以下文章來源於中國政協雜誌 ，作者劉佳義
中國政協雜誌
立足政協，服務統戰，面向社會。
發揮專門協商機構作用，是新時代人民政協的新使命。準確理解和把握這個新使命，對於做好新時代人民政協各項工作，推動這一具有中國特色的制度安排更加成熟更加定型具有重要的理論和實踐意義。
一、如何理解「綜合承載」
馬克思主義認為，世界不是既成事物的集合體，而是過程的集合體。「專門協商機構」就是一個過程的集合體。我們說「專門協商機構」是一個過程，不僅因為它的提出和形成是一個過程，而且它的建設和推進也將是一個過程。我們先看一看「專門協商機構」是怎樣形成的。
作為協商機構，這是政協一建立就確定了的，但把政協定位為「專門協商機構」，則是黨的十八大以後的事。十八大第一次在黨代會的報告中，把發展社會主義協商民主作為中國民主政治建設的大戰略，提出「推進協商民主廣泛、多層、制度化發展」，「充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用」。對人民政協這個「重要渠道」與其他協商渠道的關係，理論界有過討論。不少同志認為，其它機關，包括人大也要搞協商民主，這是對的，但這並不影響政協和統一戰線在我國協商民主中的特殊重要作用。有的同志認為，政協協商在協商民主中的特殊地位和作用，就在於它有制度依託。當年，十三大報告提出建立社會協商對話制度的任務，後來並未完全落實，因為內容比較空泛，沒有制度依託。如果政協協商民主依託多黨合作和政治協商制度，依託統一戰線，就不會落空，也不會脫軌。而且從統一戰線角度看，各黨派團體、各族各界人士都包括了，這樣協商的對象就很廣了。
黨的十八大後，政協一些同志感到只把政協定位為協商民主的一條重要渠道「不過癮」，有的還提出「主渠道」說。為此還產生不少爭論。一年後，筆者參加了十八屆三中全會決定起草工作，大家都覺得要明確這個問題。於是，三中全會專門講了構建程序合理、環節完整的協商民主體系問題，提出了國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織五個協商渠道，深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商五種形式。所有這些，都為進一步明確人民政協在協商民主中的地位奠定了基礎。
第一次科學闡述人民政協是專門協商機構，是2014年9月21日，習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會上的講話。他指出：「人民政協要發揮作為專門協商機構的作用，把協商民主貫穿履行職能全過程，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，不斷提高人民政協協商民主制度化、規範化、程序化水平，更好協調關係、匯聚力量、建言獻策、服務大局。要拓展協商內容、豐富協商形式，建立健全協商議題提出、活動組織、成果採納落實和反饋機制，更加靈活、更為經常開展專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，探索網絡議政、遠程協商等新形式，提高協商實效，努力營造既暢所欲言、各抒己見，又理性有度、合法依章的良好協商氛圍。」以後，習近平總書記又多次論述這一問題，成為我們加強專門協商機構建設的根本遵循。
專門協商機構首先是「專門」，這是這一制度的優勢；然後是「協商」，這是制度的核心；「機構」則是這一制度的保障。其中專門者，通常有三層意思：一是特別，即不同於其他。人民政協制度是獨特的、獨到的。「獨特」是我和你有區別；「獨到」是我有你沒有。我們有政黨協商、人大協商、政府協商等7個協商渠道，各有優勢，都有其重要性，但唯有人民政協不僅是協商民主的重要渠道，而且是專門協商機構，承擔著經常性的協商任務。二是專事，即集中於某一事情。專門協商機構的工作，就應該集中在協商上。如果你一年365天，大部分時間都去搞本應由政府做的事，擔任這個指揮長、那個指揮長，「種了別人的田，荒了自己的地」，這不叫「專事」。三是專長，即長於某一項工作。因為你專責此事，獨此一家，非兼職兼幹，所以標準更高，運行更規範，質量意識更強。
列寧曾經說過，政治是一門藝術。習近平總書記講：「統戰工作是一門科學，沒有很強的業務水平和工作能力是做不好的。」汪洋主席說：黨政部門的同志長期從事某一領域工作，肚子裡有一瓶水。我們跟人家協商，肚子裡不能只有半瓶水，甚至沒有水，所以，他提出人民政協要「專」出特色、「專」出質量、「專」出水平。
汪洋主席指出：「人民政協是專門協商機構，這既是對政協的性質定位，也是對政協的工作定位。」「我們要從歷史與現實、理論與實踐的結合中理解和把握這一重大論斷。一方面，專門協商機構綜合承載了人民政協作為統一戰線的組織、多黨合作和政治協商的機構、人民民主的重要實現形式的性質定位。另一方面，發揮人民政協專門協商機構作用，適應了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，有利於體現人民政協在我國政治體制和國家治理體系中的職責地位，彰顯中國特色社會主義民主政治『我有你沒有，我能你不能』的獨特優勢。」
第一，專門協商機構綜合承載了人民政協的性質定位。十三屆全國政協以來，我們一直在思考這樣一個問題：如何既反映時代特徵又簡潔明了地表述政協的性質定位。1954年第一部政協章程，政協的性質就是一句話：統戰組織。以後隨著實踐發展，政協性質成為三句話：統戰組織、多黨合作和政治協商機構、民主形式。2018年修改政協章程，又發展成為五句話，加了國家治理體系的重要組成部分、中國特色的制度安排。但大家總覺得，一個機構的性質不應該這麼多，應該有個「綜合承載」的表述。比如，人大就是國家權力機關、國務院是國家行政機關、法院是國家審判機關，憲法表述得很清楚，人們也很明白。那麼，新時代的人民政協能不能找到一個「抓手」，簡潔明了地表述政協的性質呢？大家學習習近平總書記的指示，統一了認識：政協不是權力機關、決策機構，而是專門協商機構，這是政協區別與其他的特殊定位，用汪洋主席的話說，是「我有你沒有，我能你不能」，是「綜合承載」。我體會，這裡講的「綜合承載」，是講的專門協商機構「綜合承載」了政協章程中關於政協性質的五句話，是新時代人民政協的新定位。目前來看，政協性質定位，說五句話，還是說「專門協商機構」一句話，都是對的。
第二，專門協商機構是從國家治理體系角度來講的。我國有決策機構、立法機構、行政機構等，把人民政協作為專門協商機構並且賦予相應職能和責任，使得國家治理體系、治理鏈條更加完備，有利於推動國家治理現代化。專門協商機構的性質、職能、工作方式，與國家治理體系現代化所要求的治理範圍廣泛性、治理過程協商性等相一致，是黨和國家完善治理體系、提高治理能力和水平的重要制度資源和組成部分。專門協商機構與國家治理，是一個新課題，也是當前政協理論研究的「熱點」，需要深入研究。
第三，專門協商機構充分體現中國特色政治制度的特點和優勢。專門協商機構是一種國家制度、政治體制層面的制度安排和機構設置。這種定性定位，既堅持了中國共產黨的領導，又發揮了各方面的積極作用；既堅持了人民主體地位，又貫徹了民主集中制的原則；既堅持了人民民主的原則，又貫徹了團結和諧的要求。從而豐富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的內涵。隨著中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，人民政協作為專門協商機構的制度體系也必將隨之走向更加成熟更加定型。
有的同志問：「政協不是權力機構，不是決策機構，那是不是國家機關？」現在無論是理論上，還是實踐上，都似乎沒有說清楚。據說司法考試就有這樣一道選擇題：下列單位中，哪些不是國家機構？標準答案是：人民政協。
政協到底是不是國家機構？應該說，人民政協從一開始就不僅是統戰組織，它還是一種民主制度。這種制度設計，一方面力圖將各類重要的社會組織納入到人民政協組織中來；另一方面也要儘可能地將各類社會力量，不論是既有的，還是新生的，都整合到政協這個平臺上來，給予參政議政的空間，從而在基本制度上體現和保障人民當家作主。隨著國家治理體系和治理能力的現代化，以及協商民主明確為中國民主的重要形式，人民政協所具有的雙重性質越來越明顯：一是它所代表的各界利益表達有了更強的影響力。二是其所承擔的使命和所履行的職能對國家政治過程的作用和影響更加直接、全面和深入，成為沒有國家權力，但卻有政治影響力的機構和力量。這些變化使得人民政協，不僅是人民民主的重要實現形式，更為重要的是直接成為中國國家治理體系的組成部分。這就是為什麼新修訂的政協章程對政協定性定位要增加兩句話：「是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排」。我們說政協是獨特的，是說它既不是國家權力機構，也不是政黨組織，而是一個具有鮮明中國特色的制度安排，從本質上說，它不是一個國家機構。政協的定性定位，就是這麼獨特，這也就是我們說的，政協與其它機構「不比不套，政協就是政協」。
「專門協商機構」有什麼特點？首先，我們從政協協商職責來看。在我國的政治體制中，決策機構、立法機構、行政機構等各自都有自己的定位，這些部門開展協商是一種工作方式和機制，目的在於通過協商更好地履行自身的職責。比如人大，立法協商僅是履行立法職責的具體工作方式之一，通過立法聽證等協商形式，使社會需求進入立法過程能夠獲得一定程度的保障。而對政協來說，協商民主的意義就大不相同，協商不僅是具體工作方式，更重要的是它的職責，貫穿於政協工作全過程和各個方面。之所以叫「中國人民政治協商會議」，就因為這個名稱就反映了這個機構的本質。
其次，從協商內容來看。其它協商渠道在協商內容上都有特定範圍。如立法協商、行政協商等。這些渠道的協商內容，通常只面向自身業務所涉及的公共事務。只有政協協商的內容可以跨越其他各種協商形式的界限，大凡國家和社會公共事務，理論上都可以進入政協協商民主過程之中。協商內容是只面向政治體系子系統，還是面向整個政治體系所涉公共事務，這也是區分政協專門協商機構與其他協商渠道的依據所在。
最後，從協商過程來看。一般而言，其他協商渠道主要表現為自己內部的程序性安排，而政協協商則主要表現為制度性安排。與其他協商渠道不同，人民政協作為中國政治體系中的正式組織，具有系統化的組織結構，不僅形成了與全國政權體系並行的政協組織，而且還形成了頗具特色的「兩會」制度。政協的協商過程，既連接政協內部，也溝通政協外部特別是具有決策權的黨政機關。這應該是定義人民政協專門協商機構的又一客觀依據。
如果我們把眼光再放開一些，作一些國際比較，我國專門協商機構的特點，可能看得更清楚些。
20世紀90年代，我們應埃及協商會議邀請去訪問，我記得會談還是在我們大使館進行的，沒有讓我們去協商會議的辦公地點，據說是因為它只是一個諮詢性的機構。後來去了阿曼、阿聯，也有諮詢性質的協商會議，也沒有參觀他們的辦公地點。我曾兩次去哈薩克斯坦，第二次才發現它也有個協商會議，也是總統的諮詢機構。
前不久，我作為中國政府代表團成員參加世界技能大會，想順便看俄羅斯聯邦公眾院，使館有個同志告訴我，說他們也不知道辦公地點在哪裡。實際上，俄羅斯聯邦公眾院還是一個有特點的協商機構。它有《公眾院法》，特別它還負責監督法律執行情況和權力機關的活動。公眾院一年開四次全體會議，平時有理事會，由主席、副主席和19個專門委員會主任組成。聯邦公眾院與地方公眾院是指導關係。
2019年9月，全國政協辦公廳還有一個創新，開了一次社會主義國家統戰組織理論研討會，有朝鮮、越南、寮國參加。我作為會議主持人之一，介紹了中國政協的情況。這次也算是對三個國家的統戰組織有了一個詳細的了解。坐在我旁邊的朝鮮祖國戰線的一位副主席，問我為什麼沒邀請古巴，我說古巴沒有類似的組織。越南叫祖國陣線，有《越南祖國陣線法》。該法規定，祖國陣線是人民政權的政治基礎。這些定位是很厲害的。祖國陣線的職能，一是參與立法；二是與政府進行政治協商；三是參與政權建設，對幹部實行監督。祖國陣線分為中央、省、市、縣四個層級。地方的祖國陣線主席一般由副書記兼任，有的乾脆是書記兼任。越南祖國陣線，實際是有一部分權力機構的職能。朝鮮叫祖國戰線。我覺得它完全就是統一戰線組織，職能就是為實現祖國統一而鬥爭。我問參會的朝鮮祖國戰線副主席，你們是不是只有這一項職能，他回答很模糊：也有其他工作，但祖國統一任務很重，我們覺得還做不過來。寮國叫建國陣線，我覺得它與越南的機構和職能差不多。
總的來看，協商，作為廣泛運用的民主形式，在不同國家政治制度中均有不同程度、不同形式的體現。一些國家也開展協商活動，也建有相應的機制和平臺。但沒有一個國家像中國這樣設立專門的協商機構，也沒有一個國家像中國這樣有著悠久深厚的協商文化、有人民群眾的廣泛參與。這種中國特色民主政治的特有形式和獨特優勢，是我們對世界政治文明的重要貢獻。
二、凝聚共識是人民政協重要職能
在明確了專門協商機構是什麼以後，還要明白它幹什麼，這就是通常說的履行職能。人民政協的職能有一個不斷拓展的過程。1949年制定的人民政協組織法就規定，政協全國委員會的職權之一是協商並提出對中央人民政府的建議案。民主監督職能源於20世紀50年代毛澤東同志提出的中國共產黨與各民主黨派之間的互相監督，以及各級政協接受和反映人民群眾的意見、對政府提出建議和批評的實踐。1982年全國政協五屆五次會議通過的政協章程規定：人民政協「對國家的大政方針和群眾生活的重要問題進行政治協商，並通過建議和批評發揮民主監督作用」。以後隨著實踐發展，1994年全國政協八屆二次會議修訂的政協章程在主要職能中增加了參政議政。此後，政治協商、民主監督、參政議政成為政協三項主要職能。
進入新時代，人民政協作為專門協商機構有沒有新的職能？中央政協工作會議明確指出，把凝聚共識作為政協重要職能，而且進一步強調，要「把加強思想政治引領、廣泛凝聚共識作為中心環節。堅持團結和民主兩大主題，提高政治協商、民主監督、參政議政水平，更好凝聚共識」。看來，凝聚共識是人民政協的重要職能是沒有問題的。那麼，人民政協的主要職能究竟如何表述？凝聚共識是不是政協第四項職能？我覺得這些問題還需要隨著實踐發展而逐漸明確。這裡，先探討一下凝聚共識的涵義和內在機理。
第一，政協凝聚共識的涵義，要體現政協的特點。什麼特點？我們還是要回歸政協是統戰組織這一根本特性來思考這個問題。共識，從字面上理解，就是共同的認識，或一致的認識。然而「物之不齊，物之情也」。世界上的事物都不是整齊劃一的，更何況人們的思想認識呢！我國近代著名民主人士章士釗在《政本》一文中指出：「為政有本，本何在？曰在有容。何謂有容？曰不好同惡異。」中國傳統文化中的「共識」要義在於寬容、包容。作為大團結大聯合的統戰組織的人民政協，它所追求的價值目標，是一種差異共識。這種差異和共識是統一的，要在尊重多樣性中尋求一致性，求同存異、聚同化異。
第二，凝聚共識是有前提的。這個前提就是「共同思想政治基礎」，也就是參加人民政協的各黨派團體、各族各界人士基於根本利益、奮鬥目標、基本遵循的共同性所達到的思想政治共識。「共同思想政治基礎」，是毛澤東同志在1949年新政協籌備會上提出來的，當時叫「共同的政治基礎」。以後隨著實踐發展，共同政治基礎的內容不斷完善。2018年，新修訂的政協章程，明確將「熱愛中華人民共和國、擁護中國共產黨的領導、擁護社會主義事業、共同致力於實現中華民族偉大復興中國夢」規定為人民政協的共同政治基礎。沒有這個前提和基礎，就不可能凝聚共識。
第三，政協凝聚共識是分層次的。中央政協工作會議是從政協內部和外部，從協商的成效、協商的方式方法上闡述了政協凝聚共識的涵義，體現了廣泛、多層次的特點。
第四，凝聚共識是在政協履行職能的過程中實現的。政治協商、民主監督、參政議政是政協工作的主要方式，也是凝聚共識的重要途徑。人民政協的政治協商具有廣泛性和開放性的特點。人民政協的政治協商是在堅持四項基本原則基礎上的開放性協商，它根本不同於西方國家的競爭性協商，不是以強凌弱，也不是優勝劣汰，而是求大同存小異，尋求最大公約數、畫出最大同心圓，因而更能夠獲得不同階層群眾的支持和理解，從而達成差異共識。人民政協的民主監督具有非強制性的特點。人民政協的民主監督不是靠強制性，而是靠擺事實講道理，靠切中要害，靠抓住關鍵問題。與競爭性監督不同，人民政協的民主監督不是拆臺，而是補臺，是優化、補正、完善，是化解風險和防範風險，因而更能得到相關方面的理解和接受，從而達成差異共識。人民政協的參政議政具有經常性和規範性的特點。人民政協的參政議政依法依章進行，通過人民政協的參政議政，把不同階層有參政積極性的群眾有組織地調動起來，有利於實現公民有序的政治參與，有利於將社會的不同（差異）意見和建議集中起來，進而達成差異共識。
歸納起來，人民政協凝聚共識工作，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹中央政協工作會議精神，增強「四個意識」、堅定「四個自信」、做到「兩個維護」，面向委員加強思想政治引領，引導委員增進對中國共產黨和中國特色社會主義的政治認同、思想認同、理論認同、情感認同；面向社會傳播共識，為黨領導人民有效治理國家厚植政治基礎、社會基礎；面向海內外講好中國故事，廣泛匯聚正能量，畫出最大同心圓，努力成為堅持和加強黨對各項工作領導的重要陣地、用黨的創新理論團結教育引導各族各界代表人士的重要平臺、在共同思想政治基礎上化解矛盾和凝聚共識的重要渠道，為實現中華民族偉大復興作出更大貢獻。
凝聚共識工作的意義，分為一般意義和特殊意義。一般意義，就是習近平總書記講話的那一段：「毛澤東同志說過，所謂政治，就是把擁護我們的人搞得多多的，把反對我們的人搞得少少的。我們黨領導革命、建設、改革取得成功靠的就是這個。在新的時代條件下，我們要繼續前進，就必須增進全國各族人民的大團結，調動一切可以調動的積極因素。」所謂特殊意義，是指政協作為統一戰線組織，不是做一般的群眾工作，而是做特殊的群眾工作，它的內容、對象、方法等都有特殊性，對實現中華民族偉大復興具有特殊的意義。
從政協工作的實際看，提出凝聚共識是政協工作的中心環節是很有針對性的。過去一段時間裡，各級政協對建言資政比較注重，而對發揮思想政治引領作用相對薄弱，存在把履行職責簡單等同於對政策制定提出意見建議、單向發力的現象。其實，從人民政協較長的歷史過程看，建言資政和凝聚共識是「雙向發力」的。這不僅是人民政協發展進步的歷史經驗，也是人民政協這一制度安排日益成熟的重要標誌。
有的同志問：「現在強調凝聚共識是針對什麼問題來說的？我覺得凝聚共識是宣傳部門的活，現在怎麼成為政協的工作了？」
的確，凝聚共識不僅僅是政協的工作，但政協做這項工作有它的特殊意義。這個特殊性，就在於人民政協作為統一戰線組織，它的任務就是最廣泛地團結聯繫各方面人士，進行政治協商、民主監督、參政議政，更好凝聚共識。這種統一戰線性質的工作，既不能採用中國共產黨黨內的辦法，也不能採用一般群眾工作辦法，我們叫做特殊的群眾工作，就是通過求同存異、合作共事、平等協商、交友聯誼，同他們團結起來、聯合起來，為大目標而奮鬥。其它部門當然也要做凝聚共識的工作，但工作特點、方式方法與統戰和政協工作是不同的。
至於凝聚共識是針對什麼問題說的，這在中央政協工作會議精神中講得很清楚。在新時代條件下，多做強化引領、凝聚共識的工作，就是要引導政協委員及其所聯繫的群眾深刻認識黨的決策部署，客觀積極看待經濟社會發展形勢和相關問題，堅定應對挑戰、戰勝困難的決心和信心。要鼓勵和支持政協委員用好自身影響力，協助黨和政府做好宣傳政策、協調關係、理順情緒、化解矛盾的工作，在重大原則問題上主動發聲，凝聚和釋放正能量。
做凝聚共識工作，要處理好三個方面的關係：
（一）要把握好「引」與「領」的關係。加強思想政治引領，打牢團結奮鬥的共同思想政治基礎，是人民政協發展進步的歷史經驗，是新時代做好凝聚共識工作的前提。這裡的「領」就是帶領，就是學在前面、幹在前面；「引」就是引導、指導。首先是「領」好了，「引」才能起作用。其次也要「引」，引出質量和效果來。凝聚共識本質上屬於思想政治工作，要做到春風化雨、潤物無聲很不容易。十三屆全國政協以來，我們一直在探索政治引領的方式方法。2018年在全國各級政協開展的理論學習研討活動，歷時大半年，各級政協委員79萬人次、機關幹部27萬人次參加，全國政協24位副主席分別參加了31個省區市政協的理論研討會。另外，我們還建立了談心談話、走訪看望委員、委員講堂、宣傳團、黨外委員專題視察等制度。比如：政協的談心談話制度，習近平總書記專門作出批示，給予充分肯定。2019年全國政協黨組成員分別邀請黨外委員談心交流達316人次。大家別小看這個談心談話，它是一項寓思想政治引領於團結民主之中的工作，具有很強的政治性、統戰性、藝術性，也有一定的敏感度。首先要有制度，要堅持，久久為功才能越做越好。也就是習近平總書記講的：「不能做快餐，而是要做佛跳牆這樣的功夫菜。」［1］從內容上講，設個主題聽聽大家意見也可以。沒有主題，大家聊聊也可以。全國政協今後制度規定，就將是主題和非主題相結合。從形式上講更加靈活，可以一次談三四個，也可以一對一談，目的就是聽取大家的真實情況，了解有價值的意見建議，還有思想動態，要注意把握談心談話和一般性議政建言的區別，不能搞成單純提意見建議的座談會。我們要把這個模式探索出來，逐步形成制度規定。
根據中央政協工作會議精神，全國政協對加強思想政治引領工作提出了四項制度措施：一是強化政協黨組織的政治領導，緊緊抓住凝聚共識謀劃部署工作、完善制度機制、明確職責任務、督促檢查落實，確保工作實效。二是堅持學習座談會制度，深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想。依託各專門委員會建立若干學習座談小組，每季度開展1次學習活動。三是落實學習教育培訓制度，建立健全以黨組理論學習中心組為引領，主席會議和常委會會議集體學習、委員讀書活動、委員教育培訓等相配套的學習教育培訓體系。四是探索黨員委員聯繫黨外委員制度。黨員委員依託辦公廳或專委會，加強與黨外委員聯繫，廣泛深交朋友，通過見面交流、工作聯絡等多種形式，溝通情況，交流思想，共同提高。
（二）要正確處理同和異的關係。要尋求最大公約數，正確處理一致性和多樣性的關係，堅持大團結不搞「清一色」、堅持大聯合不搞「單打一」,在愛國主義、社會主義旗幟下，把共同目標作為奮鬥動力源和方向標，求同存異、聚同化異，致力凝聚海內外中華兒女實現中華民族偉大復興中國夢的最大政治共識，努力畫出最大同心圓、形成強大向心力。要把握好凝聚共識的原則方法。凝聚共識，難在「凝聚」、重在「共識」。凝聚共識不是無原則的遷就妥協，而是有方向的啟發引領；不是單向度的灌輸說教，而是互動式的協商討論；不是表面的附和敷衍，而是內心的深刻認同；不是快餐式的立竿見影，而是長期性的潤物無聲，要摒棄視不同意見為添亂、把強加於人作共識、將溝通商量當麻煩等錯誤觀念，以道交友、以誠待人、以理服眾、以商求同，不斷通過加強學習明共識、協商交流聚共識、團結——批評——團結增共識。要增強工作實效性。針對難點、熱點、焦點問題和特定群體利益訴求，適應網際網路發展對人們思想觀念的影響，深入基層和界別群眾有的放矢地做好宣傳政策、理順情緒、增進團結的工作，推動人民政協成為在共同思想政治基礎上化解矛盾和凝聚共識的重要渠道，為中國共產黨領導人民有效治理國家厚植政治基礎、社會基礎。
（三）要把握好內與外的關係。根據中央政協工作會議精神，做好政協內部和政協外部凝聚共識工作，包含三個層次：一是要更好凝聚政協委員的共識。把凝聚共識貫穿於人民政協政治協商、民主監督、參政議政之中，通過政協制度有效運行和民主程序，增進共識、促進團結，更好地把黨的主張轉化為政協委員的共同主張。二是要面向社會做好傳播共識工作。這項工作，是政協凝聚共識工作中的短板，需要儘快補齊。要充分發揮政協委員橋梁紐帶作用，通過政協協商履職，在各界群眾中傳播共識，為黨領導人民有效治理國家厚植政治基礎、社會基礎。三是要廣泛匯聚中華民族偉大復興正能量。充分發揮人民政協獨特優勢，以對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國特色社會主義的認同，最大限度調動一切積極因素，團結一切可以團結的人，形成海內外中華兒女心往一處想、勁往一處使的強大合力。
三、如何理解政協協商工作規則是政協制度建設中「集大成的制度」
落實中央政協工作會議精神，很重要的工作就是要對標對表中央的部署，健全和完善各項具體制度、機制和程序，包括健全協商工作規則和方式，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐。為此，全國政協正在制定協商工作規則，對協商的主要內容、形式載體、參加範圍、討論原則、基本程序、交流方式等作出規定。
（一）明確職能責任。要按照黨和國家機構體系的要求，進一步明確人民政協作為專門協商機構的職能責任，更好發揮政協組織及其協商平臺、機製程序等作用，克服政協組織「職能模糊、責任虛化」的問題。現在大家反映，政協工作量增加了，要求高了，有一種跟不上趟、被推著走拽著走的感覺。全國政協領導同志去年在專委會工作會議上說：「這一方面是好事，忙一點、緊一點才像新時代政協委員的樣子。另一方面也要反思一下，為什麼又忙又累？如果別人的事你幹了，能不累嗎？」 「我們專委會沒有對應的黨政部門人多，這是因為不需要我們像黨政機關那樣做事。政協工作主要是『搭臺』，為委員、專家與黨政部門、國家機關等在協商中提供平臺，而不是負責做決策，解決問題。這是政協在國家治理體系中的定位。」對當前政協工作比較忙怎麼看？我們還不能說是幹多了、越位了，而是還沒有幹到位的問題。現在還是歸位。政協作為國家治理體系的組成部分，應該發揮作用。長期不到位，一歸位就不適應。「專門協商機構」這個詞，現在很熱，大家都在談。但專門協商機構的職能責任到底是什麼？哪些問題需要協商、和誰協商、怎麼協商、協商的要求怎麼把握等，我們並沒有說清楚，需要我們努力實踐探索。
（二）完善制度體系。總的來說，要建立健全以政協章程為基礎，以協商制度為主幹，覆蓋政協黨的建設、履職工作、組織管理、內部運行等各方面的制度，形成權責清晰、程序規範、關係順暢、運行有效的制度體系。一要健全發揮新型政黨制度優勢的機制。做好政協協商同政黨協商有關活動在協商議題、時間等方面的銜接工作，支持各民主黨派和無黨派人士在政協參與國家重大方針政策討論協商，對各民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議等作出機制性安排。二要完善政協履職工作制度。建立健全會議組織、履職活動等規則，開好政協全體會議，發揮好這一協商履職最高形式的作用。完善黨和政府領導同志出席政協全體會議、常務委員會會議，聽取大會發言、參加會議分組討論協商等工作規範。三要改進政協系統聯繫指導工作方式。地方政協組織接受同級黨委領導、接受上級政協指導，是科學的制度設計。要做好上級政協對下級政協的指導工作，完善重大協商議題協同調研、聯動協商以及全國地方政協主席座談會、政協工作經驗交流會、政協秘書長工作會議等形式，發揮人民政協制度的整體效能。最近全國政協又提出建立十項新的工作制度機制，這是本屆政協後三年的任務。
（三）完善協商內容。「協商什麼」始終是政協組織十分關注但又不十分清晰的問題。最早對政治協商內容作出規定的，是1989年《政協全國委員會關於政治協商、民主監督的暫行規定》，它規定政治協商內容包括14項，很具體，甚至「國家省級行政區劃的變動」、「外交方面的重要方針政策」等都列為政協政治協商的內容。1995年「中國共產黨中央委員會通知」又進一步肯定了這14項內容。2006年，起草組在起草關於加強人民政協工作的意見稿時，聽取各地意見，感到政協協商內容如果規定得太具體，實踐中難於做到。於是，文件稿對政協政治協商的內容規定得比較原則，主要是兩個方面：一是國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題；二是各黨派參加人民政協工作的共同性事務，政協內部的重要事務以及有關愛國統一戰線的其他重要問題。以後的文件基本沿用了這個規定。但各地政協又反映，對「大政方針」和「重要問題」不好把握，彈性很大，很大程度上增加了協商的隨意性。這次中央政協工作會議，一是強調聚焦黨和國家中心任務，圍繞統籌推進「五位一體」總體布局、協調推進「四個全面」戰略布局，緊扣解決好發展不平衡不充分問題，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，就國家大政方針和地方的重要舉措，以及有關愛國統一戰線的重要問題等，明確協商內容、確定協商議題。二是規定民主監督議題應有一定比例。三是規定黨委和政府有關部門就有關重要決策、重要法律法規等，在政協聽取相關界別委員意見建議。與以往文件規定比，這次文件強調了「黨委和政府」、 「在政協」、有關重要決策、重要法律法規要聽取委員意見。
（四）豐富協商形式。打造更多切實管用的協商形式和載體，是開展政協協商的重要「抓手」。1989年關於政協履職的《暫行規定》，就明確了政協全體會議、常委會議，包括應邀列席全國人大有關會議等7種會議協商形式。黨的十六大後，全國政協工作具有開創意義的事情之一，就是在總結以往經驗的基礎上，形成了「專題協商」這一新的品牌。全國政協第一次召開「專題協商會」是2005年7月，主要圍繞「十一五」規劃建言獻策。專題協商會的特點是：抓戰略性問題；黨政高層領導出席；形成對話和互動的機制；提出比較成熟的意 見建議，所以，它是一種集探討、交流、協商、議政於一體的協商形式。2010年，全國政協在此基礎上，進一步研究了界別協商問題。界別是政協的特點，界別協商正是政協智力優勢、制度優勢和組織優勢的結合點和交匯點。當時設想，專題協商可延續其高層次、寬領域、全局性的特點；界別協商側重於界別代表性、領域深度性、行業專業性的特點。專題協商議題在先，求賢問政；界別協商聚賢在先，資政建言。通過兩者的相互配合，打造一個永不閉幕、全方位、多層次的協商論壇。
黨的十八大報告總結了以往政協協商的經驗，提出「深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商」四種形式。十八屆三中全會又進一步肯定了這些形式。由此，全國政協形成了「1420」的協商格局，即：每年1次全體會議，2次專題議政性常委會會議、2次專題協商會，「20」就是大約20次雙周協商座談會。這次中央政協工作會議強調了五點：一是進一步明確政協協商議政格局。二是強調開好全體會議，發揮這一協商履職最高形式的作用。此外，開好專題議政性常委會會議也要在政協形成制度。這個制度越往下堅持得越不好，有的市縣政協就沒有開過專題議政性常委會會議。三是強調更加靈活更為經常開展已經形成的四種協商形式。四是適應社會信息化的新趨勢，增強網絡議政、遠程協商實效。五是提出探索政協協商同社會治理相結合等新形式，拓展政協協商參與面。
汪洋主席在今年常委會工作報告中，總結了2019年全國政協「豐富協商形式」的工作，主要有：
豐富協商形式，是政協協商潛力最大、活動空間最大的一項工作。當前，我們更應該在這方面多動腦筋，多想些辦法。
（五）健全基本程序。過去我們對程序重視不夠，政協工作隨意性比較大。這次《協商規則》作為一個重點，專門寫了一章。政協是協商民主機構，我們自己對民主的程序保證的不夠，怎麼「專」出質量、「專」出水平？健全協商基本程序，是我們需要解決的問題。
制度建設是推進協商民主的重中之重，這已經成為人們的共識，制度建設中的程序民主問題同樣也要引起我們的高度重視。其實，古今中外，無論哪種協商民主模式，都有一套特定的操作程序。比如，一說到古希臘雅典民主，我們馬上就會想到公民大會、五百人議事會和公民法庭，就會想到通過抽籤產生議事會成員，想到陶片放逐法等。從歷史上看，政治意義上的民主從來都不僅僅是一種抽象的理念，而是要與具體的治理技術結合起來。而治理技術往往又是在長期的民主政治實踐中發展起來的。我們在實際工作中也會感覺到：如果協商之前沒有認真的準備，對協商活動如何組織、與誰協商、協商什麼、協商的成果如何處理和反饋等沒有明確的程序規定，那麼幾乎可以斷定這樣的協商活動一定不會有什麼成效。所以，協商民主作為一種制度安排和工作方法，是特別講程序和規範的。
要進一步規範政協協商的基本程序。從廣泛徵求意見、確定協商議題、制定協商計劃，到政協協商、成果運用、跟蹤反饋，形成一個協商履職閉環，加強和改進相關環節工作；要加強政協協商與黨委和政府工作的銜接，推動政協協商制度優勢轉化為國家治理效能；要把提質增效作為完善政協協商程序的著力重點，堅持調研於協商之前，改進調查研究，強化調研在高質量協商議政中的基礎性作用；強化協商互動環節的功能作用，強化網絡議政等履職手段的深度運用；強化協商議政成果的持續跟進督促見效，有些還要再協商。協商的基本程序為：
（六）協商討論原則。協商討論原則，是建立在一定的協商文化基礎上的。我們要培養什麼樣的協商文化呢？中央政協工作會議文件概括為「三個方面、三個做到」：
在此基礎上，要確定協商討論的原則，主要有：1、平等議事；2、體諒包容；3、傾聽兼聽；4、有效表達；5、行為自律。
四、如何理解專門協商機構的「專門人員」
政協是專門協商機構，哪些人是其中的「專門人員」？各級政協機關幹部？肯定不是。政協委員雖然很多是兼職，但由於是政協工作的主體，所以專門協商機構的專門人員只能是他們。目前，全國共有政協委員約66.8萬人。十三屆全國政協委員2157人，其中中共黨員964人，佔40%；民主黨派成員671人，佔31.9%；無黨派人士65人，佔3%；宗教界人士73人，佔3.3%；新的社會階層人士50人，佔2.3%。地方政協委員的情況大致相同。一些地方因經濟社會發展情況和民族、宗教等因素而有所差別。總的看，委員構成總體上體現了代表性、包容性的要求，適應了人民政協事業發展。
委員隊伍建設這項工作，自新一屆全國政協以來一直在抓。2018年修改政協章程，在徵求意見的過程中，大家反映比較多的是，黨章有黨員一章，人大組織法也有代表一章，我們應該有委員一章。這個問題，我們這些參與起草的同志也深有體會。在政協的制度設計中，對政協委員權利講的比較充分，這是必要的；但對責任強調得相對少些，有些方面還是缺項。後來修改章程，專門新增了委員一章，從30條到39條，共10條，前7條講委員的產生和權利義務，後3條講紀律，是負面清單，是任何委員都不能僭越的。
這次為起草中央政協工作會議文件，我們又作了好幾輪調研，發現委員隊伍建設仍是一個薄弱環節。主要問題是：一些委員對自己所肩負的政治使命缺乏深刻認識，有的黨政領導幹部委員存在「船到碼頭車到站」的「二線」思想；有的委員存在「副業」思想，把到政協工作僅僅當作一種待遇和榮譽，履職不積極，甚至只掛名不履職；有的是想履職但不會履職，或者滿足於習慣做法，碰到新情況新問題束手無策等。在中央政協工作會議上，習近平總書記把委員隊伍建設，作為人民政協尤其要抓好的三項重點工作之一加以強調，主要有三點：
第一，政協委員要有責任擔當。習近平總書記多次談到這個問題，這次講得更是語重心長。他說：
中央政協工作會議講委員責任擔當，強調委員要落實積極參與到政協各項活動中，「自覺投身凝心聚力、決策諮詢、協商民主、國家治理第一線」的具體實踐。為落實這「四個一線」的要求，全國政協修訂了委員履職工作規則。一是明確委員履職工作指導思想和基本原則。二是闡明委員履職的具體方式：參加會議、提交提案、視察調研、反映社情民意、大會發言、團結聯誼、文史資料等工作。三是加強委員聯絡工作，建立覆蓋全體委員的聯繫網絡。四是加強履職保障。包括：維護委員履職權利；健全履職制度；完善履職平臺；提供履職服務保障等。五是加強委員履職管理。包括建立委員履職檔案，建立委員履職利益衝突迴避機制，嚴格會議和活動請假制度，對不履職委員予以提醒或處理。全國政協還制定了「協商議政質量評價工作辦法」，細化了評價標準，包括分類評價、聚焦履職重點環節、設置切實可行的指標體系等；規定了具體評價辦法，包括評價堅持的原則、程序、方式、成果運用等。
第二，提高委員的履職能力。核心是「四個能力」和「18個字的要求」。從政治把握、調查研究、聯繫群眾、合作共事四個方面提高委員的履職能力，是2015年中央辦公廳印發的《關於加強人民政協協商民主建設的實施意見》提出來的。此前，習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會上的講話對每一項能力都提出了明確具體要求。「18個字的要求」有一個具體形成過程。最早提出來的，是2015年3月習近平總書記參加政協聯組會上的講話。當時，他講委員要「懂政協、會協商、善議政」。接著，他又講要「做到建言建在需要時、議政議到點子上、監督監在關鍵處」，要「守住道德底線，不碰法律紅線，自覺廉潔自律」。在這次講話中，完整系統地闡述了「懂政協、會協商、善議政、守紀律、講規矩、重品行」18個字的要求。這18個字，精準概括了政協委員履行職責的能力素養和行動準則。「懂、會、善」是做政協工作的基礎，是能力，是方法。「守、講、重」是要做政治上的明白人，用規矩意識約束自己的言行，努力提升自己的道德水準。習近平總書記還進一步指出，政協委員要具備「四個能力」（政治把握能力、調查研究能力、聯繫群眾能力、合作共事能力），「當好三者」（黨的政策宣傳者、群眾利益維護者、社會和諧促進者），做到「18個字」。這是一個完整的體系，我們要全面準確把握。
第三，切實加強委員作風建設。習近平總書記指出：「政協委員是政協工作的主體。要尊重和保障委員民主權利，完善委員聯絡制度，健全委員聯絡機構，為委員履職盡責創造良好條件。政協委員社會知名度大、關注度高，一言一行都具有影響力和示範性。希望廣大政協委員珍惜自身榮譽，恪守憲法法律，自覺踐行社會主義核心價值觀，錘鍊道德品行，改進工作作風，切實發揮在本職工作中的帶頭作用、界別群眾中的代表作用，不負重託，不辱使命。」［2］在中央政協工作會議上，他還特別要求政協委員，「要自覺遵守憲法法律和政協章程，積極踐行社會主義核心價值觀，錘鍊道德品行，嚴格廉潔自律，以模範行動展現新時代政協委員的風採。」［3］
五、發揮地方政協作為專門協商機構的作用
2019年5月，全國政協召開了全國地方政協工作經驗交流會，主要研究了地方政協如何發揮專門協商機構作用問題。這次會議，是十三屆全國政協履職伊始就統籌擬定的三項重要會議活動之一，與2018年習近平總書記關於加強和改進人民政協工作的重要思想學習研討活動、全國政協系統黨的建設工作座談會構成一個整體，涵蓋思想政治建設、組織建設和工作機制建設，都是關於人民政協事業發展全局性、根本性、基礎性工作。
作為專門協商機構，從地方政協看，目前省級政協工作總體是相對規範的，市縣政協工作則不同程度存在定性模糊、職能模糊、責任模糊、工作方式模糊等問題。黨的十八屆三中全會強調，完善人民政協制度體系，規範協商內容、協商程序，拓展協商民主形式，增加協商密度，提高協商成效。在新時代，推動人民政協制度更加成熟更加定型，需要從理論和實踐的結合上，進一步明確市縣政協的職能定位和主要任務，探索市縣政協作為專門協商機構的制度機制。
第一，要明確新時代市縣政協的作用「是什麼」。市縣政協同全國政協和省級政協發揮作用有相同之處，也有不同的地方，應當各有側重、各有特點。發揮好新時代市縣政協作用，全國政協領導同志在全國地方政協工作經驗交流會上講了三個重點，也可以說是三個目標：一是加強黨對各項工作領導的重要陣地。政協作為專門的協商機構，就是要通過自身的有效運行和民主程序，把黨的主張轉化為社會各界的共識，把黨的決策部署落實到各黨派團體、各界別、各層級。人民政協承擔引導群眾聽黨話、跟黨走的政治任務。把自己所聯繫的群眾，最廣泛最緊密地團結在黨的周圍，是市縣政協必須承擔的政治責任。二是用黨的創新理論武裝各界代表人士的重要平臺。要加強思想政治引領，團結帶領各界代表人士在習近平新時代中國特色社會主義思想旗幟下攜手前進。這是實現中華民族偉大復興的重要保證，而市縣政協這個作用尤其重要。三是化解矛盾、凝聚共識的重要渠道。市縣處於國家治理的第一線、防範化解矛盾風險的第一線，基層治理難、難治理的問題突出。習近平總書記反覆強調：「有事好商量、有事多商量、眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。」越是在基層，黨政工作的要事、民生改善的實事、社會治理的難事，與群眾切身利益越密切，需要處理的人民內部矛盾也就越多，這就越需要發揮協商民主的作用，市縣政協越有用武之地。市縣政協開展廣泛、多層、制度化的協商，做凝聚共識、化解矛盾、理順情緒、增進團結的工作，就可以把人民政協的制度優勢，轉化為在國家治理體系中參與基層治理的效能。
第二，要明確新時代市縣政協「幹什麼」。從調研情況看，市縣政協工作存在的突出問題，就是對於「幹什麼」缺乏必要的規範，有的認為上協商不了國家大事，中協商不了黨政要事，自己又不想沒事找事。結果在一些地方，市縣政協工作可有可無，逐步被邊緣化。市縣政協的工作狀況常常取決於書記的重視和政協主席的本事。現在市縣政協的自我定位、工作內容、工作方式差別很大，甚至是一個市縣一個樣，影響了人民政協作為一種制度在國家治理體系中發揮作用。
全國政協系統共有一個組織名稱，共有一部政協章程，共有一份政治責任，都是專門協商機構。但市縣政協與上級政協的協商對象、協商內容是不盡相同的，譬如，許多市縣沒有民主黨派組織，開展多黨合作和政治協商的內容不多。從實踐看，市縣政協需要協商的大量是涉及當地的中心任務和民計民生等熱點、難點、焦點問題。政協系統的工作不能上下一般粗。正像有的同志所說，只有明確新時代市縣政協協商的特點、重點、著力點，才能抓住破解市縣政協工作難題的「牛鼻子」，才能有效發揮市縣政協作為專門協商機構的作用。首先要明確市縣政協的工作職責。政協作為專門協商機構，是一個從中央、省到市縣的四級制度體系。各種形式、不同內容的協商應當是主要工作，但據對26個省區市摸底，不少市縣政協2018年沒有召開一次專題議政性常委會會議，政協協商履職大多是年初開會安排工作，年底開會總結工作，平時組織調研、視察，反映社情民意，與專門協商機構的要求相差甚遠，有些名不副實。
其次，要明確市縣政協的工作方式。政協是協商平臺，不是協商主體。市縣政協人手不多，把準這個定位，對於做好工作十分重要。市縣政協的主要任務就是搭好臺，調動各協商主體參加協商的積極性。要注意突出界別特色，通過加強界別協商，更好團結和凝聚各界別群眾。同時，市縣政協可以通過「不建機構建機制」和「請上來、走下去」的工作思路，創設委員履職小組、各種協商平臺等載體，推動政協協商與基層協商有效銜接，拓展基層群眾參與政協協商渠道，把各方面人員有序參與納入整個基層治理的結構之中。
最後，要明確市縣政協的工作重點。協商過程中既要積極建言資政，又要廣泛凝聚共識，做到雙向發力，改變過去偏向於注重建言資政的狀況，切實把黨中央決策部署和對政協工作的要求落實下去，把各方面智慧和力量凝聚起來。
第三，要明確新時代市縣政協「怎麼幹」。市縣政協要圍繞發揮專門協商機構作用做文章，加強協商活動具體制度建設，以保障政治協商的制度落實。全國政協協商工作規則提一些指導性而非約束性的意見。一要保證協商頻次。作為專門的協商機構，要有一定的協商活動來體現其作用，市縣政協每年至少安排3-4次各種形式的專題協商活動，這應當是一個基本要求。各地情況不一，工作條件好的可以多做一些，條件差一些的也應保基本。二要完善協商機制。要制定協商計劃和協商活動的工作要求，做到協商前有調研，協商中有黨政部門與委員、界別群眾的互動，協商後有成果的報送和跟蹤，確保協商活動有章可循、有規可依。三要豐富協商形式。要堅持中央政協工作會議提出來的政協協商格局。有的市縣政協搞「商量」平臺，有的搞「月商會」，有的邀請黨委政府主要負責同志與委員「面對面」協商，有的搞「問題清單」協商，有的搞「網絡問政會」，這些都是很好的探索。要因地制宜，從各地的實際出發。四要完善組織保障。根據實際優化專委會設置，整合力量，推動全體委員分別進入專委會，充分發揮專委會在協商中的基礎性作用、委員的主體作用。
總之，要把專門協商機構的職能、性質、定位突出出來，寓民主監督、參政議政、凝聚共識於協商之中。突出專門協商機構的作用，既體現了政協性質定位的本質要求，也找到了市縣政協履行職能的有效載體和抓手，我們應當為之努力。
習近平總書記在中央政協工作會議的講話中指出：「要為政協組織開展工作創造有利條件，選優配強政協領導班子，重點解決市縣政協基礎工作薄弱、人員力量薄弱的問題。」怎樣解決「兩個薄弱」的問題，首先還是從我們身邊做起。全國政協領導同志說，大家都希望能夠通過全國政協召開會議解決一些具體問題。非常理解大家的心情願望，但我們必須清楚，如果工作定位不準，工作職責不明、作用可有可無，黨和政府憑什麼還要增加機構編制和經費？有為才能有位。我們明確職責，擦亮專門協商機構的牌子，一步一個腳印幹出樣子，解決具體問題就會水到渠成。
注 釋：
[1]習近平：「做好新形勢下統戰工作」（2015年5月18日），載《習近平談治國理政》第2卷，外文出版社2017年版，第305頁。
[2]「在慶祝中國人民政治協商會議成立六十五周年大會上的講話」（2014年9月21日），載《十八大以來重要文獻選編》（中），中央文獻出版社2016年版，第72頁。
[3]習近平：《在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話》，人民出版社2019年版，第11-12頁。
「
作者：劉佳義，全國政協文化文史和學習委員會副主任，中國人民政協理論研究會副會長，習近平總書記關於加強和改進人民政協工作的重要思想北京研究基地特約研究員。
本文刊登於《中國政協 · 理論研究》
中國人民政協理論研究會會刊2020年第3期
」
原標題：《理論 | 劉佳義：專門協商機構論綱》
閱讀原文