——2004年10月22日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上
全國人大環境與資源保護委員會主任委員 毛如柏
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受全國人大環境與資源保護委員會的委託，就《中華人民共和國固體廢物汙染環境防治法（修訂草案）》作如下說明。
一、修訂背景
中華人民共和國固體廢物汙染環境防治法於1995年10月30日由第八屆全國人大常委會第十六次會議通過，並於1996年4月1日起施行，至今八年有餘。2003年5月至6月，全國人大常委會對該法的實施情況進行了檢查。從檢查結果看，該法的實施對我國固體廢物汙染防治工作發揮了積極作用，各項管理制度不斷建立和完善，工業固體廢物的綜合利用水平、城市垃圾和危險廢物無害化處置水平得到了明顯的提高。與此同時，檢查中也發現，隨著我國工業化、城市化的發展以及人民生活水平的提高，固體廢物汙染防治工作面臨著許多新的情況和問題，主要表現在以下幾個方面：一是固體廢物產生量持續增長，工業固體廢物每年增長7%，城市生活垃圾每年增長4%；二是固體廢物處置能力明顯不足，導致工業固體廢物（很多是危險廢物）長年堆積，垃圾圍城的狀況十分嚴重；三是固體廢物處置標準不高，管理不嚴，不少工業固體廢物僅僅做到簡單堆放，城市生活垃圾無害化處置率僅達到20%左右；四是農村固體廢物汙染問題日益突出，畜禽養殖業汙染嚴重，大多數農村生活垃圾沒有得到妥善處置；五是廢棄電器產品等新型廢物不斷增長，造成新的汙染。針對上述問題，執法檢查報告提出了一系列法律修訂建議。同時，全國人大常委會將固體廢物汙染環境防治法的修訂列入了第十屆全國人大常委會的立法規劃。
根據立法規劃，全國人大環境與資源保護委員會於2003年7月成立了固體廢物汙染環境防治法修改起草領導小組，著手起草修訂草案。在草案起草過程中，我委收集、研究了國內外有關固體廢物汙染環境防治的立法資料；赴遼寧、山東、上海、天津、廣東等地對固體廢物汙染防治工作進行了調研，同時還對德國、荷蘭、芬蘭等國的固體廢物管理情況進行了考察。我委還多次召開有關部門座談會以及企業、專家座談會，並根據行政許可法的要求，就有關新增許可事項專門召開了論證會。目前的修訂草案已經廣泛徵求了中央有關部門、各省、自治區、直轄市人大常委會、有關科研單位、院校、企業、專家學者及全國人大各專門委員會的意見。在徵求意見的過程中，我們特別注意聽取人民代表的意見。在今年3月召開的第十屆全國人大第二次全體會議上，馬平一、姜德明、王觀等代表提出了12項與固體廢物汙染防治有關的議案，我們向提出議案的12位領銜代表均徵求了意見。在地方召開座談會時，我們也注意吸收當地人民代表參加。此外，我們還專門向關心本法修訂的香港和澳門特別行政區的全國人大代表徵求了意見。在上述工作的基礎上，我委會同有關方面對草案進行了反覆協商、修改，形成了《中華人民共和國固體廢物汙染環境防治法（修訂草案）》（以下簡稱修訂草案）。
二、修訂指導思想和原則
此次修訂的指導思想是，貫徹落實全面、協調、可持續的科學發展觀，推行循環經濟理念，在保持法律框架、重要法律制度基本穩定的前提下，針對該法執行中遇到的困難和問題，借鑑國內外固體廢物管理的新經驗，採取綜合措施，推進固體廢物的充分合理利用和無害化處置，促進經濟和社會的可持續發展。
根據上述指導思想，起草工作遵循了以下原則：一是鼓勵固體廢物循環利用，減少固體廢物的產生量和危害性，促進固體廢物的無害化處置；二是落實責任，嚴格制度，防止固體廢物汙染環境；三是在維護法制統一的基礎上，兼顧城鄉差別和區域差別；四是在強化行政管理的同時，儘可能採用市場經濟手段和民事法律手段解決問題；五是注意與相關法律相銜接。
三、 修訂的主要內容
1、全面落實汙染者責任
由汙染者承擔汙染防治的責任，是環境保護工作的一項重要原則，在法律中全面落實這一原則，有助於從根本上解決固體廢物汙染問題。為此，修訂草案規定「 國家對固體廢物汙染環境防治實行汙染者負責的原則。」同時進一步明確「產品的製造者、進口者、銷售者、使用者對其產生的固體廢物承擔汙染防治責任。」
為了減少固體廢物產生量和危害性，目前有很多國家已經開始對電器產品、包裝等實行生產者延伸責任，即生產者不僅要對生產過程中的環境汙染承擔責任，還需要對報廢后的產品或使用過的包裝物承擔回收利用或者處置的責任。一些國家的實踐表明，這種責任機制可以比較有效地解決生產、消費與廢物處置責任割裂帶來的問題，控制固體廢物的過快增長。現行固體廢物汙染環境防治法對生產過程中的汙染防治責任規定的比較全面，而對使用後的產品和包裝的回收利用及處置責任基本沒有涉及。2002年公布的清潔生產促進法對產品和包裝的回收雖提出了要求，但過於原則。為了進一步完善有關法律制度，修訂草案補充了有關生產者延伸責任的要求，規定「國家對部分產品、包裝物實行強制回收制度。強制回收的產品和包裝物的目錄及具體回收辦法，由國務院經濟貿易行政主管部門制定。」「生產、銷售、進口被列入強制回收目錄的產品和包裝物的企業，必須按照國務院經濟貿易行政主管部門的規定對該產品和包裝物進行回收、處置，也可以委託有關單位進行回收或者處置。」「前款規定的企業應當在產品說明或者包裝物上標明該產品和包裝物的回收、處置方式等信息。」
2、限制過度包裝
隨著我國經濟的發展，包裝物在生活垃圾中所佔的比重越來越大。目前，城市生活垃圾體積的30%是由各種包裝物構成的。因此，有效地控制和減少包裝性廢物，對於減少固體廢物產生量十分重要。目前，國外對過度包裝的控制手段主要有三類：第一類是標準控制，即對包裝物的容積、包裝物與商品之間的間隙、包裝層數、包裝成本與商品價值的比例等設定限制標準（韓國、日本、加拿大）。第二類是經濟手段控制，如對非紙制包裝和不能滿足回收要求的包裝徵收包裝稅（比利時）；再如通過垃圾計量收費，引導消費者選擇簡單包裝（荷蘭）。第三類是加大生產者責任，規定由商品生產者負責回收商品包裝，通常可以採用押金制的辦法委託有關商業機構回收包裝。為了便於回收，生產者會主動選擇使用材料少、容易回收的包裝設計（德國、法國）。為了解決當前存在的過度包裝問題，借鑑國外的經驗，修訂草案一方面規定了對部分包裝實行強制回收制度，另一方面，又針對我國目前對過度包裝尚未作限制的情況，規定「國務院標準化行政主管部門應當根據國家經濟、技術條件、固體廢物汙染環境防治狀況以及產品的技術要求，組織制定有關標準，限制過度包裝。」
3、對農業和農村固體廢物汙染防治提出了原則要求
針對農村固體廢物汙染日益嚴重的問題，全國人大常委會的執法檢查報告指出，應當將農村固體廢物納入整個城鄉固體廢物管理體系。對這一問題，修訂草案起草過程中有關方面有兩種意見。多數意見認為，隨著農業產業化發展和農村生活水平的提高，農業廢物和農村垃圾所造成的汙染問題已經非常突出，國家應當採取措施加強管理。但也有意見認為目前將農村固體廢物納入城鄉固體廢物管理體系條件還不夠成熟。
我們認為，為了實現統籌、協調發展，改善農村環境衛生面貌，保障食品安全，加強對農村固體廢物的管理是十分必要的。但考慮到我國農村經濟發展水平不高、基礎設施薄弱等實際情況，對農村固體廢物的管理還是應當先提出原則要求，逐步實現合理利用和安全處置。為此，修訂草案對種植、養殖業產生的固體廢物提出了合理利用、預防汙染的要求；對農村生活垃圾提出了清掃、處置的要求；但修訂草案沒有針對農村生活垃圾規定處罰條款。
4、修改了固體廢物的進口管理方式
現行固體廢物汙染環境防治法對固體廢物進口只規定了兩類情況，一類是禁止進口，另一類是限制進口。我國加入世貿組織後，貨物進口管理方式發生了很大變化，對外貿易法為此已經進行了較大的修改，因此，現行固體廢物汙染環境防治法規定的廢物進口管理方式也應當作相應的調整。
根據我國加入世貿組織時所作的承諾，針對近年來固體廢物進口管理存在的實際問題，修訂草案對固體廢物進口管理作了以下修改：
（1）根據對外貿易法的要求，將固體廢物按照資源化程度和環境風險高低分為禁止進口類、限制進口類和自動許可類，分別制定目錄，實行分類管理。
（2）對限制進口類固體廢物的進口，必須依法辦理進口許可；對自動許可類固體廢物的進口，必須依法辦理自動許可手續。進口任何固體廢物都必須符合國家標準，而且必須經檢驗機關檢驗合格。
（3）針對當前普遍存在的以進口舊貨為名大量進口廢物、而進口者與管理部門又經常對進口的貨物是否屬於固體廢物發生爭議的情況，修訂草案增加了爭議的解決程序。
（4）按照修改後的刑法規定，對非法進口固體廢物增加了追究刑事責任的規定。同時，針對進口者逃避、無人承擔固體廢物退運責任的情況，追加承運人作為固體廢物退運的共同責任人。
5、明確了產生固體廢物的單位在發生終止、變更時的責任
產生固體廢物的單位發生分立、合併、轉讓、撤銷、解散或者破產時，由誰繼續履行汙染防治責任，現行法律沒有明確，解決糾紛時無法可依。修訂草案對此規定：一是要求產生工業固體廢物的單位終止之前，必須妥善處置固體廢物以及有關場所和設施；二是除了當事人另有約定的情形外，變更後的單位應當按照有關規定對原單位的工業固體廢物負責處置。
此外，歷史遺留廢物的處置是固體廢物汙染防治工作中的一大難題。本法修訂以前，有的企業或單位已經撤銷、解散或者破產，其留下的廢物（很多是危險廢物）往往無人負責，造成嚴重的汙染和安全隱患。為此，我委與國務院有關部門經過反覆協商，達成共識後在修訂草案中規定「對本法施行前已經終止的單位未處置的工業固體廢物及其貯存、處置設施、場所進行安全處置的費用，由有關人民政府承擔。但是，該單位享有的土地使用權依法轉讓的，應當由受讓人承擔處置費用。當事人另有約定的，從其約定。」
6、完善了危險廢物的管理措施
針對危險廢物處置工作中面臨的處置設施不足、長期貯存不處置、應急措施力度不夠等問題，修訂草案在危險廢物管理措施方面增加了下列內容：一是增加了危險廢物集中處置設施的規劃和建設要求；二是增加了危險廢物貯存時間的限制；三是賦予有關主管部門處理危險廢物汙染事故應急手段；四是對危險廢物處置設施關閉或者退役後的維護資金來源作了規定。
此外，現行法律要求從事危險廢物收集、貯存、處置的單位都必須向環境保護行政主管部門申請領取經營許可證。我們在調研過程中發現，近年來，從事危險廢物利用的單位明顯增多，其中很多是不具備條件的小型企業，還有一些是為了規避管理打著「利用」旗號處置危險廢物的單位，他們在利用和處置危險廢物的過程中造成了嚴重的汙染和安全隱患。為了堵塞管理漏洞，修訂草案將危險廢物的利用納入了危險廢物經營許可的管理範圍。
修訂草案徵求意見的過程中，有些意見認為應當對醫療廢物的管理作專門的規定。經過認真的調查研究，我們了解到，醫療廢物的管理不僅僅要考慮汙染問題，更重要的是要考慮傳染病的預防。醫療廢物作為危險廢物的一個重要類別，除了適用本法有關危險廢物汙染防治的特別規定之外，國務院也專門制定了《醫療廢物管理條例》。考慮到本法對危險廢物的管理措施及有關行政法規規定已基本能夠滿足醫療廢物的管理需要，因此，修訂草案沒有對醫療廢物的管理再作重複性的規定。
7、強化了法律責任
修訂草案對法律責任的修改集中在三個方面：一是明確規定了固體廢物汙染防治監督管理人員的義務和責任；二是對新增加的部分條款規定了法律責任；三是加大了對部分違法行為的處罰力度。
環境保護法律執行過程中，比較突出的一個問題是一些長期實施汙染、且造成重大危害後果的單位拒不改正，有關政府及部門因種種原因沒有採取有力措施制止其違法行為。針對這一問題，修訂草案明確規定，對造成重大固體廢物汙染事故的單位，除了罰款之外，對該單位負有管轄權限的縣級以上人民政府應當責令其停業或者關閉。對不依法履行上述職責的，要追究有關人員的行政責任乃至刑事責任。
在適當強化行政處罰措施的同時，我們也意識到，完全依靠行政手段並不能達到徹底解決環境汙染問題的目的，而且容易導致行政管理成本增加以及權力濫用等後果。真正有效地解決汙染問題，更加重要的途徑是完善環境汙染損害賠償法律制度，讓汙染者承擔汙染造成的後果，賠償受害人的損失，提高違法成本。為此，修訂草案在現有汙染損害賠償規定的基礎上，針對環境汙染損害賠償案件中最常見的受汙染者沒有能力起訴以及舉證困難等問題，增加了舉證責任倒置、訴訟代理、訴訟費減免等規定。
《中華人民共和國固體廢物汙染環境防治法(修訂草案)》和以上說明是否妥當，請審議。