編者按 法律監督工作的推進需要多層次的法律依據支撐。前不久，福建省人大常委會審議通過《關於加強新時代人民檢察院法律監督工作的決定》，其中明確被建議單位應當自收到檢察建議之日起兩個月內作出相應處理，並書面回復人民檢察院，使得檢察機關的檢察建議更具剛性化。同時，多項規定彰顯了福建特色和檢察亮點。地方性立法在為強化檢察機關法律監督提供法律依據方面，發揮著怎樣的作用？發展「特色檢察」的創新思路和做法，對於「整體檢察」的推進有何理論和實踐意義？本期「觀點·專題」就「突出地方立法特色推進檢察機關法律監督」主題約請專家討論，敬請關注。
以特色檢察促進整體檢察高質量發展
葉燕培
《福建省人民代表大會常務委員會關於加強新時代人民檢察院法律監督工作的決定》（下稱《決定》）是近年來省級人大常委會作出的加強新時代檢察機關法律監督工作較早的地方性法規。《決定》多項規定彰顯了福建特色和檢察亮點，譬如，要求檢察機關「為全方位推動福建高質量發展超越提供強有力的法治保障」「全力營造有利於創新創業創造的法治環境」「強化閩臺融合發展法治保障」「增強老區蘇區經濟社會發展法治力量」等等。實踐證明，發展特色檢察的創新思路和做法，有利於貫徹落實「講政治、顧大局、謀發展、重自強」新時代檢察工作總體要求，統籌推進「四大檢察」「十大業務」全面協調充分發展，有利於促進整體檢察工作高質量發展。
依法保障民營企業權益，促進民營企業合法合規經營。福建檢察機關立足本省民營經濟發達特點，探索靠前服務、依法履職、案後延伸工作模式。先後制定實施服務保障臺胞臺企「18條意見」、服務民營經濟創新創業創造「16條意見」、服務保障全方位推動高質量發展超越「15條意見」等，持續多年落實與福建省工商聯建立的協作配合機制，把服務企業工作做實，在產業園區和重點企業設立檢察室和檢察聯絡點157個，聽取企業意見建議。堅決落實對涉嫌犯罪的民營企業負責人依法少捕慎訴的理念。《決定》在充分吸收上述經驗做法的基礎上，對檢察機關服務保障民營經濟發展提出了更高的要求。《決定》第4條規定：「各級人民檢察院應當堅持依法保障企業權益與促進守法合規經營並重，對國企民企、內資外資、大中小微企業同等對待、平等保護。及時辦理企業的控告、申訴和舉報，為企業尋求法律諮詢、司法救濟等提供更加便捷高效的服務。規範自身司法行為，改進辦案方式方法，依法審慎辦理涉企案件，減少辦案活動對正常經濟活動的負面影響。」
探索完善公益訴訟辦案機制，推動公益訴訟工作深入開展。福建省檢察機關在全國率先推行行政公益訴訟訴前圓桌會議機制的基礎上，持之以恆助推公益訴訟規範化建設，健全完善公益訴訟工作機制，為公益訴訟檢察工作高質量發展營造良好環境。《決定》充分展示了福建檢察機關對公益訴訟檢察工作的探索，並對公益訴訟檢察工作對提出了更高的要求。《決定》第8條規定：「各級人民檢察院應當加強公益訴訟檢察工作，加大對生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英雄烈士保護等領域公益訴訟案件辦理力度，拓展辦案範圍，積極、穩妥開展安全生產、公共衛生、生物安全、婦女兒童權益保護、殘疾人權益保護、網絡侵害、扶貧、文物和文化遺產保護、個人信息安全、鐵路交通安全、國防軍事等領域的公益訴訟探索。全面推行行政公益訴訟訴前圓桌會議機制，探索公益訴訟與生態環境損害賠償有效銜接機制，完善生態環境公益訴訟制度，支持法律規定的機關和有關組織依法提起民事公益訴訟，推動公益訴訟工作深入開展。」
加強生態檢察工作，推進生態文明先行示範區建設。落實習近平總書記在福建工作時確立的生態省戰略，持續加強生態環境司法保護，從原有林業檢察跟進為生態環境資源檢察，從單純打擊上升為打擊與保護、修復補償、源頭治理並重，探索形成「專業化法律監督+恢復性司法實踐+社會化綜合治理」生態檢察模式，被納入《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》，努力實現生態檢察工作「政治效果、社會效果、法律效果、生態效果」「四效合一」的良好成效，切實服務和保障福建生態文明先行示範區和國家生態文明試驗區「兩區疊加」建設。《決定》充分肯定了福建檢察機關生態檢察工作，並對檢察機關依法推進生態文明先行示範區建設提出了更加專業的要求。《決定》第9條規定：「各級人民檢察院應當加強生態檢察工作，強化與行政執法機關的協作配合，踐行和完善專業化法律監督、恢復性司法實踐、社會化綜合治理的生態檢察模式，依法嚴厲打擊破壞生態環境資源刑事犯罪，強化生態領域刑事訴訟監督，堅持打擊犯罪與修復生態並舉，全面推進生態恢復性司法的應用，推廣延伸生態修復機制適用領域，積極參與生態領域社會綜合治理工作，探索跨區域跨部門聯動協作機制，不斷完善派駐河（湖）長制辦公室檢察聯絡制度。」
創新涉臺檢察工作，促進兩岸融合發展。圍繞「司法服務+司法保障+司法交流」，創新推行「123」（即一條主線+兩個平臺+三項主業）涉臺檢察工作模式，打造福建涉臺檢察工作特色品牌，為探索兩岸融合發展新路貢獻檢察力量。一是堅持「一條主線」。2018年率先出臺《關於進一步加強涉臺檢察工作依法保障臺胞臺企合法權益的意見》（下稱「18條意見」），對涉臺檢察工作起到了引領、提升作用。「18條意見」被寫入2019年最高檢工作報告，涉臺檢察聯絡室暨涉臺檢察聯絡員工作的經驗做法被寫入今年最高檢工作報告，並納入省委《探索兩岸融合發展新路的實施意見》。二是建設「兩個平臺」。著力打造海峽兩岸檢察制度研討會交流平臺，連續五年舉辦「海峽兩岸檢察制度研討會」，組織開展兩岸交流參訪近400人次。傾力打造涉臺檢察展示平臺，在廈門鼓浪嶼檢察院舊址建設福建涉臺檢察展示平臺，展現中央對臺方針政策、閩臺融合發展、兩岸交流互助及合法權益保障等內容。截至目前，平臺已接待兩岸法律人士、在閩臺胞臺商及各界人士等21批315人，成為兩岸民間司法交流的重要基地。三是聚焦「三項主業」：加強司法互助工作。近三年，全省檢察機關共辦理對臺司法互助案件281件；加強批捕起訴工作。加強檢察監督，督促有關部門共同協調解決涉及臺胞臺企合法權益的矛盾糾紛，發放涉臺企臺商檢察建議書15份，化解矛盾糾紛31件。加強民事行政訴訟監督，2019年，共辦理涉臺民事檢察案件4件，對涉及1名臺籍被申請人的申訴案件，依法作出不支持監督申請決定；對裁判正確的涉臺案件，耐心向當事人釋法說理，促進服判息訴。
《決定》充分體現了福建檢察機關涉臺檢察工作取得的成效，並對運用檢察職能推進兩岸融合發展提出了更規範要求。《決定》第11條規定：「各級人民檢察院應當加強涉臺檢察工作，發揮對臺司法互助二級窗口優勢，完善司法服務、司法保障、司法交流的涉臺檢察工作模式。推廣涉臺檢察聯絡室和涉臺檢察聯絡員工作機制，強化涉臺案件的訴訟監督，切實保障臺胞臺企享有與大陸居民和企業同等的訴訟權利。探索建立涉臺案件集中管轄、集中辦理和備案審查制度，深化專業化辦案模式。發揮研討會、法治宣傳基地等平臺的作用，促進兩岸檢察交流。創新對臺司法互助工作，加強涉臺典型案例指導和宣傳，擴大辦案效果和影響。」
（作者為福建省人民檢察院副檢察長）
為完善檢察制度起到細化拓展作用
黃進喜
2020年9月29日，福建省十三屆人大常委會第二十三次審議通過了《福建省人民代表大會常務委員會關於加強新時代人民檢察院法律監督工作的決定》（下稱《決定》），《決定》涵蓋總體要求、監督理念、服務大局、監督重點、內外部監督、自身建設、保障機制、配合機制、接受監督機制等多個方面。這是福建省根據新時代新發展新要求，就全面加強新時代檢察機關法律監督工作作出的重大事項決定，彰顯了通過地方立法強化檢察機關法律監督的作用和意義。
《決定》是貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和全面依法治國新理念新思想新戰略的具體舉措。習近平新時代中國特色社會主義思想對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出系統闡釋和全面部署。堅持全面依法治國，堅持習近平法治思想，是中國特色社會主義國家制度和國家治理體系的顯著優勢。實踐證明，通過憲法法律確認和鞏固國家根本制度、基本制度、重要制度，並運用國家強制力保證實施，保障了國家治理體系的系統性、規範性、協調性、穩定性。中國特色檢察制度是國家重要制度之一，憲法法律已構建起中國特色檢察制度的四梁八柱，而地方立法對進一步完善檢察制度可以起到細化和拓展作用。《決定》強調了新時代檢察機關法律監督工作的政治站位、大局意識和新的理念，明確規定全省各級檢察機關應當始終堅持黨的絕對領導，增強「四個意識」、堅定「四個自信」、做到「兩個維護」，堅持以人民為中心，忠實履行憲法和法律賦予的各項法律監督職責，依法監督，善於監督，推動新時代檢察工作創新發展，為全方位推動福建高質量發展超越提供強有力的法治保障。
《決定》推動檢察業務與修改後的三大訴訟法和人民檢察院組織法等法律相銜接。刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法這三大訴訟法的修改，調整檢察機關職務犯罪偵查管轄權，擴充刑事訴訟法律監督範圍；規定檢察機關對生效民事行政裁判、民事行政執行活動及審判人員違法行為實施法律監督，賦予檢察機關提起民事行政公益訴訟的職權，明確調查核實權等監督手段。人民檢察院組織法修改，規定檢察機關依法行使部分職務犯罪偵查、批捕、公訴、公益訴訟、訴訟活動監督、判決和裁定等生效法律文書執行監督、監獄和看守所執法活動監督等職權；檢察機關行使法律監督職權時，可以進行調查核實，並依法提出抗訴、糾正意見和檢察建議，有關單位應予配合，並及時將採納糾正意見、檢察建議的情況書面回復檢察機關；對妨礙檢察機關依法行使職權的違法犯罪行為，依法追究法律責任。《決定》根據新修改的法律規定，明確和細化了檢察機關的監督職能、監督措施和監督手段，譬如，《決定》規定被建議單位應當自收到檢察建議之日起兩個月內作出相應處理，並書面回復檢察機關。檢察機關發出的法律監督文書，有關機關、單位無正當理由拒不糾正的，檢察機關可以向其上級機關或者主管部門等通報情況，必要時可以向同級人大常委會報告，由相關委員會依法提出處理建議。這些規定與修改後的三大訴訟法和人民檢察院組織法相銜接，有利於順應形勢發展需要，保障法律監督工作規範有序開展。
《決定》鞏固了國家監察體制改革和司法體制改革的新成果。憲法的修正和監察法的出臺，確立了「一府一委兩院」的國家機構格局，規定各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，負責辦理職務違法和職務犯罪案件，並明確監察機關在辦案過程中應當與審判機關、檢察機關、行政執法部門互相配合，互相制約。與此同時，司法體制改革的深化，中國特色社會主義司法制度的完善和發展，國家治理體系和治理能力現代化的推進，都對檢察機關行使職能提出新的更高要求。福建作為改革開放的先行地區，2010年5月就出臺了《關於加強人民檢察院對訴訟活動的法律監督工作的決定》，起到了較好的先行和示範作用。隨著新時代新發展對檢察機關提出的新要求，原有《決定》很多內容已經不適應形勢發展需要，出臺新的《決定》有利於全省檢察機關在各級人大監督和支持之下，推進法律監督工作，實現與監察監督、社會監督、輿論監督等監督要素有機融合，形成科學有效的權力運行監督體系；有利於檢察機關增強新時代法律監督意識，進一步規範司法行為，提升檢察履職能力，推動各項檢察工作全面協調充分發展。《決定》總結推廣近年來司法體制和工作機制改革探索的有效經驗，在突出實踐性的基礎上力求兼具前瞻性。譬如，《決定》第5條規定，刑事檢察工作要「全面貫徹寬嚴相濟刑事政策和認罪認罰從寬制度。完善捕訴一體、監管場所巡迴檢察和應對突發事件等工作機制」；第6條規定民事檢察工作要「加大對生效民事判決、裁定、調解書和民事審判、執行等活動的監督力度，堅決防止和督促糾正以刑事案件名義插手民事糾紛、經濟糾紛的行為」；第7條規定行政檢察工作要「加大對行政判決裁定和審判程序違法、行政裁判執行和行政非訴執行違法等行為的監督力度」，等等。這些規定既體現司法體制改革的成果，又對推動司法體制改革的深化起到引領作用。
《決定》凸顯了新時代檢察職能的調整變化。因時代背景、法律依據、實踐要求等均已發生變化，法律監督工作面臨諸多需要及時應對的新問題。法律規範的修改完善和人民群眾與日俱增的法治需求，給新時代法律監督工作帶來新挑戰。為應對新問題新挑戰，檢察機關法律監督職責的內涵、外延、程序等也應作出相應調整。新增的檢察職能，如調查核實權的保障、監督意見的執行、公益訴訟的推進、檢察監督與監察監督的銜接等機制亟待完善，法律監督中遇到的困難和問題亟須解決。《決議》針對新時代檢察機關開展法律監督工作遇到的現實問題，在現行法律框架內重申和細化了相關法律規定和檢察改革舉措，總結提煉了福建省一些經驗做法和地方特色，按照「四大檢察」和「十大業務」的工作布局，規定了加強刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察、生態檢察、未成年人檢察、涉臺檢察、控告申訴檢察、直接受理的職務犯罪案件的偵查和依法保障律師執業權利等方面的工作要求與具體舉措，進一步加強新時代檢察機關法律監督工作，促進全省各級檢察機關依法履行法律監督職責，保障法律統一正確實施。
（作者為福建省人大監察司法工委業務處處長）
匯聚監督合力增強檢察建議剛性
戴仲川
檢察建議是檢察機關依法履行法律監督職責，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預防和減少違法犯罪，保護國家利益和社會公共利益，維護個人和組織合法權益，保障法律統一正確實施的重要方式。雖然人民檢察院組織法、《人民檢察院刑事訴訟規則》、《人民檢察院檢察建議工作規定》等法律法規、規範性文件對檢察建議工作都作了相應規定，但由於剛性不足，影響了其效力和效果。
檢察建議的剛性是指檢察機關的檢察建議應當得到被建議單位認真對待，解決建議提出的問題，並按規定及時回復和整改。2018年10月修訂的人民檢察院組織法第21條規定：「人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，並依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關單位應當予以配合，並及時將採納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院。」最高檢2018年12月制發的《人民檢察院檢察建議工作規定》（下稱《規定》）第19條規定：「人民檢察院提出檢察建議，除另有規定外，應當要求被建議單位自收到檢察建議書之日起兩個月以內作出相應處理，並書面回復人民檢察院。」但在實務中，影響檢察建議工作開展的最大問題就是剛性不足，主要表現為檢察建議回復難、採納難、落實難。存在「三難」的原因，既有檢察人員對檢察建議重要性認識不足，提出建議的針對性不強，且怠於及時、定期、深入了解被建議單位的落實情況，缺少跟蹤監督、推動落實的措施；更有檢察建議工作制度本身剛性不足的問題，主要是頂層設計中對檢察建議的效力缺少法律上的硬性規定。人民檢察院組織法僅僅提出了原則性的要求，缺少相關具體法律對其工作機制、運作程序、效力保障等方面作出規定。《規定》雖然為檢察建議工作的開展提供了較為全面系統的遵循，但只是對檢察機關檢察建議工作的規範，缺乏對被建議單位的規制。如《規定》第19條規定了檢察院「應當要求被建議單位自收到檢察建議書之日起兩個月以內作出相應處理」，但被建議單位是否必須在兩個月處理並書面回復，沒有相應的法律規定。被建議單位在工作落實中習慣於單位之間的溝通協商、相互尊重，還沒有形成自覺接受監督的習慣，客觀上影響了檢察建議的監督實效。
《福建省人民代表大會常務委員會關於加強新時代人民檢察院法律監督工作的決定》（下稱《決定》）對檢察建議監督方式作了具體明確的規定，使檢察建議工作更具操作性，更重要的是進一步加強了檢察建議的剛性。
一是《決定》聚合了檢察建議的「勢」與「力」，使檢察建議制度更加成熟定型。《決定》以地方立法的形式明確規定：「人民檢察院提出的檢察建議，被建議單位應當自收到檢察建議之日起兩個月作出相應處理，並書面回復人民檢察院。」這樣的規定內容實質上就是要求被建議單位要嚴格執法、公正司法，自覺接受法律監督和切實履行檢察建議。在全面依法治國大格局中，以權力機關的名義提出規範要求，以地方性法規重申了司法解釋，進一步提升檢察建議的效力。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出：「要堅持中國特色社會主義法治道路，中國特色社會主義法治道路本質上是中國特色社會主義道路在法治領域的具體體現，既要立足當前運用法治思維和法治方式解決經濟社會發展面臨的深層次問題；又要著眼長遠，築法治之基，行法治之力，積法治之勢，促進各方面制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業發展提供長期性的制度保障。」《決定》順應了「著眼長遠，築法治之基，行法治之力，積法治之勢」的新要求，既有立法上的固基之功，又有聚合監督之力，顯現檢察建議制度成熟定型之勢。
二是《決定》強化了檢察建議工作機制。一是明確了檢察建議通報機制。《決定》第18條規定「人民檢察院發出的法律監督文書，有關機關單位無正當理由拒不糾正的，人民檢察院可以向其上級機關或者主管部門等通報情況，必要時可以向同級人民代表大會常委會報告，由相關委員會提出處理建議」，該規定既明確了檢察監督之責，也規定了人大監督之責，使檢察監督與人大監督形成一體。二是明確了配合機制。規定了政府和監委部門對檢察機關法律監督工作的支持配合機制。人大是國家的唯一權力機關，《決定》第19條規定政府和監委部門對檢察機關法律監督工作的支持配合機制，要求各級政府和各級監察委員會依法支持檢察機關開展法律監督工作，保障檢察機關開展法律監督工作的經費，對檢察機關移送的職務違法和職務犯罪線索依法處理。支持配合機制的確定，使檢察機關的法律監督與監察監督、行政監督形成合力，給檢察建議的法律監督增添了實力。
三是《決定》進一步完善了國家的監督體系。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出「要加快構建規範高效的制約監督體系」，同時指出：「要加快形成完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系。」《決定》開篇指出：為保障和促進全省各級人民檢察院依法履行法律監督職責，促進法治福建建設，根據相關法律和有關規定，結合福建省實際，制定《決定》。《決定》依據人民檢察院組織法、《人民檢察院刑事訴訟規則》以及有關規範性文件規定，結合法治福建工作需要而定。其依據既有基本法性質的組織法，又有相關的法規、規範性文件，再有地方性法規，形成了較為完備的規範體系、高效的法治實施體系及較為嚴密的法律監督體系。這些都為進一步促進檢察建議工作奠定了堅實的基礎。下一步的立法建議：為進一步增強檢察建議剛性，進一步完善立法，明確檢察建議法律依據及效力，應當由全國人大及其常委會通過制定專門法予以規範，或在人民檢察院組織法中進一步細化，界定檢察建議權概念、對象範圍、適用程序和方式、建議書內容、落實保障和補救措施等相關事宜，為檢察建議的運行提供合法、充分的法律依據。
（作者為華僑大學地方法治研究中心副主任）