從「三公九卿」「三省六部」到中書門下、樞密院……中國古代政府機構經歷了多次改變製圖 徐支兵
清代南書房 資料圖片
從傳說中先秦時代按照圖騰命名的龍官、鳥官；到秦漢時期強調人治的「三公九卿」的出現，一時間丞相位高權重，連皇帝都得去丞相府議政；而隋唐時期「三省六部」的設立，讓「部」第一次以清晰的面貌出現在世人面前，這六個部究竟掌管了國家的哪些方面，和我們今天常說的「外交部」「國防部」是一個概念嗎？再到宋朝的「中書門下」和「樞密院」的建立，看似掌管著文武二柄，實則已經被皇帝牢牢把控著；明朝洪武十三年後，更是連丞相都不再設，由出身秘書的「內閣」成員充當皇帝心腹；清朝時的「南書房」「軍機處」看似重要，其實都是大臣在「兼職」。
南京大學歷史系老師武黎嵩說，中國古代的「部」從漢萌芽開始，到清末新政前，基本保持穩定不變，雖然各部門的名稱可能會發生改變，但職能基本不變，保證了政策的延續性。在中國古代這種靜止的農耕社會裡，統治者一直維持著一個小規模政府，在機構設置上儘量不折騰。中國古代政府機構究竟經歷了哪些變化，請跟隨我們一起去尋找答案。
現代快報記者 王凡 唐蕾
最早的官員叫龍官、鳥官
商朝時，保姆是高官
中國最早的職官據說要上溯至三皇五帝時，當時以部落圖騰為標誌，作為官名，所以都叫龍官、鳥官……後來又把金木水火土和春夏秋冬結合起來，封以官職。堯舜時便有天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官。
《禮記》中稱「夏后氏官百，天子有三公、九卿、二十七大夫、八十一元士」，可見夏朝已有相當規模的政府系統。商朝時，政府組織機構更加強化，分為掌國政的卿事寮和掌神職的太史寮兩大系統。寮，即尞(燎)，《說文解字》中解釋：「燒柴祭天也」，政府部門在屋內開會需燒柴照明，「寮」便成為政府部門的名稱。寮又通「僚」，「群官為僚」，所以也可以理解為職官系統。據文獻記載，當時「尹」和「保」是國王手下的最高官，又稱「相」。保，原為保姆，姆，女師也。起初是貴族家庭的保育人員，保姆往往是王的心腹，由保育人員成為匡輔大臣。
漢朝時，丞相位高權重
皇帝都要去丞相府議政
秦始皇建立了中國歷史上第一個中央集權的君主專制大帝國，但他沒法包攬一切，於是便創建了一套政府班子。設丞相為文官系統的首領，太尉為武官系統的首領，又設御史大夫，讓他獨立於文武行政系統之外兼掌監察和會計(資料收集)。此外設立宮廷服務系統，管理皇族家務。
「漢承秦制」，漢朝基本承襲了秦朝那一套官僚制度和組織機構，以秦制為藍本，建立了「三公九卿」的政府體制。漢朝的三公沿襲秦朝的丞相、太尉、御史大夫，其中丞相地位最高，御史大夫比丞相和太尉要低一個等級，他是丞相的副手；而太尉也常由丞相兼職。三公辦公的地方就叫「府」，即行政機構。西漢初年，丞相權力相當大，竟然有和皇帝朝堂一樣的百官朝會殿，甚至連皇帝也要親臨其殿議政，丞相府成為國家的領導機關和決策機關。
丞相的權力非常之大，除了個人才能外，主要因為他們有一個聽命於自己的官員班子，丞相府成為了國務行政管理的中心，府內設諸曹機構。相府裡幾乎所有的公務人員都由丞相自己決定，丞相大可以把自己的心腹全部安插進來，通常情況下丞相的意見和決策，皇帝也多需聽取。武黎嵩打了個比方，「漢朝時丞相和皇帝之間，就類似於董事長和總經理的關係，具體的行政事物，實際上都是丞相在處理。」
負責拆「信封」的尚書
成皇帝心腹，瓦解丞相勢力
到漢武帝時，這種現象才發生改變，為了抓權，皇帝開始起用尚書。尚書是什麼官職呢？起先尚書的身份很卑賤，當時有「六尚」：尚冠、尚衣、尚食、尚浴、尚席、尚書，多是些管吃管穿、鋪床疊被的工作，可見地位是很卑下的。「尚書是其中管文案的，漢代將文章刻寫在簡牘上，用繩子繫緊，再用泥封住繩結，在泥上蓋印章，叫封泥，這樣能保證竹簡不被人打開，尚書就是負責給皇帝拆封泥的，即文獻中的『主發書』。國家實行雙軌制，外面有一班行政人馬，皇帝也有自己的機要系統，尚書就成為皇帝的心腹。東漢光武帝進一步利用尚書的職能加強集權，建立尚書臺，目的就是為削奪相權。當高官領尚書事掌握了中樞機要決策大權後，尚書就從機要官變成了行政官。」武黎嵩說道。
漢武帝後，皇帝有意削弱丞相的權力，漢成帝改御史大夫為大司空，太尉為大司馬，丞相為司徒，司徒、司馬、司空三公製成立，三公制的設立就為不使任何一人獨攬大權。風水輪流轉，大司馬(東漢仍稱太尉)地位開始攀升，成為三公之首。但是要知道秦漢都是馬上得來的天下，皇帝太知道軍權的重要了，一直都牢牢抓在手中，所以太尉也只是時置時廢，充其量只是皇帝的軍事顧問，兵符在皇帝手中，沒有兵符，太尉是不能發兵的，所以太尉是名義上的最高軍事長官，並無實權。
管馬的太僕在漢代可是肥差
大司農則相當於財政部部長
那么九卿又是什麼官位呢？
武黎嵩告訴記者，「部」這個概念的形成就是從漢開始的。但是「卿」還不能和後世的「部」畫等號，只是「部」的雛形。
如果說設置三公的目的是協助皇帝決策，那么九卿的設置就是為了行政。「卿」是每個行政職能部門的頭兒，執行皇帝和宰相制定的方針策略，辦理各項具體行政事務。「在卿裡面，有一類是為國家服務的，像大司農；還有一類是為皇帝家庭服務的，像少府，就是主管皇帝家事的。而卿辦公的地方就叫做『寺』，也就是行政機構。」
那么九卿最初是哪些部門的長官呢？各卿都負責掌管些什麼呢？
像太常就是掌管宗廟禮儀的，順帶掌管文教、太醫，甚至是治水；光祿勳更是大雜燴，從宮廷警衛到侍從應對、顧問議論都管；衛尉功能相對單一，就是統領衛兵，進行保衛工作的。
太僕寺掌輿馬，除了掌管皇室車馬外，還掌管全國馬政。可別小看這工作，古代馬是主要的交通工具和戰爭必備乘騎，所以馬政可是軍國大事，在當時，太僕寺是相當重要的部門，太僕也有左、右兩位，所以能去太僕寺上班，也算得上肥差了。
廷尉是執掌刑獄的最高司法官；大鴻臚寺是進行外交事務的機構；少府寺就是管皇帝家事兒的部門，可以說是皇廷生活的總管。
大司農寺是主管谷貨的機構，掌管國家錢穀租稅等財政收入和支出，掌管屯田、倉儲、漕運等事業，掌管國家經濟命脈，差不多相當於財政部部長……
此外還有宗正寺。其實九卿遠不止九個部門，這裡的「九」是個虛數，表示多的意思，九卿之外還有別的卿。這一時期卿的安排並不那麼合理，常根據需要隨時設立一個官位。
三省制建立
機要官到行政官
的華麗轉型
魏晉南北朝時期，三省制建立。東漢時，尚書崛起，尚書臺不僅侵奪了三公職事，還侵奪了九卿職事，權力全面擴張，大有要把三公九卿架空的趨勢。曹魏時，尚書臺因為機構增多，已經搬至宮禁之外，而且臺、省並稱，成為尚書省。然而尚書臺權力的擴張到魏晉時雖仍在進行，卻發生了變化。漢武帝開始使用中朝官，使禁內掌決策，禁外掌行政。皇帝所居皇宮，又稱禁宮、禁中。宦官能出入禁中，離皇帝非常近，所以常常帶「中」字的官名，起先多是宦官。西漢時，中書官就是皇帝非常貼身的宦官，他們專門起草詔書，取代了尚書以前的工作。中書成了實際上的決策機關，漸漸發展成中書省。
既然中書也從機要官變成了行政官，皇帝自然又要起用新一套的人馬班子，重新培植機要官，於是就出現了門下省。
門下省是黃門之下的簡稱，因為漢宮門都被塗成黃色，所以叫黃門。門下最初指宮中介於後宮與前殿之間的一個區域，能進出這裡的都是近臣。侍中人員在黃門禁內服侍皇帝，與天子關係緊密而備受寵任。等到中書官退出機要官舞臺時，門下官就義不容辭地頂替上來了，直至成為門下省。
唐朝宰相一抓一大把
宰相成臨時性官職
唐政府基本沿襲隋制。三省始於魏晉，隋朝定製為政府中樞，三省首長皆為宰相。當時的行政流程是由中書負責起草詔書，然後給門下省審核，如果門下沒有異議，就由門下的長官審核後，交給皇帝籤字，最後再交給尚書負責執行。後來中書和門下為了方便，就搬到一起開會，叫「政事堂」，也叫「中書門下」。這種制度後來被沿襲。唐朝時，經過中書門下的詔書，叫正封朱敕，而如果皇帝未經過中書門下，獨自擬的詔書，則被叫作斜封墨敕。
隋唐用「三省六部」製取代了「三公九卿」制，確立三省的首長為宰相，但其他官員也可臨時差遣到中樞任職，也可以是宰相。所以這時的宰相不再是某一個人，而是一群人，他們需要有一個集體議政的場所，就是設於門下省的「政事堂」。門下和皇帝關係最為親密，因此政事堂設在此處意圖是非常明顯的。此時宰相們已經沒有什麼實權了。
唐高宗時，新建大明宮，此後歷代皇帝都長居在此，取代原來的太極宮。這次移宮其實源於權力鬥爭，武則天對於太宗留下的舊中樞成員顯然是不信任的，太極宮中樞三省被反對她的舊門閥貴族把控了，武則天唯有移居新宮，另立新署。移居新宮時，中書省和門下省雖隨之遷入新宮，但是已被排除在宮禁之外。
到了宋代，宰相的名號被統一稱為源自唐代的「同中書門下平章事」，又有副宰相被稱為「參知政事」。「平章事」也好，「參知政事」也好，都帶臨時性的差遣意味。唐朝開始使職差遣，就是皇帝臨時委派一人任具體職務。唐代中期以後，這種差遣性的臨時宰相越來越多，而原來的中書令、侍中、尚書僕射如果不帶「同平章事」等官銜，則已經不能參與宰相的會議了。
進行官吏銓選的吏部居於唐朝時六部之首
那我們說唐朝的「三省六部」中的六部又是哪六部呢？
六部包括吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部。吏部是國家人事行政管理部門，居於六部之首，官吏銓選是吏部最重要的工作，開元以前，科舉考試都是由吏部主持的，後來才移至禮部。戶部是中央政府管理財政、民政的職能機構。戶口簿籍是國家推行均田制及徵稅派役的根據，所以朝廷高度重視。禮部最初是國家禮儀祠祭的機關，直到科舉移屬禮部，禮部的地位才真正得以提高。
兵部是掌管全國軍事軍備的政府職能機構，差不多相當於「國防部」，歷來都受到統治者的重視。此外，兵部還要進行武舉，選拔人才。刑部則是國家最高司法行政機關。工部是管理國家工程建築的行政職能機關，在六部中排行最末。
中書門下與樞密院
只是北宋皇帝的兩顆棋子
趙匡胤建立宋朝後不久便結束了藩鎮割據的局面，統一全國軍事行動，並且讓唐代後期的使職差遣制度全面開花。北宋大部分時間都採用這種使職差遣，防止大臣集權，因此宋朝時很少集權、專權。宋朝使職大量產生，許多宰相大臣、重要軍職及地方首長都是使職，本官不辦實事，而讓差遣施行政務，官僚政治發展到此時出現了典型的官僚病，居官不辦事也照樣可以拿俸祿。宋政府機構臃腫，閒官過多，形成大量徒有虛名的冗閒機構。冗官問題在宋立國之初就出現了，不過宋朝統治者為了分化事權，刻意讓功臣武將領厚祿，勸他們去過聲色犬馬的生活。
宋代開始變三省為兩府。設中書門下與樞密院對掌文武二柄，中書門下在宮中居東稱東府，樞密院居西稱西府，史稱「二府」。二府的首長稱作宰相和樞首。同時設三司使掌管財政，首長稱計相。這二府和三司使的長官成為實際的宰相，與皇帝共同組成北宋政治中樞。
樞密院是總理全國軍務的最高機關。但北宋政府重文輕武，為防武將跋扈，以文制武，實行「兵將分離制」，樞密院可得旨下符調兵，但不能領兵打仗，統兵機構另有禁軍三衙。樞密院和中書門下是各辦各的事，彼此消息不通，以致樞相調兵，中書宰相竟然不知，只有皇帝才能通盤掌握。
朱元璋兼職丞相，廢除中書省不設丞相
自秦時設立的丞相制度到明代朱元璋時畫上了句號。朱元璋是怎麼啟動機構改革的呢？
朱元璋稱吳王時，還沒有動這個心思，而是仿照元制設立中書省，作為自己政權的基礎，還設置了掌軍權的都督府和負責監察的御史臺。丞相統率百官，領導禮、戶、刑、工四部。等到1368年，朱元璋稱帝時，他又在四部基礎上設了吏、兵二部，六部是中書省的辦事機構。
當時，丞相總攬全國行政，可謂是一人之下，萬人之上，皇帝的詔書都必須由中書省頒發，朝臣奏議也必須由中書省呈達皇帝。中書省權力的增大，軍權架空，讓朱元璋感到了威脅。洪武十三年正月，丞相胡惟庸「謀大逆」案發，受牽連被誅除的各級政府官吏達3萬餘人，朱元璋就此發布了《廢丞相、大夫，罷中書詔》，罷除中書省，不設丞相，六部尚書歸皇帝直接領導。「這樣，皇帝實際上兼任了丞相的職責，既為國家元首，又為行政首腦。」武黎嵩說。
同樣是秘書，內閣翰林院出路大不同
明朝另一項改革是出現了內閣。永樂年間，朱棣奪得帝位後，宮中形成比較穩定的參議機構，用來彌補廢丞相後中樞決策留下的空缺，這個機構就是「內閣」，性質其實就是內廷秘書班子。永樂十八年，朱棣遷都北京，內閣就設在紫禁城午門內東南角的文淵閣。
代皇帝草詔批文件是內閣的重要權力。「這叫『票擬』，內閣學士用貼紙的方式對官員的奏章發表處理意見，協助皇帝決策，但是下發給官員必須經過皇帝的『批紅』，皇帝將意見抄一遍才有效力。」武黎嵩說。
明朝內閣大學士的入選一般必須是翰林出身，所以翰林院成為明代士人進入內閣的進身階梯。翰林院和內閣都是御用文秘機關，內閣專掌機密決策，翰林則逐漸與朝政機密遠去，成為單純的文秘機關。
那麼，內閣一直是當權派嗎？別忘了明朝還有著名的宦官機構。明朝宦官機構不斷調整增加，朱棣遷都北京後定製為二十四衙門，包括十二監、四司、八局。武黎嵩介紹，十二監是十二個宦官領掌的內侍衙門，各置太監一員，下面還有其他品級的宦官。因為內侍衙門稱「監」，其長稱為太監，以後，「太監」就成了宦官的代名詞。其中司禮監是二十四衙門之首，權力最大。司禮監是內廷總管，掌管宮廷事務，掌印、秉筆太監等掌管批紅、傳宣諭旨。
宣德年間，皇帝懶惰，奏本大多由司禮監代筆，後來太監甚至可以改動內閣票擬的內容，旨意究竟出自於皇帝之手還是秉筆太監之手，無從核對。後期皇帝索性不上朝了，太監改動旨意愈發大膽，宦官代皇帝批紅得以專制朝政。
南書房和軍機處的大臣都是「兼職」
清宮劇中，南書房和軍機處常被提及，它們都是清代的「首創」，只是並不像我們想的那麼「正統」。
南書房只是康熙舊時讀書的地方。康熙在重建內閣和翰林院的同時，又設立了自己的內廷秘書班子，人員從翰林中選出，稱南書房。南書房位于禁宮乾清宮斜對面的右階下，距離皇帝寢殿很近，南書房又稱「內廷翰林」。它不是正式機構，沒有固定編制，人員流動很大，專為皇帝服務。入值南書房的翰林既為皇帝反映下情、口傳上諭，有時也陪皇帝察訪民情，公私兼顧。
雍正朝設立的軍機處，就是入值南書房多年的張廷玉秉承皇帝旨意建立的。軍機處的全稱是「辦理軍機事務處」。後來軍機處的職能擴展到了軍政財各個方面，與實際操辦的事務差距越來越大。軍機處作為皇帝的機要機構一直存在到清滅亡前夕。和南書房一樣，軍機處也是非正式機關，屬於臨時性差遣。軍機處最具體、最重要的職能就是草詔，取代內閣票擬，而且就是在皇帝身邊奉旨草擬，皇帝閱定後就可以立刻頒發。大臣奏摺也由軍機處抄錄存檔。但是軍機大臣只是秘書參謀，只作建議而不能下令，一切命令必須通過皇帝。
「大部制」裡的小學問
不入流的「吏」
比入流的官還多
在古代官員制度中，還有「吏」這個龐大的群體，值得關注。胥吏是官府中專門辦理文書的低級行政人員。如果說官員是決策者，那麼吏就是執行者。命令下達後，具體事情就攤派到吏身上，由他們去完成。吏的數量超過官的數量。吏裡既有幕僚，他們是國家公職人員，國家給他們發俸祿；還有一些被稱為幕友，則是由地方官私人聘請的，他們沒有編制，工資也是由地方官私人支付。像師爺就屬於吏。
在古代，好的吏可以入官，叫「流外入流」；清代以後，吏表現突出，國家可以賞一個官給他；或者自己捐一個官。吏的工資究竟從哪開出來呢？一名得力的吏，一年工資可能得上萬兩銀子，這就得從「倉耗」「火耗」這樣一些名目中來獲得了。
最早的秘書
在圖書館、檔案館工作
秘書省是掌管經籍圖書檔案的政府機構。最早出現於漢，秘書監隸屬於太常寺，掌禁中圖書秘文，故曰秘書。曹操時置有秘書令，曹丕建魏後改為中書監、令，另置秘書監專掌圖書考訂。晉置秘書寺，掌中外二閣圖書，梁武帝改寺為省，隋唐沿襲舊制。秘書是國家圖書館和檔案館的工作人員，其中不乏飽學之士。
明代時，秘書迎來了一次好機遇。在朱元璋罷中書廢丞相後，六部直接向皇帝負責。皇帝每天要看二百多份奏章，處理四百多件政事。忙不過來，於是朱元璋便把目光投向了年輕有為但品級不高的翰林近侍身上，設置殿閣大學士。大學士其實就是皇帝的近臣秘書。
尚方寶劍的「尚方」
其實是個官職
我們都知道尚方寶劍，但尚方其實是古代制辦和掌管宮廷食器物的官署。秦代就設置了，屬於九卿中的少府，秦漢時少府下屬有尚方令、尚方丞，負責製造皇帝的刀劍等珍貴器物。漢末還分中、左、右三尚方。唐代時稱尚署，元代有中尚監，明朝時廢除。清代時又出現了，叫尚方司。