2019年中共中央、國務院《關于堅持農業農村優先發展做好「三農」工作的若干意見》中提出穩慎推進農村宅基地制度改革，探尋盤活閒置農村住宅的辦法和顯化農村宅基地價值與提升其利用效率的路徑。「三農」問題的解決需要理念和思路創新，而土地問題是「三農」問題的核心，宅基地制度改革是統籌城鄉建設用地一體化發展的關鍵，通過確權賦能，促推農村宅基地流轉、退出與有償使用。
一、宅基地制度改革的政策演變
自推動農村全面深化改革以來，農村宅基地制度改革集中體現在對農村宅基地流轉與農村宅基地退出的不同方式上。從起初的允許房地一體轉讓，到上世紀末的禁止出售給市民，發展到現在的探索內部轉讓與有償退出，歷經了曲折的發展過程。
（一）允許房地一體轉讓
時間跨度為1978年至1998年。在此期間，國家相繼出臺涉及農村宅基地管理的規定或條例，逐漸約束管理行為和規範管理制度，在認可農戶住宅產權私有的基礎上，許可農戶在轉讓住宅時一起轉讓住宅佔用的農村宅基地。但對再次申請進行限制，《村鎮建房用地管理條例》（1982）明確規定農戶出現賣出住宅或者出租住宅情形的，不允許重複申請再次取得農村宅基地，《土地管理法》（1986）也規定不得批准出租、出賣房屋農戶再次申請農村宅基地。農村宅基地與住宅是密切聯繫難以明確分割的，這一條款其實暗含許可農戶在賣出其住宅的同時實現農村宅基地的退出。該部法律還規定經縣級人民政府同意，非農城鎮居民可以利用村集體經濟組織所有土地建造住宅。但修訂後的《土地管理法》並沒有禁止轉讓農村宅基地使用權。
（二）禁止出售給市民
時間跨度為1999年至2008年。在此期間，集體所有的農村土地轉讓非常混亂，「炒地熱」高溫不退，國務院發布《關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（1999），禁止農戶出售住宅給城市居民，禁止城鎮居民利用集體所有的農村土地建造住宅，對農戶轉讓土地使用權和處分農村住宅行為進行嚴格限制。在此規定出臺之前，從法律和政策視角考慮，國家和地方政府並未限制農戶行使農村宅基地使用權的轉讓行為和農村宅基地的處分權利，更沒有提及要對農村宅基地受讓對象的身份實行條件限制。伴隨經濟發展，《土地管理法》（2004）適時進行了修訂，仍舊保有不得批准出租、出賣房屋農戶再次申請農村宅基地和允許依法轉讓土地使用權等規定，但伴隨城市郊區農村宅基地流轉頻繁和「小產權房」問題日漸嚴重，國務院發布《關於深化改革嚴格土地管理的決定》（2004），嚴禁城鎮居民到農村購置宅基地。其後不久，國土資源部制訂《關於加強宅基地管理的意見》規定城鎮居民不允許購買農村宅基地，城鎮居民在農村利用危房改造或購買方式獲取的農村住宅不能取得土地使用權利許可證照。
（三）探索內部轉讓與有償退出
2008年以來至今，為了緩解「空心村」問題，充分發揮土地要素價值，提升利用宅基地的效益，在嚴格禁止違法違規交易「小產權房」的基礎上，地方政府鼓勵離農入城農戶轉讓其所擁有的農村宅基地，探索在村集體內部有償轉讓和退出的方式。國務院出臺《關於促進節約集約用地的通知》（2008）規定，地方政府可以獎勵和補助農戶自願騰退農村宅基地的行為。《全國主體功能區規劃》（2010）方案中提出，要在考慮城鎮化和人口市民化速度與規模的條件下，推進農村閒置居民點的復墾與改造。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）提到推進農村宅基地制度的改革和完善，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保或轉讓，增加農民收入。近年來，國家開始強化農村宅基地的擔保、抵押和轉讓等權能，為農村宅基地自願有償退出提供制度保障。但是，改革方向仍是嚴格限制農村宅基地的受讓人身份，農村宅基地轉讓對象僅限於本集體經濟組織內部。
二、宅基地制度改革實踐的模式比較
（一）改革實踐的主要模式
一是地方政府主導模式。福建晉江、四川瀘縣是採取地方政府主導模式進行農村宅基地制度改革的典型地區。其基本措施就是採取易地搬遷方式，轉移土地發展權，實現農村宅基地與城鎮住宅的城鄉置換，以此保障農戶的合法居住權益。該種方式實現了農民市民化，改變了戶籍類型，由農村戶口變成城鎮戶口。二是市場交易主導模式。浙江義烏是採取市場交易主導模式進行農村宅基地制度改革的典型地區。其基本措施就是通過引入市場機制，將住宅修建與社區建設委託給專業的房地產開發公司負責。市場交易主導模式具有非常正向的激勵作用，參與雙方可以按照市場釋放的價格信息進行自由交易。三是村集體主導模式。村集體主導模式部分具備地方政府強有力的內部控制特徵，可以通過組織的權威和強制性動員內部成員高效一致地完成集體行動，實現集體組織目標。同時也部分具備市場交易主導模式的激勵性，藉助價格信號引導參與雙方達成交易。主要採取農村宅基地置換的方式，也就是村集體組織補償與調整農戶原有宅基地面積後，農戶再購買或置換農村新宅基地進行自建或者統建的方式。四是地方政府與村集體雙主導模式。江西餘江是採取地方政府與村集體雙主導模式進行農村宅基地制度改革的典型地區。該類模式通過充分發揮地方政府的權威性和村集體經濟組織的半強制激勵促進機制加快各利益主體迅速達成合作，顯著提升資源配置效率。
（二）改革實踐不同模式的比較
比較上述改革實踐模式發現，除改革目標不同外，其在基本特徵、主導方、交易範圍、資金來源、可複製性等方面也存在明顯不同（如表1所示）。具體來說，浙江義烏採取市場交易主導模式，通過「集地券」方式，實現城市建設用地和農村集體建設用地不同產權屬性土地的聯繫渠道，推動城鎮資金流入農村，交易範圍覆蓋行政轄區，參與農戶獲得的農村宅基地退出補償較高，參與主體實現供求基本平衡，具有很強的可複製性。江西餘江通過充分發揮地方政府引導和村集體主導作用，充分利用村民自治探索基層治理模式，對土地市場價值不高、主要用於滿足農戶居住需求的同等條件地域具有較強的可複製性。
表1 宅基地改革實踐模式的比較分析
三、宅基地制度改革面臨的困境
農村宅基地改革試點有非常明確的目的：第一，降低農村宅基地的閒置程度，鼓勵進城農戶自願退出農村宅基地，提高土地資源的利用效率，促進土地資源的保護。第二，通過流轉盤活農戶的農村宅基地，顯化農村宅基地的用益物權。要順利實現這兩個目的，有必要熟悉理解農村宅基地的性質及功能。從農村宅基地性質考察，農村宅基地就是滿足農戶居住需求用來建造住宅的土地，是通過免費的方式獲取並可長期使用的土地。從農村宅基地的功能考察，農村宅基地是廣大農戶在農村生產居住的重要保障。當前農村家庭通常採取以代際分工為基礎的「半耕半工」生計類型，子女年輕時進城務工，父母年老時留鄉務農，共同作用形成農村勞動力再生產的經濟基礎。就農村土地利用規劃而言，當前農村宅基地改革試點主要面臨如下困境。
（一）法律與觀念障礙影響退出規模
農村住宅無疑是絕大多數農戶十分重要的財富，國家也從未否認農村住宅的私有產權特徵，農戶擁有農村住宅的處置和收益權。《憲法修正案》（1988）規定「土地使用權可以依照法律規定轉讓」，《土地管理法》歷次修訂規定「土地使用權可以依法轉讓」、「農村村民出賣、出租住房後，再申請宅基地的，不予批准」等規定可以發現，國家是允許農戶轉讓農村住宅的。但是，由於農戶的農村住宅和農村宅基地存在難以分離的特徵，也可以據此判斷法律並沒有禁止農村宅基地的轉讓。當然，農村宅基地使用權轉讓必須要在法律框架內進行，依法轉讓。比較遺憾的是，至今也沒有關於農村宅基地使用權轉讓的法律法規出臺。《物權法》對農村宅基地使用權的轉讓也只是進行技術性規定。而現行《擔保法》和《物權法》關於農村宅基地使用權不可抵押的限制性規定，則更進一步限制了農村住宅的交易空間。另外，農戶根深蒂固的社會觀念也是影響農村宅基地退出和農村土地集約使用的一個突出障礙。
（二）身份限制影響經濟價值
涉及農村宅基地制度管理的現行法律法規對受讓人的身份進行了明確限定，受讓人僅限於本村集體經濟組織內部成員。在工業化、城鎮化進程明顯加快的過程中，農村人口持續流入城鎮，村集體經濟組織成員常住人口不斷減少的情形下，將受讓人限制在本村集體經濟組織內部這個狹小空間、嚴格限定受讓人的身份導致符合條件的受讓人非常有限，出現農戶退出宅基地受讓人的政策性不足，導致農村退出宅基地區域性供求失衡，形成農村宅基地局部過剩，導致有條件離開農村的農戶也不能徹底離開農村，真正實現農村宅基地的自願有償退出，融入城市。與此同時，農村退出宅基地的受讓人身份限制還影響了農村退出宅基地市場的形成，影響了市場機制中價格發現功能的正常發揮，使得閒置的農村宅基地採取什麼方法退出？閒置的農村宅基地採用多高的價格退出？閒置的農村宅基地退出所需的補償資金來源渠道在哪裡？等成為改革試點的焦點與難點，也影響了進城農戶自願有償退出農村宅基地補償的順利實現。
（三）權益忽視影響整體評價
由於各種原因，農村宅基地退出工作推進中往往存在極少數不願意退出的農戶，在地方政府主導的城市郊區農村表現得尤為突出。通常來說，基於農村土地整理或者規劃產業園需要採取農村宅基地換房方式，要求在控制區內實施整村搬遷、集中連片退出。但是，規劃控制區內農戶是種類各異的個體，並非統一整體，早就已經分化、分層，不同類型參與農戶的農村宅基地退出意願、生活傳統及融入城市的市民化能力存在非常顯著的差異，地方政府主導的農村宅基地和農村住宅退出模式、自願退出補償標準很難取得參與農戶的全體認同。為了減弱行政幹預色彩，絕大多數農村宅基地改革試點地區在實行農村住宅和宅基地整體退出時，通常採取少數服從多數的辦法。這樣一來，一部分本來不想參與的農戶可能礙於親戚鄰居的要求或從眾心理不得不同意參與農村住宅和宅基地的整體退出拆遷。但是，必須注意到，控制區內的少數農戶可能因為各種各樣的理由而消極抵抗。從調研情況反饋來看，各宅基地試點改革地區在實施農村住宅和農村宅基地集中連片退出時，一般沒有為極少數不願參與農村住宅和農村宅基地退出農戶制定專門的實施辦法，有的地方甚至採取暴力方式，引發許多社會問題，極有可能成為群體性事件的導火索。
四、加快農村宅基地制度改革進程的路徑選擇
（一）確立市場機制主體作用
農村宅基地是農村集體建設用地的主體，必須充分發揮市場機制的作用，採取市場化交易方式，在農村集體經營性建設用地入市制度改革的基礎上，將農村宅基地逐步納入城鄉統一的建設用地市場，提升農村住宅和農村宅基地的交易便利性程度，為穩步提升廣大農戶財產性收入提供制度保障。各地改革試點的經驗也證實，市場化是農村宅基地退出的必由之路。但改革很難一蹴而就，需要在各地試點的基礎上分階段、分步驟穩步推進。要擴大農村住宅和農村宅基地退出的轉讓範圍，將農村宅基地使用權和農村住宅受讓人嚴格限制在村集體經濟組織內部的做法，在農村人口不斷流入城鎮的情形下，必然導致符合條件的受讓人嚴重不足和受讓價格十分低下，實際等於變相禁止了農村宅基地和農村住宅的退出和轉讓。破解當前符合規定條件受讓人欠缺、農村住宅和農村宅基地退出方式及退出補償價格不公平、不合理困境，必須取消受讓人僅限於村集體經濟內部成員的限制性規定。
（二）建構農村新型住宅保障體系
一是構建農村基本住宅制度，類似城市已經實行的福利房制度，主要是滿足廣大農戶的基本居住需求。所需宅基地通過無償劃撥形式取得，採取農戶自建或村集體經濟組織統一建設的方式。二是構建農村市場住宅制度，主要是滿足部分農戶的改善居住需求和滿足城市居民鄉愁需求。所需宅基地通過有償形式取得，住宅主要採取村集體經濟組織統一建設為主的方式；住宅考慮不同群體類型，採取出租或出售的辦法。三是構建農村社會住宅制度，主要是滿足農村鰥、寡、孤、獨老人和殘疾、困難農戶的居住需求，由村集體經濟組織統一建設。形成城鄉一體的住宅保障體系後，除了維持城鎮現有住宅體系外，許可城市居民到農村租入或購買農村市場住宅。如果城市居民在農村工作和定居，亦可享受農村的社會住宅，但需要滿足沒有在城鎮享受或者退出福利保障房為條件。農戶可以申請農村宅基地自建住宅，缺乏自建能力、滿足條件的農戶可以享受農村住宅居住保障，經濟條件較好的農戶可以在城鎮居住、購房，但不能以退出農村住宅或宅基地保障為前提。
（三）完善農村宅基地退出保障機制
加快農村宅基地改革進程，探索進城農戶自願有償退出農村宅基地，要充分保障農戶是否退出的自主權，並對自願退出農戶給予合理補償，推動綜合配套制度改革，完善農村宅基地退出的保障體系：一是制定和完善農村宅基地使用權自願有償退出的法律和制度。修改《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國擔保法》中關於農村宅基地不能抵押的限制性條款，從法律上明確農村宅基地抵押、流轉與退出行為的合法性。在保留農村宅基地原有用益物權的前提下，完善農村宅基地交易制度，探索依託形式多樣的方式實現農村宅基地的土地財產收益。二是充分保障廣大農戶的農村宅基地使用權和農村住宅財產權。在「同地同權同價」的改革思路指引下，尋找參與各方利益訴求的最大公約數。三是推動農村宅基地制度的綜合配套體系改革，在養老保險、社會保障、子女入學、購房補貼和職業培訓等方面為進城農戶提供便利，統籌推進農村宅基地自願有償退出與進城務工農民市民化的有機結合，充分發揮市場資源配置、地方政府引導和村集體經濟組織自治的合力優勢，提高農村宅基地改革效率，探索市場、政府與社會在治理體系的平衡點。
作者簡介：劉衛柏，貴州大學經濟學院/中國喀斯特地區鄉村振興研究院特聘教授，博士生導師，貴陽550025; 李中，湖南科技學院經濟與管理學院特聘教授，永州425199;
基金：2017年貴州大學「農林經濟管理國內一流學科建設項目（編號：GNYL[2017]002）; 國家社科基金一般項目「農村徵地制度改革研究」（15BJL071）; 湖南省自然科學基金傑出青年項目「完善農村土地『三權』分置實現機制的湖南實踐研究」（編號：2019JJ20009）; 面上項目「鄉村振興戰略下的農村土地制度改革研究」（編號：2019JJ40008）、「農村土地徵收中的利益均衡研究」（編號：2019JJ40273）; 湖南省教育廳重點項目「鄉村振興戰略下的農村宅基地退出與經濟補償機制研究」（編號：18A392）; 優秀青年項目「鄉村振興戰略下的農村土地「三權」分置實現機制研究」（編號：18B431）;
來源：中國行政管理2019年09期