作者|鄒一南「中共中央黨校(國家行政學院)經濟學教研部」
文章|《中國金融》2020年第22期
新中國成立70年以來,農村合作金融始終在探索中曲折發展,農村信用合作社的改革走上了商業化道路,而各種新型農村合作金融組織總體上發展也並不順利。在新時代,合作金融作為農村金融體系的重要組成部分,對加快農業農村現代化、促進農民增收、紮實推進鄉村振興戰略有著重要的價值,應在政策上予以扶持,引導其健康有序發展。
農村合作金融的社會價值
改善農村金融服務
農村金融活動主要面臨三個問題:一是可獲得性,即能否及時方便地獲得必要的融資;二是交易成本,即能否有效地降低由於信息不對稱所帶來的道德風險和逆向選擇成本;三是益貧性,即能否公平地更多惠及那些弱勢、貧困並且缺乏抵押擔保物的群體。這三個方面的問題是農村金融活動的特殊性所在,同時也是農村合作金融的獨特優勢所在。首先,農村合作金融組織紮根於鄉村社會,準入門檻低,手續簡便,可獲得性較好;其次,借貸雙方幾乎不存在信息不對稱,彼此知根知底,甚至還有血緣、親緣關係,在鄉土規則與輿論等制約下,有著較低的交易成本;最後,在鄉村文化環境中,出於各種傳統鄉規民約和社會網絡關係的約束,人們比較願意進行一些益貧性的金融活動。
整合鄉村社會關係
農村合作金融作為一種由村社成員自我組織、自我服務的組織,以滿足村民日常生產生活中的融資需求為目的,對於鄉村人際網絡的整合、家庭社會資本的積累、社區協作關係的搭建和農戶組織化程度的提高有著十分重要的作用。在當前鄉村基於熟人社會的差序格局、禮治秩序被城市基於陌生人規則的人際關係不斷衝擊乃至瓦解,鄉村社會關係衰退的背景下,農村合作金融所附帶的這種鄉村社會關係整合功能的價值就更加凸顯,而這種功能是農村商業金融體系所不可能具備的。
夯實鄉村治理根基
當前,鄉村社會治理中的許多問題都歸結為一個「散」字,或者說組織化程度較低。要改善鄉村治理,最重要的是提高農民社會組織化程度。在農業生產的家庭經營模式下,尤其是在過於強調統分結合的雙層經營機制中「分」這一層面的條件下,農業生產領域的合作較為不足。但是,農戶之間的資金融通並不會因為生產的分散而受到影響。金融本身是一種信用活動,社區成員之間相互授信,可以增強人與人之間的經濟聯繫,而這種聯繫的持續可以建立彼此的信任感,從而促進更多層面的合作。通過發展合作金融來增強社區合作意識、合作能力,對提升鄉村治理的組織化程度、夯實鄉村治理基礎有著重要作用。
釐清對農村合作金融發展的認識誤區
網際網路金融能否滿足農村小額分散的金融需求
當前,網際網路金融發展迅猛,有一種觀點認為,隨著網際網路在農村普及率的提高,尤其是金融與網際網路融合程度的不斷加深,網際網路金融已經能夠較好地滿足農村小額分散的金融需求,完全可以成為現有的政策性金融和商業性金融的補充,因而發展農村合作金融的必要性已經大大減弱了。這種觀點表面上看有一定道理,但實際上卻經不起推敲。農村金融發展水平滯後的主要原因其實並非農村缺乏資金,而是缺乏資金融通的機制以及支撐這一機制的信用體系,而機制與體系的缺失在很大程度上則是鄉村社會關係衰退、組織化水平低下等因素導致的。網際網路金融雖然可以在一定程度上提供農村資金融通的平臺,但是並未提供整合鄉村社會關係、強化農戶組織化水平的機制,因而仍然無法從根本上解決農村資金融通機制缺乏的問題。從這個角度看,農村合作金融的功能不可能被網際網路金融完全取代。
農村是否具備合作金融發展所需的熟人社會基礎
農村合作金融植根於熟人社會,其基本屬性之一是成員範圍的固定性,成員之間具有比較穩定的社會關係是農村合作金融機構發展的必要條件。據此有人認為,城鎮化的快速推進使城鄉人口流動日益頻繁,農村社區原本具備的熟人社會關係基礎被動搖,社會網絡的穩定性變差,因而農村已不具備發展合作金融的基本條件。但是,這種觀點並不足以否定我國發展農村合作金融的必要性和可行性。截至目前,我國仍有40%的人口生活在農村,農村戶籍人口仍然高達55%左右,無論農村人口如何快速地向城市轉移,我國是一個農業人口大國的基本國情不會改變,數量龐大的農村人口也會長期存在,而鄉村社會關係的重建和組織化程度的提升也是鄉村全面振興的必然趨勢。從這個角度看,農村合作金融發展的基礎條件不僅不會消失,反而會越發成熟。
中國的文化和體制因素是否構成合作金融發展的阻礙
對於農村合作金融在中國沒有發展起來的原因,一些學者試圖從文化和體制上找原因。有人認為中國傳統的小農文化「善分不善合」,農村缺乏相互合作的基因;還有人認為政府主導的體制使農村合作金融發生了異化,並早已喪失了發展的條件。這些觀點顯然難以自圓其說。一方面,與中國同屬東亞文化圈的日本、韓國以及中國臺灣地區,其農村合作金融都十分發達,文化因素論難以成立;另一方面,政府的過度幹預確實使我國農村信用社發生了一定程度的異化,農村合作金融發展的總體水平不高,但是這並不足以證明政府主導體制無法促進農村金融發展。這一點同樣可以參考鄰國日本的經驗:日本的合作金融自始至終都是在政府的直接幹預引導下發展的,甚至農村合作金融組織本身就具有比較濃厚的半官方色彩,可見政府主導體制並不必然構成農村合作金融發展的阻礙。
促進農村合作金融發展的政策取向
服務鄉村振興
黨的十九大提出了實施鄉村振興戰略,因而服務鄉村振興是我國農村合作金融發展的主要目標。圍繞鄉村振興戰略的導向,農村合作金融應將支持重點放在服務小農戶與現代農業有機連結、保障糧食安全以及促進農村三次產業融合發展等方面,尤其要針對貧困戶參與不足、民主管理虛化等問題加大改革力度,切實發揮好深度貧困地區資金互助合作組織的扶貧功能,助力脫貧攻堅。此外,還要強化農村合作金融產品和服務的創新,圍繞家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體更加多元化、融合化、大額化的金融需求特徵,著力發展產業鏈綜合金融、農業互助保險等合作金融新形態。
彌補立法缺失
從世界範圍內看,是否有一套完善的合作金融法律體系是一個國家農村合作金融發展好壞的決定性因素。從我國金融業發展的歷程看,銀行、證券、保險、信託等在近年來發展取得顯著成效的子行業都是依託於各自行業內部建成的相對完善的法律法規。金融立法對於任何國家、任何金融子行業的健康發展都具有決定性意義。然而我國當前在合作金融領域的立法仍然處於空白狀態。在金融業,任何行為都是「法有授權才可為」,而缺乏有效的法律法規作為支撐,政府部門的監管沒有依據,從業者的行為也沒有可遵循的規範。因此,新時代的農村合作金融發展應從完善立法開始,借鑑國際上和我國其他金融子行業的成功經驗進行頂層設計。
嚴格限定範圍
成員範圍的固定性是農村合作金融得以健康發展的根本保證。未來推動農村合作金融的發展,最重要就是要嚴守合作金融成員參與的範圍,控制成員數量規模,從而確保成員之間信用信息的充分對稱。嚴格限定成員範圍的目的,是要把握住農村合作金融組織資金的來源和運用兩個方面的風險。對於資金來源,要注意防範非法集資或變相吸儲;對於資金運用,關鍵是要防範互助資金投向合作組織以外的主體,避免跨區域、超規模、高風險投放資金以及進行高槓桿率的擔保融資等。
加強政策扶持
農村合作金融組織本身具有草根金融特徵,地位弱、利潤薄,而其致力於解決農村分散金融需求的組織目標,本身也在事實上分擔了一部分政府行政職能,因此加強對農村合作金融的正常扶持有很大的必要性。扶持政策的範圍可包括稅費減免、資金支持、業務培訓和加強經營指導等方面。但是,加大政策扶持力度,絕不意味著要對農村合作金融發展施加過多的行政幹預,尤其要避免重走農村信用社、農村合作基金會等合作金融組織因受到過強行政幹預而喪失自生能力、無法實現可持續經營的老路。鑑於此,在扶持農村合作金融發展時,不但應賦予成員參與、退出的自由,更應賦予合作金融機構依法成立、運營和撤銷的自主權,確保合作金融不變質。
補足監管力量
自從2004年我國第一家資金互助社成立以來,累計只有不到1%的資金互助機構拿到了金融牌照,絕大部分合作金融組織游離於監管體系之外,成為非正規金融組織,這顯然背離了金融監管的初衷。當前,對於銀行等金融機構的監管力量主要集中於地級以上城市,縣以下的監管力量薄弱,而我國農村金融服務需求和合作金融組織又主要分布在縣級及以下地區。因此,充實基層監管力量是改革的重要方向。具體而言,在監管主體上,應壓實縣級金融主管部門對農村合作金融組織的監管責任;在監管內容上,要明確以市場準入、退出以及限定經營業務範圍等為主;在監管方式上,應以非審慎監管為主,淡化資本充足率、撥備覆蓋率等量化的審慎經營指標,允許其在合作金融基本業務範圍內,自主經營、自主發展,並實行差別化監管。■
(責任編輯 植鳳寅)
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(責任編輯:冉笑宇 )