4月21日，《上海市司法鑑定管理條例》（以下簡稱《條例》）新聞發布會在上海市司法局召開。發布會上，上海市人大監察和司法委主任委員顧偉強介紹《條例》立法有關情況，上海市司法局局長陸衛東介紹《條例》貫徹實施有關情況，上海市高院副院長張斌、上海市檢察院副檢察長錢雨晴、上海市司法局二級巡視員王協、上海市公安局法制總隊總隊長範宏飛共同答記者問。發布會由上海市司法局新聞發言人、政治部主任羅震川主持。
據悉，將於2020年5月1日實施的《條例》是上海市首部關於司法鑑定的地方性法規。《條例》的出臺凝結了二十餘年來司法鑑定管理的經驗總結，直面司法鑑定行業管理的難點、痛點，回應辦案機關和社會群眾的關切、需求，對上海市司法鑑定行業長遠健康發展起到積極推動作用。
《條例》立法的有關情況
上海市人大監察和司法委主任委員顧偉強在發布會上介紹上海市人大常委會制定《條例》的有關情況。
一、為何要制定這個《條例》——立法的背景和必要性
司法鑑定制度是我國司法制度的重要組成部分，是促進司法公正的基礎性制度和重要保障，對於維護社會公平正義具有重要意義。2005年，全國人大常委會制定出臺《關於司法鑑定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》），對司法鑑定業務的登記管理、主管部門、從業機構和人員條件等作了框架性規定。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出要健全統一司法鑑定管理體制、完善鑑定人出庭作證制度等重要舉措。2018年6月，市委深改組第五次會議審議通過《關於貫徹落實＜關於健全統一司法鑑定管理體制的實施意見＞的工作措施及分工方案》，強調要積極推動司法鑑定地方立法工作。
根據全國人大常委會《決定》，國家對從事法醫類、物證類、聲像資料鑑定業務的鑑定機構和鑑定人實行登記管理制度，同時授權國務院司法行政部門商最高人民法院、最高人民檢察院，根據訴訟需要確定其他應當對鑑定機構和鑑定人實行登記管理的鑑定事項。2015年底，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯合印發《關於將環境損害司法鑑定納入統一登記管理範圍的通知》，明確從事環境損害司法鑑定的鑑定機構和鑑定人由司法行政部門統一登記，從而形成了業內統稱的「四大類」（即法醫類、物證類、聲像資料、環境損害）司法鑑定。與此同時，在訴訟實踐中，司法會計、建設工程、智慧財產權等事項也有許多鑑定需求，部分會計師事務所、房屋建設設計院、工程造價諮詢公司、智慧財產權鑑定所等機構也在開展司法鑑定活動，業內將其統稱為「四類外」司法鑑定。
全國人大常委會《決定》實施以來，上海市司法行政部門嚴格依法執行，穩步推進司法鑑定管理體制改革，為服務訴訟活動順利進行和保障人民群眾合法權益作出了積極貢獻。但也存在「四大類」司法鑑定機構的準入門檻低、執業能力參差不齊、執業活動不規範和鑑定「黃牛」，以及「四類外」司法鑑定機構要不要監管、如何監管等突出問題。李強書記高度重視，作出重要的批示。時任上海市政法委陳寅書記親自帶隊調研加強司法鑑定工作，提出要求。因此，加快上海市司法鑑定管理地方立法，就顯得十分迫切和必要。這既是貫徹落實中央關於健全統一司法鑑定管理體制改革的需要，也是更好發揮司法鑑定服務保障功能，積極回應群眾關切的需要。
二、如何制定這個《條例》——立法的主要過程
《條例》是本屆上海市人大常委會在司法領域制定的第一部地方性法規，上海市人大常委會對這項立法工作十分重視。在整個立法過程中，我們始終堅持開門立法、民主立法、科學立法的基本原則，注重廣泛徵求各方面意見建議。從2018年上海市司法局正式啟動立法調研起，上海市人大原內司委和今年更名後的上海市人大監察司法委，積極提前介入立法調研、座談研討等工作。2019年，《條例》列為上海市人大常委會立法正式項目後，在上海市人大常委會沙海林、高小玫副主任帶領下，上海市人大監察司法委先後深入司法鑑定所、司法鑑定管理部門、公檢法機關、行業協會，全面了解司法鑑定管理工作現狀，梳理提煉了上海市司法鑑定行業存在的「四大亂象」和立法需要破解的十個核心問題，逐項提出立法建議。同時，對當時全國22個省市已制定的司法鑑定管理地方性法規進行研究借鑑，並會同上海市司法局、上海市政府原法制辦等赴北京、江蘇、安徽等省市學習考察。沙海林副主任還兩次帶隊赴全國人大監察司法委和常委會法工委徵詢有關立法意見。
在《條例（草案）》起草、審核過程中，上海市司法局多次徵求公檢法、市場監管、民政、財政、衛生健康等單位以及各區政府的意見，邀請上海市醫學會、司法鑑定機構等召開專題座談會，聽取各方面意見。條例草案基本形成後，上海市人大監察司法委通過召開座談會、專家諮詢等方式，多渠道、多角度聽取意見建議，並請上海市高院、上海市檢察院、上海市公安局、上海市司法局和上海市律協在全系統廣泛徵求意見。去年5月6日，在上海市人大常委會對《條例（草案）》進行第一次審議前，殷一璀主任帶領部分上海市人大常委會組成人員、人大代表赴司法鑑定科學研究院視察調研。隨後5月和7月的上海市十五屆人大常委會第十二次、第十三次會議分別對《條例（草案）》進行了第一次審議和第二次審議。為推動法規儘快審議通過，11月，上海市人大監察司法委、上海市人大常委會法工委、上海市司法局共同赴司法部，溝通上海市司法鑑定管理立法相關工作，爭取司法部的支持。2019年12月19日，《條例（草案）》經上海市十五屆人大常委會第十六次會議表決通過，將於今年5月1日起施行。
三、《條例》的立法指導思想和主要內容
（一）立法指導思想
在這次立法中，主要遵循以下基本理念：一是在立法目標方面。嚴格遵循法律規定、嚴格落實國家要求，健全完善統一司法鑑定管理體制，在吸納兄弟省市立法經驗和本市試點工作成果的基礎上，力求最具實用性和創新性。二是在適用範圍方面。按照「活動全覆蓋、對象分類管」的原則，將所有從事司法鑑定活動的機構和人員均納入《條例》的調整範圍。三是在制度設計方面。按照「高規格準入、全方位監管」的要求，明確登記範圍、準入條件、日常監管等要求，細化司法鑑定機構、司法鑑定人執業規範，完善退出機制，嚴懲違法違規執業行為。四是在具體措施方面。堅持問題導向、需求導向，創新司法鑑定管理手段，補齊監管力量的短板，強化行業自律管理，切實提高司法鑑定監管力度。
（二）主要內容
《條例》分為總則、鑑定機構和鑑定人、司法鑑定活動、監督管理、法律責任、附則等六章，共五十六條，重點規範以下問題：
1.嚴格準入，健全統一司法鑑定登記管理制度。進一步明確、細化了「四大類」司法鑑定機構、司法鑑定人的登記條件和程序，授權市司法行政部門制定相應登記規範，確立了審核登記環節的專家評審制度和執業能力測試製度。明確將司法鑑定服務納入本市公共法律服務平臺，並公告司法鑑定機構、司法鑑定人名冊等信息。
2.嚴格監管，完善司法鑑定程序規範。一是明確了鑑定委託要求。二是明確了委託規範、受理規範、委託事項確認、不得受理情形等事項。三是細化了鑑定迴避、標準適用、鑑定記錄和時限、終止鑑定、鑑定意見書出具以及文書補正、補充鑑定、重新鑑定等程序和條件要求。四是確立了司法鑑定專家委員會諮詢制度。
3.制度創新，對「四類外」其他鑑定機構、其他鑑定人依法加強監管和信息引導。明確行業主管部門應當加強對「四類外」其他鑑定機構、其他鑑定人的審核管理，行業主管部門、行業協會可以通過公共法律服務平臺發布其他鑑定機構、其他鑑定人的主體信息等。對其他鑑定機構、其他鑑定人從事司法鑑定活動的程序和標準，以及投訴處理和違法違規行為的處罰，分別作了相應規定。
4.體制創新，實行市區分級管理、重心下移。在總結本市相關區試點經驗的基礎上，賦予各區司法局日常監管、投訴處理職責，進一步將部分行政處罰權下放給各區司法局，推動管理重心下移、管理力量下沉。
5.措施創新，綜合運用多種手段提升監管實效性。一是建立司法鑑定信息化監管制度，對司法鑑定案件實行統一賦碼管理，從源頭上規範司法鑑定活動。二是加強信用管理，增加管理透明度。三是規範司法鑑定收費行為。四是健全完善了行政管理和行業自律管理結合的管理體制。
6.服務訴訟，優化管理與使用銜接機制。明確市司法行政部門應當及時將司法鑑定機構、司法鑑定人名冊和其他鑑定機構、其他鑑定人信息提供給辦案機關，審判機關應當將鑑定人出庭作證和鑑定意見採信等情況向同級司法行政部門通報等。
7.問題導向，加大對違法違規行為的懲戒力度。針對本市存在鑑定「黃牛」攬案包案、鑑定機構支付回扣承攬鑑定業務、違規設點等突出問題，專門規定了執業禁止條款，明確不得以支付回扣、介紹費等不正當手段招攬司法鑑定業務等，著力打擊司法鑑定亂象。
上海市司法鑑定行業現狀及《條例》貫徹實施有關情況
上海市司法局局長陸衛東在發布會上介紹了上海司法鑑定行業的基本情況和上海市司法局貫徹實施《條例》的具體舉措。
2017年,中央深改組會議審議通過《關於健全統一司法鑑定管理體制的實施意見》，2018年,市委深改組會議審議通過了本市貫徹落實《實施意見》的方案措施，明確要求2019年完成司法鑑定地方立法任務。在市人大的領導和關心下，經過深入的立法調研、學習考察、廣泛徵求意見、反覆審議修改，2019年12月19日，市人大常委會表決通過了《條例》，將於2020年5月1日起正式實施。
一、上海司法鑑定行業的基本情況
上海司法鑑定管理工作在全國起步較早。1998年，上海在全國率先成立司法鑑定工作委員會，辦公室設在市司法局。2000年，我局設立司法鑑定管理處，2010年，市司法鑑定協會成立，行政管理與行業自律管理相結合的管理體制基本形成。經過20餘年的努力，上海司法鑑定行業不斷發展壯大，司法鑑定機構和司法鑑定人平均業務量始終處於全國前列。截至2019年底，全市經市司法局審核登記的「四大類」（法醫類、物證類、聲像資料、環境損害）鑑定機構57家，鑑定人718名。2019年辦理「四大類」司法鑑定業務12.3萬件，比2018年增長3.80%。高級別、高資質、高水平的上海司法鑑定機構不僅服務本市的司法實踐，也為來自全國各地的疑難複雜案件提供優質高效的鑑定保障。
二、《條例》實施的準備工作
《條例》的出臺落實了中央、市委關於全面依法治國、全面依法治市，健全統一司法鑑定管理體制等重要改革精神和部署，凝結了二十餘年來司法鑑定管理的經驗總結，直面了當前鑑定行業管理中的難點、痛點問題，回應了辦案機關、社會公眾的關切和需求，體現了上海在推動鑑定行業健康發展、實施有效監管，維護人民群眾合法權益、促進司法公正等方面的責任與擔當。2019年以來，在加速推進立法進程的同時，市司法局也在為《條例》的出臺落實做好各方面的準備。
（一）開展行業治理，整頓行業風紀。近年來，本市司法鑑定行業總體規範有序，但也存在準入門檻低、執業能力參差不齊、執業活動不規範和「黃牛」擾亂司法鑑定行業秩序等突出問題，亟需強化監管和規範。自2018年7月起，我局開展全面治理整頓工作，採取對標核查、現場檢查、外部調查、行政約談和能力測試等多種手段，加大管理力度，依法清理不合格鑑定主體和鑑定機構非法受理點，同時與市高院、市檢察院、市公安局、市質監局、市衛健委等部門在行業整頓、打擊黃牛、加強工作聯動等多方面進行合作，加大案件調查和處罰力度，堅決打擊鑑定違法違規行為。經過一年多的綜合整治，行業亂象已經基本扭轉，鑑定人執業規範化程度明顯提升，上海司法鑑定行業進入良性發展軌道。
（二）全面實行分級管理，強化日常監管和投訴處理。2019年4月起，全市啟動司法鑑定分級管理，賦予各區司法局日常監管、投訴處理職責，推動管理重心下移、管理力量下沉。這一管理體制的變化，既符合當前「放管服」改革的總體方向，也有利於各區司法局發揮屬地優勢，加強事中事後監管，提高監管效能。市區兩級司法局均能統一思想認識，嚴格執行工作例會、專家評審與案件評查、重大事項報告等制度，並積極發揮職能作用，強化日常監管和投訴處理工作，淨化鑑定市場環境。
（三）嚴格準入審查，機構人員水平不斷提高。嚴格落實司法部《關於嚴格準入嚴格監管提高司法鑑定質量和公信力的意見》，制定評審標準，細化辦事指南，加強對鑑定機構、鑑定人的準入審核，確保申請登記的機構、人員具備與從事鑑定業務相適應的能力，從源頭上解決鑑定機構小、散、弱和鑑定人執業能力不強等問題。2019年以來，鑑定機構規模化水平和鑑定人隊伍結構得到了顯著優化，其中博士學歷和正高職稱的鑑定人數比2018年分別增長41.8%、12.5%。
（四）創新監管手段，實現鑑定業務全流程監管。充分發揮「智慧司鑑」系統在受理、鑑定、出證等鑑定過程的全程留痕作用。與公檢法等單位聯合印發《關於啟用司法鑑定意見書二維碼的通知》，自今年1月1日起，本市司法鑑定意見書均需通過系統賦碼，供辦案單位及社會民眾核驗。系統從源頭設卡，堵截「黃牛」介入通道，精準打擊行業亂象，減少鑑定人職業風險，降低投訴案件比例。
（五）開展品牌建設，推動行業長遠健康發展。根據李強書記提出的「把上海司法鑑定打造成為上海法律服務的重要品牌」的要求，出臺《打響「上海司法鑑定」服務品牌行動方案（2019—2021年）》，方案實施一年來實現了幾個突破：一是加強司法鑑定行業發展的頂層設計。按照「總量控制、布局合理、做精做強」的原則，擬定了《上海市司法鑑定行業發展規劃（2020-2023）》，將於上半年出臺。二是選取4家綜合性鑑定機構分專業設立司法鑑定科研技術轉化中心；成立陳憶九、沈敏等6個知名司法鑑定專家工作室，打造上海鑑定人才培養高地。三是在全國範圍內遴選10個類別260名專家組成上海（長三角）司法鑑定專家庫，為行業發展提供智力支撐。四是強化司法鑑定服務社會民生的保障功能。制定司法鑑定便民服務規範，推動鑑定機構進駐各區公共法律服務中心，提供免費諮詢和簡單鑑定檢查等服務。此外，今年1月，上海市法醫臨床司法鑑定服務標準化試點(國家級)通過驗收，形成了可複製可推廣的上海司法鑑定服務標準化品牌。
三、下一步工作打算
為做好《條例》的宣傳貫徹工作，今年1月，市司法局、市法宣辦聯合印發了《關於宣傳貫徹<上海市司法鑑定管理條例>的工作方案》。重點是加大學習宣傳的力度，確保市區兩級司法行政部門、各行業主管單位、辦案單位，全市鑑定機構和鑑定人等都能熟悉掌握《條例》，正確實施《條例》。
（一）全面強化系統培訓。現階段受疫情影響，暫時未能組織現場集中授課。為此，我們錄製了專家講課視頻，開展線上教育，依託「法治上海」微信號，組織了《條例》應知應會在線測試活動。全市共有800餘名司法鑑定從業人員、管理幹部等參加在線答題。下一步，要把在線答題活動延伸到「四類外」鑑定機構以及普通公眾。在適當的時候，我們將分批組織司法鑑定從業人員的專項培訓工作，並推動其他鑑定機構行業主管部門完成對「四類外」鑑定機構從業人員的培訓工作。
（二）持續完善制度保障。我們將繼續健全司法鑑定相關配套制度體系，今年計劃出臺《司法鑑定人執業保障的若干意見》《司法鑑定機構分類管理辦法》等若干制度；修訂司法鑑定行政審批辦事指南，優化辦事流程；梳理《條例》所涉及的行政處罰事項，細化行政處罰裁量基準和執法指南，為執法實踐提供規範指導。
（三）積極開展普法宣傳。我們設計印製了數萬份條例海報、折頁等宣傳品，發放到全市有關辦案接待窗口、醫院、法律服務中心、街道事務受理中心、居委會等人員集中、位置醒目的相關場所；製作完成了《如何正確地做司法鑑定》動漫小視頻在大街小巷、商務樓宇、公園商場的電子屏幕上滾動播出；《條例》全文及法條釋疑的單行本已在編印中，相關電子書也即將面世。全市各單位法宣部門、各區法宣辦也將開展多形式的《條例》宣傳教育，按照「誰執法誰普法」的要求，將普法工作融入日常管理執法工作全過程。
（四）強化與其他行業主管部門的溝通協調機制。定期召開司法鑑定工作聯席會議，加強與行業主管部門的溝通聯繫，促進、推動「四類外」鑑定機構和鑑定人加入上海司法鑑定協會，加強行業協會間的對接與交流，共同研究制定行業標準、執業規範和鑑定收費等事項，壓縮鑑定時限，確保鑑定制度健康高效運行，為優化營商環境提供優質服務。
（五）多措並舉加強監管力度。一是加快推進統一信息化平臺建設，實現對鑑定主體執業信息和信用信息的歸集，為辦案機關、社會公眾提供鑑定委託、信息查詢、業務諮詢和網上辦事等服務，既便民利民，同時也為社會提供監督反饋的渠道。二是加強行業自律和懲戒工作，促進行業健康發展。三是加強事中事後監管，推進機構分類管理，引導機構建立以人才、技術、質量、服務等為核心的良性競爭秩序。