黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)在農村土地制度改革上有了三大突破。認真學習、深入理解、堅決落實《決定》的有關部署，將為實現黨的十八大提出的到2020年全面建成小康社會目標作出貢獻。
允許農民對土地的承包經營權抵押、擔保、流轉
改革開放以來，我國離開土地的農民工已達2億多人，他們在農村的承包地大部分依靠農忙季節回鄉耕種或交給親友代耕。這種狀況帶來兩個後果：一是粗放型耕作降低了土地產出率，許多地方出現土地撂荒現象；二是在城市工作不穩定難以形成高素質的產業工人隊伍，制約著工業升級的進程。解決這個矛盾的唯一途徑就是鼓勵外出農民工將自己的承包地轉讓出去，使土地向規模化經營主體集中。在許多地方實際上已經這樣做，只是在國家政策上尚未得到足夠支持。黨的十八屆三中全會《決定》明確指出：「賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。」這是農村土地經營制度的一個重大突破，是從農村實際出發作出的一項重要改革，對農業現代化必將產生強有力地推動作用。當前，我國農業現代化面臨著千載難逢的機遇，一是農業勞動力轉移有出路，二是大量社會資金急於尋找投資途徑，三是市場對優質綠色農產品需求旺盛，四是農用工業能夠滿足農業現代化對技術裝備的需求，這四個條件同鼓勵土地承包經營權轉讓的政策結合在一起，農業現代化的進程將大大加快。
土地承包經營權的有償轉讓，將使農民獲得一筆財產性收入。按照目前每畝轉包費大體700元來計算，一戶10畝地每年可收入7000元。夫妻雙方外出打工，年收入6萬元左右，加上土地轉包費收入，家庭年收入即可進入中等收入家庭行列。種地的農民由於擴大了經營規模，收入也可以大幅度增加。按照現在的機械化條件，在北方平原糧食產區，一個農民能種幾千畝甚至上萬畝地。在南方水稻產區，一個農民能種幾百畝水田。由於勞動生產率的提高，其收入將超過外出打工的收入，有助於形成穩定的高素質農民隊伍。土地的規模化經營為推廣良種、規範化栽培、提高土地產出率提供了條件。我國農業將會由一個弱質產業轉變為具有國際競爭力的產業。
慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓
農民工市民化的一個最重要的標誌是在城裡有住房。如果單靠打工收入買房，那將遙遙無期。如果把在農村的房子賣掉，就能獲得一筆可觀的收入，在城裡買房或租房就有了可能。《決定》提出：「保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。」這為實現農村住房的商品化提供了政策保障，是農村住房和宅基地制度改革的一個重大突破。按照《決定》的要求推進改革，既有利於增加農民收入，縮小城鄉收入差距；又有利於減少農村住房佔地，滿足城市化對增加建設用地的需求；還能夠促進農民工市民化，使幾千萬留守兒童早日與父母團聚。
世界各國的經驗證明，在城市化的過程中，建設用地是減少的，耕地是增加的。因為城市化提高了土地利用的集約化程度。從我國的實際情況來看，農村人均佔有的建設用地是城市的3.5倍。全國城鄉建設用地22萬平方公裡，其中，村莊建設用地達17萬平方公裡即2.55億畝。目前，我國土地資源利用的最大潛力在農村的宅基地上。承認農村包括宅基地在內的住房的商品性質，允許其通過市場進行交換，是集約節約利用土地資源的客觀要求。推進這項改革，不僅不會衝擊18億畝耕地的紅線，相反可以增加耕地。由於宅基地所佔用的一般都是好地，復墾之後，其單產水平必將高於普通耕地。
承認農民住宅的商品屬性，是實現生產要素在城鄉之間雙向自由流動的客觀需要，是發揮市場在資源配置中起決定性作用的客觀需要。我國實行社會主義市場經濟體制已經20多年了，至今仍沒有承認農民的住房是商品，嚴重損害了農民的利益，成為城鄉收入差距不斷拉大的重要原因。因為城市居民80%以上都有自己的私有住房，隨著住房價格的上漲，城鎮居民的財產不斷增加，農民的住房則由於不能商品化而失去了財富升值的機會。限制農民住房進入市場交易，等於剝奪了農民擁有財產性收入的機會，這是城鄉居民之間最大的不平等。《決定》提出允許農民包括住房在內的宅基地抵押、擔保、轉讓，是對農村房地產制度的重大突破，是市場在資源配置中起決定作用的重要體現。粗略估算，按每畝地20萬元計，全國農村17萬平方公裡宅基地的市場價值可達5l萬億元以上。這筆巨大財富賦予農民，是《決定》送給農民的「大紅包」，可有效地縮小城鄉居民之間的收入差距，將成為農村實行全面小康和農民工市民化的重要支撐。當然，農民能不能將這筆財富變現，還要看具體情況，只有在將住房和宅基地抵押、擔保、轉讓的情況下，其交換價值才能得以實現。
農村集體經營性建設用地可與國有土地同權同價
長期以來，城市新增建設用地都是由政府從農民手裡先徵用為國有土地，在完善道路、供水、供電等基礎建設後，進行「招拍掛」的，土地增值收益大部分落入政府手中，被徵地農民的權益往往得不到保障。按照《決定》精神，農民將從經營性建設用地的出讓中獲得較高的補償，包括就業、社會保障和住房，都將得到較好的安置，這是從維護農民利益出發對徵地制度的重要改革。《決定》還特別強調，要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，充分體現了對農民利益的重視。
建立城鄉統一的建設用地市場，是發揮市場配置土地資源決定性作用的重要舉措。對農村集體經營性建設用地的出讓，如在改革之後，原來屬於政府所得的部分將轉移到農民手中，還利於民，有利於縮小城鄉居民收入差距。對公益性建設用地，還是需要由政府徵用。由於我國正處於基礎設施快速建設階段，特別是鐵路、公路、管道、機場建設，必將佔用部分耕地。各級地方黨委、政府應做好群眾工作，教育群眾顧全大局，使基礎設施建設能夠得以順利進行，建設成本能夠得到有效控制。基礎設施建設搞好了，有利於地方經濟發展，也有利於農民增收。
農村土地制度的三大突破性改革，將使土地公有制的實現形式發生重大變化，通過所有權與經營權的分離，使之與市場經濟有效融合。過去，我們在國有企業改革中，曾成功地通過兩權分離，實現了國有經濟與市場經濟的融合。現在是把這一成功經驗在農村土地制度上加以複製，從理論和實踐上來說，都是可行的，不應該存在太大障礙。略有區別的是，農村土地有一個用途管制問題，即耕地的流轉必須在不改變用途的情況下進行。如果需要將耕地變為建設用地，必須符合建設規劃，並依法辦理徵地手續。《決定》還明確，土地的佔補平衡可以在省域範圍內進行，這就可以把農村零星、分散的建設用地資源加以復墾，通過規劃部門的調節，滿足投資者對建設用地的需求。
(作者為中國國際經濟交流中心常務副理事長)
(摘自《宏觀經濟管理》2013年第12期)