滎陽市質量技術監督局 侯巧玲
食品生產加工環節質量安全，事關民眾生命和健康。做好食品生產加工小作坊監管工作，是構築食品安全保障的關鍵。對質量監督部門來說，承擔食品生產加工小作坊監管工作的責任主體是縣級質監部門。筆者對某縣級市的食品生產加工小作坊監管工作進行了調查，在調查中發現，自明確規定由質監部門負責食品生產加工環節的監管職責以來，該市質量技術監督局做了大量紮實有效的工作，但他們對目前小作坊監管工作是否有效感到擔憂。筆者認為，僅靠質監部門自身努力，將會形成不可逾越的監管障礙，此問題應引起有關部門的重視。
據統計，該市共有食品生產企業和小作坊456家，其中取得食品生產許可證的59家，有工商、衛生「兩證」的10家，僅有營業執照的387家。按產品門類分，加工糕點、麵包、月餅有88家，豆製品加工21家，加工小麥粉、掛麵、軋麵條的有63家，蒸饃點、燒餅滷肉鋪有110家，燒雞、烤鴨、熟肉店83家，小磨油加工有30家，其他如純淨水、飲料、膨化、炒貨、澱粉製品、酒類、蜂蜜等有61家。從調查中了解到的情況看，該市食品生產加工現狀令人擔憂。主要存在以下幾個方面的問題：一是現有生產企業中，除59家的生產設備、工藝流程、產品標準、檢驗設備與能力、生產環境、儲運、包裝等條件符合市場準入外，其他均未能達到市場準入條件。二是不少小作坊仍在無證生產、銷售產品，其產品出廠未經檢驗仍在流入市場。三是這些小作坊中進行了標準註冊登記的寥寥無幾，大部分屬無標生產。
食品安全區域監管工作主要堅持「政府組織、各部門配合、橫向到邊、縱向到底」的原則。按照相關規定，目前食品生產加工監管工作實行的是「統一管理、分類監管、重心下移、層級負責」的監管機制，並出臺了一系列制度和規定。這些制度，對國家和省級發證的企業起到了強有力的監管作用，而對生產加工小作坊的監管卻顯得無力。在法律制度設計上，對生產加工小作坊的監管尚屬於空白，也是地方政府和各部門監管的難點。
嚴格按照市場準入要求，目前95%以上的食品生產加工小作坊均應取締。然而，就目前情況來看，食品生產加工小作坊是農村農、牧、漁、特產品加工的主要去處。儘管它們達不到市場準入要求，但由於它們有著方便群眾、消化當地農副產品、增加農民收入等優勢，決定了它們的存在具有一定的社會基礎，再加上工藝簡單、經營靈活、成本較低，使得這些作坊式生產遍地開花。這一特點，也決定了關閉、取締它的難度與不可行。同時，由於大多數作坊收入不穩定，設備投入小，不具備獲得生產許可條件，又無更多投入購置現代化生產設備、檢驗設施，而且也難以承擔起檢驗、管理的成本投入。
基於這種情況，政府對食品生產加工小作坊實施了如下監管要求：一是對有營業執照但生產條件差、達不到準入要求，而當地人民群眾日常生活離不開，且正規企業產品不能正常供應，地處偏遠地區的食品生產加工小作坊，在地方政府允許的前提下，可以允許其有條件地存在，但要採用專項監管措施，進行嚴密監管。二是強化引導幫扶，促進小作坊發展壯大，改造升級為生產企業，申請獲得生產許可。三是強化實行食品安全承諾制和食品安全責任制。對地處偏遠地區允許其有條件存在的食品生產加工小作坊，要籤訂《食品質量安全承諾書》，承擔食品質量安全責任，要承諾其產品的銷售地域範圍。原則上，其產品只能在本鄉鎮、本村及周邊地區銷售。四是強化開業、歇業申報制。對季節性、臨時性食品生產加工小作坊，實施開業、歇業申報制度。在其開業或歇業時，應向政府協管員或監管員報告，協管員或監管員要及時向縣級質量技術監督部門和鄉鎮政府報告。在小作坊開業前，縣級質量技術監督部門應會同技術人員、協管員和監管員對小作坊衛生狀況、生產條件和質量安全控制措施進行核查，符合要求的方可準許開業。
但是，按照上述要求監管，在實踐中經常出現以下倍感困惑的問題：第一，如果可以允許無證小作坊存在並允許其生產，就違反了《工業產品生產許可證管理條例》第一章第五條、第二章第九條、第六十九條的規定，尤其是《條例》第六十九條明確規定：個體工商戶生產或者銷售列入目錄產品的，依照條例的規定執行。由此可見這種允許是違法的。也就是說，縣級監管部門監管工作起步之日起就應負《條例》第六章第六十二條所規定的法律責任。這種允許導致食品生產加工小作坊在違法情況下運行，一旦出現任何安全事故，責任追究的惟一指向便是縣級監管部門，縣級監管部門將不得不承擔無限責任。第二，關於強化開業歇業申報制問題。縣級質量技術監督部門對小作坊開業前沒有任何前置審批，小作坊開業歇業申報與不申報均不違法，對不申報開業歇業事項無法規依據去處罰。第三，如果對食品生產加工小作坊的監管，低於對食品生產加工企業的監管，勢必將引起反向激勵，導致一些企業主動降格，轉變為小作坊，不利於食品安全的長遠發展。可以說，目前對小作坊監管的主要問題，在於缺乏硬措施和有效的約束方法，導致了監管工作無奈和責任模糊。
由於基層監管處於「違法」狀態，國家又沒出臺有法律依據的小作坊監管辦法，讓基層監管部門處於「管則違法，不管則失職」的兩難地位，基層監管部門作為或不作為都要承擔無限責任。
鑑於此，筆者認為，與其用這種表面積極、實則被動的監管，倒不如用主動、積極的辦法去監管。首先，政府應儘快出臺小作坊管理辦法。小作坊取締不了，就應合法化。其次，如果允許小作坊存在，應對小作坊食品實行縣級生產許可證制度或者登記證制度。在對小作坊食品生產許可時，可對其產品銷售區域作出限定，對停歇業報告提出要求。縣級生產許可證每年年審一次，辦證及年審只收公告費、工本費及產品檢驗費。凡達不到小作坊食品生產許可證條件的依法查處，對拒不辦證的應由政府牽頭、各部門聯合依法取締。做到了這幾條，就能實現監管合法，責任明確，監管有抓手，分類監管、銷售區域限定、停歇業報告的措施也才能落到實處。