曹以稚
知遠戰略與防務研究所
【知遠導讀】美國中央情報局在20世紀60年代期間在全球各地的秘密活動受到各方譴責，不利於其再繼續進行對外國的持續性「民主」輸出，在此背景下披著非政府組織外衣的國家民主基金會因此成立並得以將各種活動公開化、合法化。在1983年成立的國家民主基金會是一個由美國兩黨共管、民間和非營利以及自認為可以推動全球民主進程的機構。該基金會成立後，與其旗下的四個核心的受讓機構通過不斷出資資助全球各國非政府組織的方式輸出「美式民主」，以執行者的身份幫助及指導目標國的非政府組織通過遊行示威、施加壓力或革命的方式來扶植認可勢力進行顛覆和取代目標國的當政政權的活動，從而完成美國認為的民主改革目標。本文將就此問題對以國家民主基金會為主題的非政府組織進行民主輸出的行為進行案例討論。
本文節選自《知遠防務評論》2019/No.9即將刊出的《美國國家民主基金會的全球「民主」輸出案例及對香港的滲透幹涉》一文，文章全文約20000字，希望閱讀完整版本的讀者請關注刊物官網更新。
在第二次世界大戰之後，美國在認為其民主盟友面臨威脅的背景下，國內不斷有出資公開促進外國國家民主價值觀的提案出現。1967年4月，國會議員Dante Fascell（D，FL）提出一項法案，建議成立一個國際事務所進行由該法案內容授權的對外國促進輸出美國民主價值觀的計劃。該項法案雖未經通過，但是引起了之後美國政府內部和國會內部就如何開發美國和蘇聯之間意識形態競爭新方法的廣泛討論。吉米·卡特總統在任期間，美國參與及促進人權的興趣日益濃厚，人權外交逐漸成為美國外交政策中的組成部分。1970年代後期美國逐漸開始致力於監督已存的赫爾辛基協議來處理國際上的人權問題。1978年，國會議員Dante Fascell（D，FL）和Donald Fraser（D，MN）提出議案建議設立一個「QUANGO」（quasi-autonomous non-governmental organization，準自治非政府組織）來促進人權的發展，同時該法案包含了設立一個人權和自由研究所，為在國外「促進人權」的非政府組織提供技術和財政援助的內容。1980年，經由華盛頓政治顧問George Agree提議成立的一個基金會由美國前共和黨全國委員會主席、美國貿易代表威廉·布洛克（William Brock）和時任民主黨全國委員會主席查爾斯·瑪特納（Charles Manatt）在美國華盛頓特區設立辦事處，並命名其為美國政治基金會（American Political Foundation）。該基金會旨在促進美國兩大政黨和世界各地其他政黨間的溝通和理解，並為國外政黨、議會和學術訪問學者來美提供簡報、會談及其他幫助。1982年，時任美國總統隆納·雷根在威斯敏斯特宮發表了重要外交政策演講。裡根在演講中提出了一個促進民主基礎建設的倡議，這一計劃旨在全球推廣民主，其中包括了以「發展自由的新聞制度，工會、政黨、大學，允許人民選擇自己的方式，發展自己的文化，通過和平方式調和自己的分歧」為目標的倡議願景。美國政府計劃通過美國國際開發署（USAID）與美國政治基金會共同進行民主推廣的研究，這一計劃後來被稱作「民主計劃」，該計劃建議成立一個兩黨、私營的非營利性組織，這一公司即後來人所熟知的國家民主基金會。
美國國家民主基金會（National Endowment for Democracy，簡稱NED）成立於1983年，是一個由美國兩黨合作創建的私人非營利性基金會，致力於發展和加強世界各地的民主機構。國家民主基金會由兩黨成員組成的董事會管理，享有國會在政治領域的支持。國家民主基金會是非政府組織，但其主要資金來源自國務院從美國國會獲得的年度撥款，國家民主基金會的受撥款金額取決於白宮和國會的持續支持，但基金會的董事會控制著撥款的使用方式。美國國家民主基金會的全球「民主」輸出案例
案例研究一：美國國家民主基金會及其下屬核心機構在蒙古國政黨更迭及選舉中發揮的作用
20世紀90年代，美國假手美國國家基金會下屬的國際共和黨研究所在1990年之後蒙古國發生民主革命、改變政體實行多黨制及促進民主的進程中發揮了極大的作用。1989年，蒙古民主聯盟（MDU）宣告成立，標誌著蒙古國內出現了第一支挑戰該國蒙古人民革命黨（MPRP）一黨制的政治力量。得益於美國非政府組織的積極運作，1990年1月12日，首都烏蘭巴託爆發示威，演變成1990年蒙古民主革命，最終以非流血方式使蒙古修改憲法及民主化。1990年3月，巴特蒙赫政府垮臺、蒙古人民共和國政治局的辭職為接下來的7月該國首次民主選舉奠定了基礎。蒙古國結束一黨制、放棄社會主義實行多黨制是一場由美國領導的旨在讓自由市場聯盟在冷戰後掌權的成功運動。
美國幹預蒙古國內政的背景
在蒙古國1990年進行首次民主選舉之後，蒙古人民革命黨依靠其長達數十年的經營建設在蒙古國政治領域處於優勢地位。儘管早先的政體更迭改變了蒙古人民革命黨一黨制的獨特地位，但在1990年首次選舉中該黨派依舊得到了總數430席位中的357個席位。並在1992年選舉中得到了總數76席位中的70個席位。儘管在選舉上施行了多黨制，但在國家治理方面，依舊由蒙古人民革命黨治理的蒙古國在美國眼中並不是傳統意義上的自由市場經營者。
在1997-2000年擔任美國駐蒙古國大使的阿方斯·拉波爾塔（Alphonse F. La Porta）在出席國會聽證會時發言表示：「我們在蒙古擁有地緣政治利益，蒙古在俄羅斯與中國之間佔據了非常重要的戰略位置。作為區域緩衝區，蘇聯解體，中國成為世界上最強大的共產主義國家，現在變得更加重要。鑑於其對中國的歷史反感，將蒙古視為盟友是有道理的。此外還有蒙古國龐大的礦藏資源，其擁有超過一千個礦藏和一些世界上最大的黃金和銅礦儲量。蒙古國的開放在外國國家對其自然資源的投資與開發上存在著益處。」
美國國際共和研究所（The International Republican Institute，IRI）與蒙古國選舉
美國國際共和研究所成立於1984年，該研究所自我定位為國際上首屈一指的國際民主發展組織，工作重心是促進民主、法治和自由市場經濟的發展。國際共和研究所聲稱自身無黨派立場，但該研究所的大部分資金都來自於美國國際開發署（USAID）和美國國家民主基金會（NED）的撥款，並且國際共和研究所是國家民主基金會的四個核心受助者之一，每年獲得約70%的常規資金。另外，國際共和研究所的董事會成員、主席等均是美國政界的代表人物，如在1992年-2001年間擔任過該研究所主席及副主席的Lorne Craner在老布希和小布希政府中均有任職；國際共和研究所下的古巴過渡委員會主席在由布希家族的Jeb Bush擔任；而該研究所的董事會成員中包括了現任國家情報總監丹·科茨（Dan Coats）、曾在福特政府與老布希政府擔任國家安全顧問的布蘭特·斯考克羅夫特（Brent Scowcroft）。而已逝的美國議員約翰·麥凱恩則於1993年起就開始擔任國際共和研究所的主席這一職務長達25年。
國際共和研究所再次涉及蒙古國民主進程始於時任老布希政府國務卿的詹姆斯·貝克（James Baker）自1991年訪問蒙古回國之後。詹姆斯·貝克將蒙古轉變為西方式的政治和經濟制度視為一個意識形態問題，認為「將夾在前蘇聯與中國間的一個前共產主義國家成功變為基於民主價值觀和自由市場經濟秩序的民主國家，可以令周圍國家紛紛效仿。」在此之後1992年蒙古國大選中，民主黨派與蒙古人民革命黨在最後贏得席位上的霄壤之別(5比70)，使國際共和研究所重新正視了對蒙古國內八個民主黨派的組織和傳播培訓。到1993年，八個民主黨派合併為兩個（分別為蒙古民族民主黨和蒙古社會民主黨）在議會內擁有席位的大黨並成立了各自政黨內的核心小組。隨之而來的1996年大選，國際共和研究所說服兩個大黨最終合併成立了民主聯盟。根據國際共和研究所的建議，民主聯盟在競選期間派遣候選人學習美國選舉的樣子，奔赴全國各地宣揚自己的競選目標，描繪民主聯盟當政後的執政藍圖。民主聯盟候選人與各選區的選民籤訂合同，合同內容主要包括：新聞自由、司法獨立以及蒙古國人民非常關切的經濟增長問題。在這一方面，民主聯盟的候選人將關注點放在自由市場改革，承諾到2000年將65％的國有資產私有化，減少政府支出，減少通貨膨脹，加入世界貿易組織，並實行20-30％的減稅措施等。這份民主聯盟的執政藍圖文件共計全國發放35萬份，一舉成為蒙古國歷史上影響範圍最廣的文件。得益於國際共和研究所在選舉前期的各項準備，在1996年的蒙古大選中，民主聯盟以50比25的席位分配首次擊敗了蒙古人民革命黨取得選舉順利。在1996年這次大選中，國際共和研究所直接參與到選舉監督中。國際共和研究所與蒙古大選委員會合作指定了選舉監督員的規則和條例，起草了經委員會通過的民意調查指南，並對選舉監督員進行了崗前培訓。國際共和研究所還利用私人募集的資金購買了數千個選舉日當天所需的密封投票箱。蒙古國民主人士承認並且贊同國際共和研究所對他們提供的幫助。蒙古民族民主黨時任主席Ganbold表示「國際共和研究所對我們的持續幫助使我們能夠在1996年的選舉中獲得對議會的控制權。」而時任民主聯盟的Tsakhiagiin Elbegdorj則更是表示「1996年選舉的勝利同樣也是國際共和研究所的勝利，他們對聯盟的持續支持使這場民主革命成為可能。」對於1996年大選勝利，國際共和研究所也在前期投入了大量資金。在該基金會的1992-1996年度報告中，國家民主基金會在蒙古國的項目上向國際共和研究所提供了共480520美元的資金用來幫助民主人士制定戰略使其成為立法機關內部更有效的力量，及幫助他們鞏固平臺，為議會選舉制定全面可行的溝通策略。而僅在1996年當年，國家民主基金會就為當年的選舉向國際共和研究所提供了158327美元的援助，接近92-96年來全部撥款資金的一半。
國際共和研究所及國家民主基金會事後肯定了自身在「推動」蒙古國民主進程所作的努力，國際共和研究所時任主席約翰·麥凱恩就在1997年在國會的發言中說：「國際共和研究所在這場勝利中發揮了重要作用，向政黨們展示了如何動員他們的支持者並努力爭取勝利。」國際共和研究所在2015年慶祝蒙古建立民主制度25周年的聚會上表示研究所自身非常自豪能夠幫助蒙古人民實現更加民主、開放和透明的國家目標。
案例研究二：美國國家民主基金會在尼加拉瓜社會動蕩中的作用
尼加拉瓜國內正處於動蕩邊緣，其國內有大量民眾走上街頭抗議現任總統奧爾特加及副總統。起初一系列示威活動僅限於抗議尼政府在處理IndioMaiz生態保護區內大規模森林火災時行動的不及時。但之後事態隨著奧爾特加政府頒布一系列旨在挽救該國瀕臨破產的社會保障體系的緊縮措施的動作而升級。大量年輕人走上街頭抗議政府十多年的獨裁統治及不作為。這場騷亂的起因雖是起源於政府的管理不善以及腐敗，但美國在背後的支持及培育在騷亂中也起到了一定的作用。美國國家民主基金會自2014年起資助了54個與尼加拉瓜相關的項目。如下圖表格所示，涉及尼加拉瓜的資金分配主要包含6大領域，每一領域下又劃分有不同方向的項目。
表1 2014-2017年美國國家民主基金會對尼加拉瓜資金撥款統計
受到資助的機構主要有尼加拉瓜伊比利亞美洲文化基金會（FundacionIberoamericana de las Culturas，FIBER），民主協會（Asociación Hagamos Democracia）, 以及國際民營企業中心（Center for International Private Enterprise）。而除此之外，其餘資金均流向了在尼加拉瓜境內工作的匿名組織。在2017年，國家民主基金會在對其一項對未提及機構名稱的總額為8.6萬美元的撥款進行目的描述時這樣寫道：「該款項用於培養新一代民主領袖，促進尼加拉瓜青年的民主價值觀和參與。學校和大學的論壇將教育學生民主價值觀和人權的觀念。青年領袖網絡將促進青年在維護民主方面發揮更積極的作用。此外，雜誌和社交媒體將促進關於青年問題和民主活動的討論。」同年，國家民主基金會的另外一項名為「加強公民社會保衛民主戰略能力」的資助項目同樣沒有提到被贊助機構的名字，但根據對該項資金的描述，撥款將被用於「加強尼加拉瓜民主活動人士制定共同民間社會戰略以捍衛民主的能力。定期出版物將涵蓋尼加拉瓜的民主狀況和人權狀況。一組民間社會組織和社會運動將召集一系列論壇，討論其內容並確定宣傳機會」。國家民主基金會不公布或者說隱匿名稱的做法是擔心受資助機構會招致尼加拉瓜政府的報復，所以不得不在該基金會的公開文件中抹去相應機構的名稱。
2018年3月4日，美國時任駐尼加拉瓜大使蘿拉·多杜（Laura Dogu）在一場私人聚會上表示尼加拉瓜國目前政治與社會環境不穩定，公民出於對選舉公平的懷疑進行投票選舉的比例下降，人民對於政府機構的信任度也不復從前。作為民主協會現任主席的Luciano Garcia在會後表示贊同美國駐尼加拉瓜大使的發言並認為政府應該放開對企業主參與決策的限制。Luciano Garcia主持的民主協會的主要工作就是對尼加拉瓜國民議會進行監督、協調公民記者網絡和加強民間社會組織的建設。對於這些活動，民主協會自2014年以來從國家民主基金會收到了約525222美元的撥款用於上述活動項目的經費。而另一家接受國家民主基金會資金的機構尼加拉瓜戰略研究和公共政策研究所（IEEPP）自2014年以來從基金會獲得了約260000美元用於支持該研究所在培訓社會活動人士鼓勵辯論以及生成信息的工作。研究所主任菲利克斯·馬裡亞迪亞（Felix Maradiaga）於2019年6月率領反對現任總統奧爾特加的代表團前往華盛頓出席美國國家組織大會，在會上發言並譴責了尼加拉瓜奧爾特加政府，並於隨後出席了美國眾議院外交事務委員會舉行的有關尼加拉瓜危機的聽證會。而在菲利克斯·馬裡亞迪亞在美聯絡各方之時，尼加拉瓜國內警察指控他參與恐怖主義融資，並對該國騷亂中的幾起命案負責。而菲利克斯·馬裡亞迪亞本人領導的戰略研究與公共政策研究所也早在2018年末的時候就被尼議會以70票贊成，16票反對的通過率通過取消了其法律地位及非政府組織法人資格，並指控該研究所並未遵循其非政府組織的職能，發動政變未遂。尼加拉瓜國會議員威爾弗雷多·納瓦羅（Wilfredo Navarro）表示「以戰略研究與公共政策研究所為代表的幾家尼非政府組織從他國獲取資金，從事著破壞政府穩定、計劃發動政變的工作。」菲利克斯·馬裡亞迪亞在美國做出回應，認為對其個人及組織的指控及做法是尼國政府的政治迫害，但同時也表示暫無回到尼加拉瓜的計劃。
需要指出的是，以國家民主基金會為代表的非政府組織在外國扮演的並非是情報刺探及顛覆政權的直接行為體。恰恰相反的是，國家民主基金會會利用當地政府自身的弱點（如尼加拉瓜是長年累積的人民對政府獨裁的不滿及腐敗橫行等缺陷）進行活動。在類似尼加拉瓜這樣的政治空間縮小、反對聲音被湮沒、政治制衡幾乎不存在的國家，國家民主基金會就會從民主和人權等方面出發出資資助培養有助於民間社會挑戰權威政府的一系列手段、戰略和各項技能。
美國不遺餘力地向全球進行類似「民主」輸出，可以說在一些國家確實取得了階段性的成功。無論是在蒙古國幹預競選還是在尼加拉瓜社會動亂中，均能發現以國家民主基金會為首的美國非政府組織的身影。這些組織通過其身份的特殊性，長時間且隱蔽地向各目標國非政府組織提供財力支持、人力支持來達到自己的目的。更發人深省的是，非政府組織通過長年累月進行的「民主」輸出對於目標地社會年青一代意識思想會造成潛移默化的改變。