《西安市限制養犬條例》規定：對於犬主出現遛狗不拴繩、不攜帶養犬登記證等違規行為，第一次查處批評教育；第二次依法進行處罰；第三次直接拉入「黑名單」，吊銷養犬登記證，5年內不得再次養犬，該《條例》被稱為「最嚴養狗條例」。可是，生活中依然存在違反《條例》的現象，且惡狗傷人事件屢屢發生。問題究竟出在哪？
24年前
西安就出臺「限制養犬條例」
西安市在1995年制定了《西安市限制養犬條例》，1995年6月15日，西安市第十一屆人民代表大會常務委員會第二十次會議通過；1995年6月30日，經陝西省第八屆人民代表大會常務委員會第十三次會議批准並實施；隨後又經過多次修正。
西安市人大常務委員會去年再次修訂公布了《西安市限制養犬條例》，被稱為「最嚴養狗條例」。現行的《西安市限制養犬條例》究竟「嚴」在哪裡？西安市公安局治安局相關負責人翻開《條例》進行了解讀。
依據《西安市限制養犬條例》第九條規定，西安市實行劃區域限制養犬。三環路以內區域及三環路以外的城鎮居民居住區、機關、企業事業單位、學校、幼兒園、醫院、文物古蹟保護區、風景名勝遊覽區等區域為重點限養區；其他區域為一般限養區。
該《條例》第十一條規定，重點限養區內禁止個人飼養烈性犬、大型犬。單位飼養或者一般限養區內個人飼養烈性犬、大型犬的，必須實行拴養或者圈養。如果此類犬只飼養者需攜犬外出就醫、打針時，一定要給狗拴好狗繩、戴好嘴罩，做好防護措施，以免傷人。
《條例》第二十八條明確，在限養區域內允許飼養的犬只，出入的地方也是有要求的，像機關辦公區、醫院、學校、幼兒園、文物保護單位、博物館、圖書館、體育場館、文化娛樂場所、餐飲場所、商場、賓館、公共汽車、城市軌道交通、計程車小汽車及候車場所，城市廣場、公園、城市主要交通幹道、步行街區以及其他明示禁止攜帶犬只進入的區域都屬於禁止攜犬出入的區域。當然，盲人攜帶導盲犬和肢體重殘人攜帶助殘犬的除外。
該負責人說，根據規定：對於犬主出現遛狗不牽引、不攜帶養犬登記證等違規行為，第一次查處批評教育；第二次依法進行處罰；第三次直接拉入「黑名單」，吊銷養犬登記證，5年內不得再次養犬。
對於在重點限養區飼養大型犬、烈性犬的行為；飼養犬只不登記不年檢的行為；攜犬出戶不用牽引帶等違規養犬行為，按照《西安市限制養犬條例》規定，分別處以200元以上500元以下罰款。
從今年5月25日起，西安市公安局限制養犬辦公室組織部分區縣局限養辦對不文明養狗行為開展新一輪集中整治。同時再三重申，重點限養區內禁止個人飼養烈性犬、大型犬。據悉，西安市公安機關將在下一步整治工作中，嚴格執行「黑名單」制度。
「最嚴」法規
為何管不住「養狗亂象」
記者梳理發現，為了規範養犬行為，各地紛紛制定養犬管理法規，從上世紀80年代以來，全國先後有10多個省、近60個城市出臺了關於犬類管理的辦法或規定，相關地方法規約70部。
市民高澤亮說，他對小區裡部分住戶養狗不拴繩，任狗隨地大小便的行為深惡痛絕。為此，他上網查閱了全國各地關於治理「狗患」的做法，比如《北京市養犬管理規定》明確要求，攜犬出戶時，應當對犬束犬鏈，由成年人牽領，攜犬人應當攜帶養犬登記證,並應當避讓老年人、殘疾人、孕婦和兒童；對烈性犬、大型犬實行拴養或者圈養,不得出戶遛犬。但即使北京，無證養犬、遛犬不束犬鏈、隨意攜犬進入公園等違法養犬行為依然隨處可見，其他地方就更不用說了。他認為，狗依附於主人而存在，法規管不住狗的問題，實質是法規管不住人。
那麼，西安治理狗方面究竟存在什麼難點？一位民警說，「這邊警車一上街，那邊狗主的微信朋友圈裡就傳開了警方的行動，這成了查處的難點之一。」他舉例說，去年8月10日晚，他們抽調警力在東二環、南二環、傘塔路、環城東路、體育場等街面上對不文明養犬行為及流浪狗進行檢查。當晚共抓了6隻狗，包括2隻大型犬、4隻小狗，沒想到遇到了養犬者的躲貓貓遊戲。
「我們的抓狗車一上街，有些人看到了就拍照，然後發到一些微信群裡，說抓狗車現在在哪裡，朝什麼方向走了。還提醒在外面遛狗的人一定要注意，速速回家什麼的……」民警說，警方上街查狗只是針對流浪犬和無主犬的收繳，對於有主人的狗，只是查看其是否有狗證、遛狗是否拴繩，出門有無攜帶清理狗糞工具等。
「如果養犬人文明養犬，又何必要害怕警方的正常檢查呢？」這位民警說，許多養狗人之所以漠視養狗法規，一個很重要的原因還在於，這與大眾的法律意識緊密相關。他們往往認為，「不就是養只狗嗎，有啥大不了的」「我自己家養狗又沒妨礙別人，你們幹嗎管」「管理，不就是『辦證』和『罰款』嗎……」
「日常工作中，從諸多養狗人的態度和話語中，不難看出，在很多人的潛意識中，養狗法規似乎還算不上真正意義上的法律。」民警說，因為，在他們看來，養不養狗、如何養狗，更多的是屬於私人範圍內的事務，甚至是屬於純粹道德和習慣範圍內的事務，與公權力關係並不大。
對此，陝西合恆律師事務所李律師認為，導致法規管不住養狗人的原因在實踐中遠不止這些。比如，目前城市和社區中用於寵物遊玩和休憩的服務性設施建設滯後，監控手段單一，特別是養狗人的公德意識、文明素質不高等，都是不容忽視的重要原因。但是，需要強調的是，無論哪種原因，都不能成為隨意廢棄法規的理由和藉口；相反，依法養狗、規範養狗乃至文明養狗也已是大勢所趨。
狗患治理
需建立長效機制
「城市居民養狗之風日盛，反映了人們物質生活得到改善後對精神生活的需求，但養狗人的文明意識和公德意識還需要時間來提升。」民警說，治理「狗患」不能僅僅依靠公安機關一個部門，應該是全社會都行動起來。西安市在治理「狗患」方面雖然遇到過難點問題，但一些居民小區在自治管理方面好的做法值得肯定，目前西安部分小區管狗治狗工作就做得非常好。
據民警介紹，草場坡附近的長安三號小區住戶以前經常投訴一些養犬者出門不拴繩等擾民現象。物業摸底後，統計出小區的養犬數量、種類，以及住戶反映強烈的是哪幾家擾民，還有遛狗不拴繩的行為，民警和物業挨家上門去做工作，還查到沒有辦證也一併要求限期辦證；對擾民的給予警告，有幾隻大型犬的，要求3天之內遷移出限養區。
此外，榮城小區、陝西省體育局家屬院、旭景名園等小區的管理工作也做得相當好。其中旭景名園小區的治狗舉措在物業界堪稱鐵腕治理。旭景名園小區有2000多家住戶，物業經過對小區住戶的養狗情況進行摸底，了解到包括狗的分布、種類、有無手續、是否做過防疫等情況。目前登記在冊的共有50多隻狗，為了能讓人狗和睦共處，物業也曾請公安機關前往做宣傳，拉橫幅，給小區到處張貼文明養犬宣傳畫。
對於當前這邊治理，那邊依然出現惡狗傷人的現象，李律師坦言，應在廣泛汲取民意民智的基礎上，嚴格依據治安管理處罰法、民法、刑法、衛生防疫法等上位法律，積極主動地制定並儘快出臺統一的寵物養管法規，建立長效機制，不但使養狗做到「有法可依」，還要「有良法可依」，這樣才有可能最終實現人與動物的和諧相處。
李律師分析道，從養犬監管方來說，需要整合現有的監管職責以形成監管合力，需要有一個國家層面的養犬法規，以為地方政府提供足夠的執法依據。從養犬方來說，首先要認識到養犬是公民的一件私事，但當犬的行為涉及公共利益的時候，就成為社會公共問題。唯有走到「依法依規」的軌道上來，對法規予以敬畏而不是迷信法不責眾，對愛狗予以自律而不是罔顧他人安全、妨礙公共利益。只有這樣，其愛狗護狗行為才能得到理解。
合力創造
文明和諧養犬環境
隨著人們生活質量的提高，越來越多的家庭開始飼養自己喜愛的寵物，已形成一個龐大的產業，如何治理「養狗亂象」？社會學專家王先生說，政府尤其是相關執法部門，理當主動作為，但僅靠執法部門，難免力不從心。市民與相關部門應形成合力，創造文明和諧養犬環境。那麼，究竟如何做到文明養狗？
家裡養了兩隻「泰迪」的市民喬女士說，「養狗是個人的一種權利，無可厚非，但是某些寵物主人的不文明行為，小到汙染環境，大到傷害他人，種種過失都在一定程度上反映著其主人的社會道德和法律責任意識。」
喬女士說，建議狗主人帶狗出門隨身要備好小鏟子（或硬紙皮）和塑膠袋，隨時清理狗狗的糞便。糞便汙染環境是人們反感養狗家庭的首要原因。如果在忙碌的上班途中或是悠閒的散步時間踩到又黏又臭的狗糞，你會做何感想？如果你都因為嫌髒而不肯出手清理，又怎麼能指望其他人能接受呢？
要嚴格訓練狗狗不在夜間長時間吠叫，以免打擾鄰居休息。如果訓練不成功的話，也要在休息時段為愛犬佩戴口罩或止吠器。喬女士說，「寵物主人的責任還有很多，我們身處擁擠的都市，承受著緊張的生活節奏和巨大的工作壓力，在抱怨鄰居們不夠寬容的同時，你可曾想到自己的愛好是否幹擾了他人的生活？換位思考，互相體諒，希望大家都能做一個文明、自律的狗主人，為愛犬贏得更多的尊重和友誼。」
記者 趙麗莉
楊裕康 安馨雨