策的「協調和有效」；而事關國家安全和發展的核心技術領域出口管制應當嚴格收緊。考慮到川普政府出口管制政策具有強大政策慣性和戰術慣性，人工智慧、5G、量子技術、航空航天等拜登定義的「未來技術」領域或將成為拜登政府出口管制政策的主要著力點。
拜登政府重點科技領域的調整方向
在供應鏈安全方面，拜登指出美國需與國會和監管機構合作，彌補在能源、電信、半導體、關鍵電子技術原材料等方面的一系列供應鏈漏洞，保護重要的基礎設施和供應，使任何美國盟友都不嚴重依賴中國和俄羅斯等國家的供應。
氣候科學與清潔能源方面，拜登將氣候變化列為過渡期的四項優先工作之一，將創建新的氣候高級研究計劃署，為NASA和NOAA的地球觀測任務提供大力支持。拜登提出將在第一任期投資4000億美元創建清潔能源工業；創建推動零排放的「APARC」倡議；到2050年實現「百分百依賴清潔能源」和「淨零排放」目標。拜登主張聯邦政府主要部門和各州都應制訂減排目標，並利用政府採購政策來推動清潔能源技術需求和產業發展，提出到2030年實現全電動汽車的未來願景。
網際網路與電信方面，拜登表示對川普推翻歐巴馬時期的網絡中立規則感到「憤怒」，堅持網際網路開放原則，並承諾「普及寬帶接入」將「擴大寬帶接入到每個美國人」。拜登在競選綱領中提出「美國要主導書寫數字時代的全球規則」「保持美國遏制網絡威脅的能力」「與其他國家和私營部門合作，保護個人數據和關鍵基礎設施」「使用所有可用工具對付竊取美國智慧財產權的國家」。
生命科學與醫療方面，拜登政府將引入一項全面的國家戰略來解決新冠肺炎疫情問題，包括確保在全國範圍內提供充分的檢測包和要求佩戴口罩，公布疫苗分配計劃；使生物醫學高級研究和開發局（BARDA）提供必要資源確保COVID-19療法和疫苗的充分生產。拜登政府提出要大幅增加美國國立衛生研究院（NIH）的資金，在醫療保險計劃中限制所有生物技術、藥品和仿製藥的價格上漲以防止通貨膨脹。
在製造能力方面，拜登主張「製造和創新戰略」，提出為「美國製造」投資建立新的技術中心，並擴大「製造業創新夥伴關係」，將製造業研究所、大學、工會以及州和地方政府聯繫起來，全面增強自身製造能力。此外，拜登與川普一樣，發出了「買美國貨」的倡議，並高度重視製造業回流議題。拜登提出，對於進口商品和服務的加徵10％關稅；對於將美國本土製造業遷出的行為進行嚴厲處罰；對為美國製造企業提供翻新和擴建的工程項目予以10%的稅收減免。
作者簡介
肖堯，國務院發展研究中心國際技術經濟研究所戰略部，副主任
研究方向：科技戰略、人才安全、生物安全
聯繫方式：xiaoyao@drciite.org
賈舒喆，國務院發展研究中心國際技術經濟研究所戰略部，研究助理
研究方向：科技戰略、金融科技
聯繫方式：jshzh@drciite.org
作者丨肖堯 賈舒喆
編輯丨翟麗影
研究所簡介
國際技術經濟研究所（IITE）成立於1985年11月，是隸屬於國務院發展研究中心的非營利性研究機構，主要職能是研究我國經濟、科技社會發展中的重大政策性、戰略性、前瞻性問題，跟蹤和分析世界科技、經濟發展態勢，為中央和有關部委提供決策諮詢服務。「全球技術地圖」為國際技術經濟研究所官方微信帳號，致力於向公眾傳遞前沿技術資訊和科技創新洞見。
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