【摘 要】構建朝鮮半島和平體制是實現半島長治久安的必由之路。由中、美、朝、韓四方作為和平體制的當事方籤署和平協定，既合乎法理，也最易於各方達成共識。無核化與和平體制構成同一議題的"一體兩面"。符合朝鮮半島和平體制要求的無核化不應是某一方的"解除武裝"，而應是由各方共擔責任，共同化解區域內核威脅的和平進程。在具體內容上，半島無核化應該向"朝鮮半島無核區"看齊。此外，中 、美、朝、韓四方若正式籤署和平協定，將使"聯合國軍司令部"和駐韓美軍面臨法理和道義層面的壓力。但在現實層面，"聯合國軍司令部"的存留與否和駐韓美軍地位的變更主要取決於美韓兩國的意願和政策協調，而不是和平協定。
【關鍵詞】朝鮮半島和平體制;當事方;無核化;"朝鮮半島無核區";"聯合國軍司令部"
【作者簡介】李旻，中國國際問題研究院亞太研究所助理研究員，法學博士。
【來源】延邊大學學報（社會科學版）2021年第1期
進入 2020年以後，朝韓關係動蕩不安，自 2018年初以來取得的和解合作成果出現嚴重倒退，朝美對話遲遲無法重啟，朝鮮半島核問題重回僵局。朝美峰會和朝韓峰會雖曾賺足眼球，但在工作層面的磋商未能取得進展的情況下，首腦外交不免有象徵意義大於實際意義之嫌。同時，單單聚焦核問題的"單軌"思路愈發暴露出局限性，目前的僵局也反襯出同步推動無核化進程和朝鮮半島和平進程的必要性，"雙軌並進"無疑是解決朝鮮半島問題的最合理路徑。
自《朝鮮停戰協定》於 1953 年籤署以來，如何使朝鮮半島從"停戰"轉入"和平"一直是相關國家面臨的重要課題。在 1997-1999年的四方會談和2003-2009年的六方會談中，構建朝鮮半島和平體制的問題均被提上議事日程，但並未取得實質性成果。構建朝鮮半島和平體制無疑是一項複雜的工程，有諸多問題需要探討和解決。本文將以朝鮮半島和平體制的概念、內容、當事方、朝鮮半島無核化、"聯合國軍司令部"及駐韓美軍地位等關鍵事項為切入點，綜合論述構建朝鮮半島和平體制的過程中需要解決的問題。
一、朝鮮半島和平體制的概念和內容
無論從學術研究的角度，還是從實際政策操作的角度，理清"朝鮮半島和平體制"的概念都是不能繞開的基礎性工作。同時，如何界定朝鮮半島和平體制的內容和構成也將影響其完整性、穩定性和可行性。
（一）朝鮮半島和平體制的概念和功能
"和平體制"（peace regime）是恢復並維持和平所需要的一切有形無形、制度性、規範性方案及狀態的統稱。以此類推，朝鮮半島和平體制可被定義為恢復並維持朝鮮半島和平所需要的一切有形無形、制度性、規範性方案及安排。目前，我國國內更常見的表述是"朝鮮半島和平機制"（peace mecha-nism）。作為六方會談的重要成果，2005年的"9·19 共同聲明"雖在英文版使用"體制"（regime）一詞，但中文版還是使用了"機制"。無論是"體制"還是"機制"，都是旨在恢復並維持和平的一整套方案和安排，兩者的差別更多的是表述習慣，而不是實質性的語義。相比於"機制"，"體制"一詞更為全面，更強調法律約束力和制度穩定性，這種差別在英語中更為明顯。本文從長遠的制度架構考慮，認為使用"朝鮮半島和平體制"一詞更為妥當。
關於朝鮮半島和平體制的功能，"9·19共同聲明"的起草人楊希雨認為，建立朝鮮半島持久的和平體制，必須滿足以下三個條件∶第一，這個和平體制不僅應該能夠從法律上正式終結韓戰遺留下來的戰爭狀態，而且還應該構建起半島內部北南雙方穩定的和平、和解與交流合作關係;第二，朝鮮半島和平體制應該能夠在多邊框架下推動和確保朝鮮半島的主要外部力量，即美國和中國，同朝鮮和韓國均建立起穩定而均衡的和平友好與全方位合作的關係;第三，這個和平體制不僅應該能夠有效防止半島內部即北南雙方再次爆發衝突，防止任何一方以非和平的方式謀求民族統一，而且還必須有效防止任何外國以軍事方式介入朝鮮半島的內部事務。上述功能如有缺失，將影響朝鮮半島和平體制的完整性和穩定性，其作為一種永久和平體制的意義也將大打折扣。
（二）朝鮮半島和平體制的內容
以王俊生等專家為代表的國內學者一般認為，作為一個系統工程的朝鮮半島和平體制至少應包含三大部分∶中、美、朝、韓四國籤署和平協定，朝韓關係正常化，美朝籤署和平協定與美朝關係正常化。因此，至少應籤訂三個文件，即由中、美、朝、韓四國籤署"朝鮮半島和平協定"，朝韓在1991年的《朝韓基本協議書》基礎上簽訂"朝韓和平協定"，以及朝美籤訂"美朝關係正常化協定"。這些協定的內容應包括有關各方結束對抗，改善關係，和平共處，使朝鮮半島最終實現自主和平統一;各方以和平手段解決一切爭端，不訴諸武力或以武力相威脅;有關各方在平等互利原則基礎上發展經貿、科技、文化和體育等領域的交流與合作;有關各方在朝鮮半島建立軍事信任措施。協定的核心內容還應包括朝鮮放棄核計劃，建立朝鮮半島無核區，保證朝鮮的生存安全，重新定位美韓軍事同盟等。
2019年，韓國統一研究院發布《韓半島和平協定文本構想及提案》報告書。報告中設計的"韓半島和平協定"預想文本將中、美、朝、韓四國之間的協定和朝韓協定、朝美協定等雙邊協定融合在一起，主要內容包括戰爭的終結、邊界與和平地帶、互不侵犯與安全保障、半島的完全無核化、軍備控制、半島和平管理機構、雙邊關係等。該報告就朝鮮半島和平協定提出了較為詳盡的方案，其基本內容和中國學界的設想大體一致。
另一個重要的問題是，與和平體制相關的文件採取什麼樣的定位。這些文件可以是"協定"（agree-ment），也可以是"條約"（treaty），但不同的定位意味著不同的國內通過程序。以美國為例，如果是"條約"，就需要在參議院獲得 2/3 以上的贊成票，且參議院有權提出修改意見。相比較而言，"協定"同樣具有國際法約束力，但在程序上不需要通過參議院，可行性更高。但另一方面，無論文件的名稱是"協定"還是"條約"或其他，如果不經過議會批准程序，都將使其法律效力受到一定影響。以韓國為例，1991 年的《朝韓基本協議書》並未通過韓國國會的批准程序，因此只能被認為是"紳士協定"，而非與國內法具有同等效力的"條約"。
二、朝鮮半島和平體制的當事方問題
通過上文中探討朝鮮半島和平體制的內容，哪些國家應該成為和平體制的當事方可初見端倪。"南北雙方是半島的主人"，朝韓兩國無疑應該成為朝鮮半島相關問題的核心角色。在朝鮮半島和平體制的幾個核心內容中，有些問題主要涉及朝韓雙方，比較典型的是國界問題。以和平體制替代停戰體制，必然會涉及將停戰線轉化為國境線的問題。然而，朝韓兩國的憲法均不承認對方政權的合法性，而1991年的《朝韓基本協議書》也將兩國關係定義為"面向統一的過程中暫時形成的特殊關係"，否定兩國之間是國與國的關係。這意味著朝韓之間正式劃定國界將與國內憲法相牴觸，且不符合《朝韓基本協議書》的精神。同時，朝韓兩國之間的海上分界線也一直懸而未決，而這一問題則與第三方具有一定關係，因為該問題將間接影響中朝、中韓之間的海洋劃界和海洋資源分配。
除了涉及朝韓雙邊關係的個別問題，朝鮮半島和平體制的核心內容大多超出朝韓雙方的範疇，涉及四方甚至六方，其中比較典型的是和平協定的籤字方問題。用"和平協定"取代當前的"停戰協定"，是構建朝鮮半島和平體制的最低要求，也是核心問題之一。和平體制的當事方問題在一定程度上可以顯現為由誰來籤署和平協定。中國、美國和朝鮮是《朝鮮停戰協定》的籤字方。根據國際法基本原則，一個多邊國際條約不能由部分締約國所籤署的國際法文件來改變或終止。《朝鮮停戰協定》第 61 條規定，"對本停戰協定的修正與增補必須經敵對雙方司令官相互協議"，而第 62條則規定，"本停戰協定各條款，在未為雙方共同接受的修正與增補，或未為雙方政治級和平解決的適當協定中的規定所明確代替以前，繼續有效"。因此可以認為，要正式結束 1953 年籤署的《朝鮮停戰協定》，只有在該協定的三個籤署方即中國、朝鮮和美國共同參加的情況下才能有效。韓國雖然沒有在停戰協定上簽字，但作為韓戰的主要參戰方，理所應當成為和平協定的籤字方。因此，只有中、美、朝、韓四方共同籤署和平協定，才能為和平協定乃至和平體制提供堅實的法理基礎。
在和平體制的當事方問題上，相關方的立場不斷變化和調整，但分歧在逐漸縮小。直到 20 世紀 70 年代初，朝鮮在該問題上主張以朝鮮半島南北雙方為當事方，而韓國主張由聯合國主導朝鮮半島問題的解決以及和平的保障。從20 世紀 70年代中期開始，韓國反過來主張"南北當事方主義"，而朝鮮轉而主張以朝美為當事方推動半島和平體制。進入21世紀以後，朝韓兩國對"多方"共建和平體制也採取了接納的態度。2007年的"10·4宣言"和 2018年的"4·27 板門店宣言"中均提及"三方或四方"。朝鮮領導人金正恩在 2019年的新年賀詞中提到，"要實現停戰協定當事者之間的緊密聯繫，為把現有的朝鮮半島停戰體制轉換為和平體制而積極推進多方協商，以打造切實保證永久和平的基礎"。雖然有觀點認為朝鮮的優先選擇仍是以朝美雙邊為和平體制當事方，但上述表態至少說明朝鮮並不排斥圍繞和平體制的多邊努力。美國對和平體制的當事方問題並無官方表態，保留了較大的靈活性。但在 2018年新加坡朝美峰會後的記者招待會上，美國總統川普表示和平協定的籤字方應包括中國和韓國。同年10 月，美國務卿蓬佩奧也在採訪中表示中國應該成為籤署和平協定的一員。
綜合來看，相比於朝鮮半島南北雙方或美、朝、韓三方，由中、美、朝、韓四方作為和平體制的當事方籤署和平協定，既合乎法理，也最易於各方達成共識。不可否認，朝鮮和韓國是朝鮮半島和平體制的直接當事方，而中國和美國是影響朝鮮半島和平與發展的主要外部力量。四方之中任何一方缺席，都會影響朝鮮半島和平體制的穩定性和持續性。只有朝、韓、中、美四方共同參與構建，朝鮮半島和平體制在結構上才是完整的，而這一點對朝鮮半島的長治久安至關重要。同時，以四方為主構建朝鮮半島和平體制並不意味著其他相關方被完全排除在外。根據具體問題的具體需求，俄羅斯、日本等東北亞地區的重要國家和聯合國、國際原子能機構等國際組織也理應在一定範圍內參與朝鮮半島和平體制的構建。
三、朝鮮半島和平體制與"朝鮮半島無核區"
隨著朝核問題的出現和一再升級，朝鮮半島和平體制的建設越發與解決核問題融合起來，兩者之間形成了一種緊密掛鈎、相互建構的關係∶不解決核問題，朝鮮半島和平與安全就無從談起;而核問題的出現又根植於朝鮮半島安全結構的不均衡性。因此，無核化與和平體制在很大程度上成為同一議題的"一體兩面"，難以分離。這裡不得不提出一個問題，"朝鮮半島無核化"應該如何定義?什麼樣的無核化才能助推朝鮮半島和平體制構建?
自朝核問題爆發以來，無核化的定義一直是各方爭論的焦點之一。美國將無核化基本等同於朝鮮棄核，這一立場與朝鮮的安全顧慮形成難以調和的矛盾，已被證明是走不通的"死路"。與之相反，中朝等國主張的"朝鮮半島無核化"則認為相關各方都應該在核問題上作出相應的承諾並承擔責任。符合朝鮮半島和平體制要求的無核化不應是某一方的"解除武裝"，而應是由各方共擔責任，共同化解區域內核威脅的和平進程。因此，"朝鮮半島無核化"在具體內容上應該向"朝鮮半島無核區"看齊。
從國際法術語的角度來講，"無核區"（nuclear weapons free zone）屬於通用概念，而"無核化"（de-nuclearization）則是伴隨朝核問題而產生的臨時概念。無論是 1970年生效的《不擴散核武器條約》（NPT），還是聯合國的各種文件，一般都使用"無核區"，而不是"無核化"。美國在朝核問題爆發伊始主張使用"無核化"概念，排斥"無核區"概念，原因在於設立"朝鮮半島無核區"將迫使包括美國在內的有核國家作出不對朝韓等無核國家使用核武器、不以核武器相威脅、不在該區域部署核武器等承諾。這意味著美國將失去其在朝鮮半島及鄰近地區享有的"特權"。這些"特權"包括根據自身需要保持先發制人的核打擊政策、將核武器部署在韓國或臨時經過韓國等。
美國使用"無核化"概念的意圖非常明確，就是把與核相關的責任限定在朝鮮或朝韓兩國，在確保朝鮮棄核以及韓國不開發核武器的同時，美國自身不承擔任何責任。這一點在美國高官近兩年的表態中也得到了確認。時任美國國家安全事務助理的博爾頓在 2018年4月被問及"無核化是否包含美國戰略資產在朝鮮半島的部署問題"時回答道∶"我們從未有過這方面的承諾"，並指出"1992年朝韓共同宣言中的無核化僅僅指半島南北雙方"。時任美國亞太事務助理國防部長的薛瑞福也指出，包括美對韓日兩國的核保護傘在內的延伸遏制都不會成為日後朝美對話的議題"。而在 2020年 10月14日舉行的第 45次韓美軍事委員會（MCM）會議中，美方再次重申"將堅定不移地遵守包括延伸遏制在內的韓半島防衛約定"。美國的立場不僅難以為朝、中、俄所接受，也有可能和韓國的承諾發生衝突。正如"9·19 共同聲明"中所明示的"韓方重申根據 1992年《朝鮮半島無核化共同宣言》不運入、不部署核武器的承諾，並確認在韓國領土上沒有核武器"。
雖然建立"朝鮮半島無核區"可能是兼顧各方安全關切的最優方案，但實現該方案不可能一蹴而就。目前，全球共有5個無核區條約，地理範圍涵蓋拉美、東南亞、非洲、中亞和南太平洋地區的114個國家，加上已獲得無核區地位的蒙古，共有6個無核區。這些無核區的建立都經歷了漫長的過程，從提出構想到完成談判耗時13年到35年不等。朝核問題相關各方的利益訴求各不相同，尤其是美國不願意放棄"特權"，將成為建立"朝鮮半島無核區"的主要障礙。正因為建立"朝鮮半島無核區"的長期性和艱巨性，朝鮮半島和平進程更不能走"先無核化，後和平體制"的道路。無核化不應成為構建朝鮮半島和平體制的先決條件，兩者應形成相互促進、同步向前的良性互動關係。
應該看到，僅靠建立"朝鮮半島無核區"並不足以打消東北亞國家，尤其是朝鮮的擁核動機。朝核問題反反覆覆難以解決的根本原因並不在於核問題本身，而是在於東北亞地區普遍缺失的"安全感"。朝鮮開發核武器，其根本動力也並非美韓的核威脅，而是源於在經濟實力和常規軍力日益與韓國拉開差距的情況下，核武器成為其解決安全顧慮的僅有手段。因此，除了與核問題直接相關的制度安排，東北亞地區也需要有關國家普遍參與的軍控體系來限制常規軍力的無節制競爭。同時，"安全"和"發展"又是緊密相關的兩個議題，如果發展權利得不到保障，無核化意願也極易被動搖。因此，東北亞地區需建立多層次、多領域的合作體系，並將朝鮮納入相互依存的合作網絡之中，使其真正在區域合作中獲得發展紅利，從而實現以發展促安全的目標。
四、"聯合國軍司令部"及駐韓美軍問題
為了構建名副其實的朝鮮半島和平體制，作為韓戰產物的"聯合國軍司令部"和駐韓美軍理應被納入談判議題。朝鮮半島從停戰狀態轉向和平狀態無疑將削弱"聯合國軍司令部"和駐韓美軍存在的法理基礎和正當性。
"聯合國軍司令部"的創建本身就缺乏國際法依據。1950年韓戰爆發後，一度撤出朝鮮半島的美國軍隊打著"聯合國"旗號重新進駐朝鮮半島，但美國在朝鮮半島的軍事指揮機構並不具有"聯合國軍司令部"的法律地位。聯合國安理會1950年第 84號決議以及聯合國有關後續文件中所建議的是組建一個"在美國指揮下的聯合司令部"（The Unified Command under the United States），而不是"聯合國軍司令部"（The United Nations Command）。所謂"聯合國軍司令部"，是美國自己創造並堅持使用的稱謂，並最終使之約定俗成地成為《朝鮮停戰協定》的籤字方之一。"聯合國軍司令部"在韓戰期間旨在幫助韓國徹底消滅朝鮮的所有軍事行動，完全是基於美國的決策而非聯合國的決策，更與《聯合國憲章》毫無關係。
"聯合國軍司令部"的解散和外國軍隊的撤出問題在戰爭結束後多次被提上日程。《朝鮮停戰協定》第 60 條已提出"協商從朝鮮撤出一切外國軍隊"的問題。然而，在停戰協定墨跡未乾的情況下，美韓兩國於1953年10月籤署《美韓共同防禦條約》，給美軍長期駐紮韓國強行提供依據。1975年 11月通過的聯合國第 3390號決議指出，"聯合國軍司令部"必須解散，以聯合國名義駐紮在韓國的所有外國軍隊必須撤離。美國此前雖表示願意在1976年1月1日解散"聯合國軍司令部"，但前提是有關各方就可替代停戰協定的方案達成協議。由於美國預設的條件無法得到滿足，"聯合國軍司令部"的解散問題隨即不了了之。為了避免"聯合國軍司令部"的地位變化牽連駐韓美軍，美韓兩國於1978年7月成立美韓聯合司令部，將"聯合國軍司令部"的作戰指揮權移交至美韓聯合司令部，從而使"聯合國軍司令部"空殼化，並使《朝鮮停戰協定》中有關外國軍隊的內容很難再對美韓同盟和駐韓美軍產生直接影響。
綜上可見，中、美、朝、韓四方若正式籤署和平協定，將使"聯合國軍司令部"和駐韓美軍面臨法理和道義層面的壓力。但在現實層面，"聯合國軍司令部"的存留與否和駐韓美軍地位的變更主要取決於美韓兩國的意願（且主要是美方的意願），而不是和平協定。從近期動向來看，美國一度想"放棄"的"聯合國軍司令部"不僅不會被削弱，反而有望獲得"新生"。將韓國軍隊的戰時作戰指揮權移交韓方的時間日益臨近，美國為了彌補戰時指揮權移交帶來的結構性影響，試圖加強"聯合國軍司令部"。美國不但對"聯合國軍司令部"在維護朝鮮半島和平方面的作用給予了高度肯定，而且還極大地展現出要將這一空殼化機構做實的願望，從而繼續維持掌控韓國軍隊的法律體系。
針對美國的意圖，韓國的態度具有一定的矛盾性。一方面，韓國試圖實現自主國防，減少對"聯合國軍司令部"和美韓聯合司令部的依賴;另一方面，韓國又擔心駐韓美軍和韓美同盟關係的調整給自己帶來"安保空白"。為了不"得罪"美國，韓國官方傾向於在上述問題和朝鮮半島和平體制之間劃清界限。韓國總統文在寅於2018年 9月25日在接受美國福克斯新聞採訪時強調，"駐韓美軍的存在完全取決於韓美同盟，與和平協定無關……即便籤訂和平協定，甚至在南北實現統一後，為了東北亞整體的安定和平，駐韓美軍仍有必要駐紮韓國"。2020年7月24日，"聯合國軍司令部"迎來創立70周年，時任韓國國防部長鄭景鬥在發給駐韓美軍司令艾布拉姆斯（兼任"聯合國軍"司令）的賀信中表示，"在收回戰時指揮權後，韓國仍將尊重聯合國軍司令部的作用和功能"。相比之下，韓國學界對"聯合國軍司令部"的存廢和韓美同盟關係的調整持開放態度，甚至認為解決上述問題是構建朝鮮半島和平體制的必要條件。
"聯合國軍司令部"和駐韓美軍是朝鮮半島和平體制構建中必須觸及的問題，但並不屬於非此即彼的原則性問題，各方在這一問題上應保持足夠的靈活性。實際上，中國和朝鮮早已不把駐韓美軍的完全撤出作為完成朝鮮半島和平進程的前提條件。而美國國內出於實際作戰效果、家屬安全和駐軍成本等考慮，也對美軍現有的海外駐紮方式提出了質疑。美國參謀長聯席會議主席馬克·米利主張增加循環性、臨時性駐軍，減少常備駐軍，並點名指出韓國和海灣地區。因此，相關各方在這一問題上並非沒有協商和妥協的空間。
五、結語
構建朝鮮半島和平體制不僅涉及法理和道義問題，也涉及有關各方的實際利益，必然要經歷漫長而複雜的博弈過程。這就需要各當事方著眼於朝鮮半島的長治久安，聚焦於朝鮮半島和平給整個東北亞地區帶來的"普遍紅利"，以實際行動克服長年積累的信任"赤字"，並且打破不合時宜的思維方式，在制度和方法上大膽創新。但目前來看，作為主要當事方之一的美國深陷"新冷戰"和"零和博弈"的思維範式中難以自拔，其著眼點不在於朝鮮半島和平給東北亞各國帶來的"絕對收益"，而在於美國自身在朝鮮半島和平進程中的"相對收益"（尤其是相對於中國的得失）。這種思維方式必然會阻礙美國在朝鮮半島問題上作出必要的調整和妥協，並進一步加劇朝鮮的安全焦慮和對核武器的執著，從而給朝鮮半島和平體制的構建造成重重困難。拜登上臺後，美國可能會重拾注重價值觀、國際合作和同盟關係的傳統精英外交思路，但已經成形的對華強硬路線恐難以改變。這無疑將給朝鮮半島和平體制的構建帶來新的不確定性。