二戰爆發後，在歐洲大陸和太平洋地區，美國軍事作戰的主要目標是以德國和日本為首的軸心國集團，而與此同時在另一個「沒有硝煙的戰場」，美國的對手卻恰恰是其戰時盟友英國，雙方正在通過經濟外交的手段激烈地爭奪戰後世界的領導權。美國明顯處於咄咄逼人的攻勢，通過建立多邊自由貿易體系，逐漸瓦解了英國人精心構建的以帝國特惠制為基礎的雙邊貿易體系，大英帝國也因此被抽掉了最後一絲元氣，走向衰亡。在這一過程中，《大西洋憲章》不僅促進了世界反法西斯同盟的形成，也成為了英美爭奪戰後主導權的起點。
英國以「帝國特惠制」壓制美國的貿易能力
「大蕭條」不僅深刻地改變了20世紀30年代的世界經濟格局，而且也改變了英國對外部世界的看法和經濟發展的理念。英國人意識到英國並不必然一直從外部世界獲益，而是會受到各種風險的致命打擊。英國數百年來一直倡導和推廣的「自由貿易」理念受到國內政治精英的質疑，貿易保護主義思潮逐漸興起並成為主流，它主張政府採取有力的措施保護本國產業在國際市場的份額。在這一背景下，「帝國特惠制」登上歷史舞臺，成為英國至關重要的對外經濟政策工具。
1932年7月至8月，英國、加拿大、澳大利亞、紐西蘭、南非聯邦、愛爾蘭、紐芬蘭、印度和南羅德西亞在加拿大首都渥太華召開了一次帝國經濟會議，史稱「渥太華會議」。與會國共籤訂了12份雙邊貿易協議，正式建立起帝國內部的特惠關稅制度即「帝國特惠制」。對帝國內部各成員國的商品降低稅率、免稅以及給予配額上的優惠，對來自帝國外的同類商品則提高進口關稅或加強進口控制。由此在大英帝國內部逐漸形成了一個自由貿易區，而對外部則實施歧視性貿易政策，通過提高關稅和配額限制使外部商品難以進入。「帝國特惠制」成為英國整合和重組國際貿易體系的一個非常有效的談判平臺。英國在渥太華會議後與眾多非英帝國國家積極展開雙邊貿易談判並籤訂條約，儘可能將全球其他國家納入以「帝國特惠制」為核心的貿易體系內。由於英帝國具有龐大的內部市場，許多國家為了獲取英帝國的市場準入而不得不與英國談判，英國得以佔據更為有利的談判地位。利用「帝國特惠制」這一有力槓桿迫使其貿易夥伴國降低關稅壁壘，給予英國商品更優惠的市場準入條件，進而擴展英國在全球的貿易影響力。
「帝國特惠制」背後反映出的是英國對外經濟戰略的深刻調整，英國開始從之前的在全球推廣「自由貿易」轉向全力打造「歧視性貿易集團」，以雙邊貿易協定的方式形成一個英國佔據優勢的封閉性、排他性和非中立性的國際貿易體系。這就與美國的利益產生了嚴重的衝突，因為英國用「帝國特惠制」禁錮了這個已經是世界上最為強大的製造業國家的出口能力，當時的美國國務卿赫爾將「帝國特惠制」形容為「這是自我任職以來用商業方式強加於我國的最大傷害」，所以赫爾領導下的國務院一直致力於瓦解「帝國特惠制」。赫爾高舉被英國丟棄的「自由貿易」大旗，倡導建立開放的全球多邊自由貿易體系。但在二戰爆發前，赫爾的努力並未換來英國的讓步，反而是英國通過與其他國家籤訂雙邊貿易協定的方式大大強化了「帝國特惠制」。二戰爆發後，當英國在戰爭中苦苦掙扎之時，赫爾敏銳地感覺到機會來了。
美國以《大西洋憲章》拆除英國的貿易壁壘
1941年8月，英國首相邱吉爾和美國總統羅斯福在大西洋的軍艦上舉行會談，助理國務卿韋爾斯作為羅斯福的助手一同參會。羅斯福原本想把會談的中心放在英美合作共同抵抗法西斯國家的侵略上，但韋爾斯抓住這一機會，在起草作為雙方聯合宣言的《大西洋憲章》時，在第四條特別加入了消除歧視性進口限制和獲取平等的市場準入機會的相關內容，直接劍指「帝國特惠制」。韋爾斯的態度非常堅決，表示「這不是一個措辭問題，而是非常嚴肅、重要的原則問題。如果英美兩國政府不能就戰後建立自由、開放的貿易體系達成共識，還不如直接投降」。但邱吉爾當即拒絕。在邱吉爾看來，拒絕韋爾斯的修改是為了「維護我們在《渥太華協定》中所籤訂的義務，並使帝國特惠制在未來不受損害」。
羅斯福為了儘快發表聯合宣言，向外界傳達英美合作一致的決心，對邱吉爾作出了讓步，在第四條中增加了「尊重現有義務」這樣一個前提條件，也就是要保存特惠制，同時刪除了「歧視性進口限制」和「市場準入機會平等」的表述。這樣一來修改後的第四條就完全消解了韋爾斯打算讓英國承諾廢除特惠制的原意。在第一次「正面交手」失敗後，韋爾斯並沒有放棄。在美國國務院主導的與英國就具體實施《租借法案》而進行的英美《互助協定》談判中，美國堅決要求英國接受《互助協定》第七條，也就是消除「歧視性貿易」，並且國務院非常清晰地向英國人解釋，所謂「歧視性貿易」就是指英國的「帝國特惠制」。
美國國務院將「廢除帝國特惠制」與《租借法案》掛鈎，認為這是美國援助英國必須得到的回報。在1941年12月邱吉爾訪問美國期間，赫爾親自向邱吉爾提出要求，希望英國儘快接受第七條但被邱吉爾拒絕。赫爾最後說服羅斯福總統親自敦促邱吉爾。1942年2月，羅斯福發電報給邱吉爾，要求其接受第七條。此時正值英國在東南亞遭受重大軍事失敗，日軍佔領了英國苦心經營多年的新加坡，邱吉爾痛心地稱之為「英國歷史上最慘痛的災難、規模最大的投降」。在這樣的情形下，美國的支持和援助對英國而言顯得更為至關重要，在羅斯福承諾美國也將相應地削減關稅的條件下，英國政府接受了第七條。
隨著二戰進入尾聲，1945年英美兩國啟動了建立戰後國際貿易體系的實質性談判。雖然此時赫爾已經離任，但是國務院廢除特惠制的決心有增無減。與此同時英國政府為了爭取美國貸款與美國還在進行《英美財政協定》的談判。在財政壓力之下，英國最終與美國達成共識，籤署了《國際貿易與就業會議討論建議》，其中包含了針對特惠制的三項條款：第一，英國與其自治領的現有協定不應阻礙對特惠關稅的調整;第二，降低和削減特惠關稅;第三，不得在任何情況下提高特惠水平或增加特惠內容。美國人認為這三條足以最終瓦解「帝國特惠制」。
經濟外交博弈的核心是規則制定權
在英美提出的《國際貿易與就業會議討論建議》的基礎上，包括中國在內的23個國家參加了1947年的日內瓦會議，進行關於戰後國際貿易體系的談判。與會國於1947年10月30日籤署了《關稅與貿易總協定》和《臨時適用議定書》，並於1948年1月1日生效。雖然在英國的堅持下，廢除「帝國特惠制」沒有寫入最終的協定文本，大英帝國的「尊嚴」在形式上得到了保全，但是美國一直主張的「非歧視性原則」主導了《關稅與貿易總協定》，成為戰後國際貿易體系中具有約束力的根本性國際法原則，而這正是美國竭力倡導和推廣多年的「多邊自由貿易體系」的核心理念。隨後在《關稅與貿易總協定》這一平臺上，各國進行了一系列相互削減關稅的多邊行動，「帝國特惠制」被淹沒在自由貿易的洪流中，最後「壽終正寢」。
隨著「帝國特惠制」的終結，大英帝國的崩潰也就不可避免。傳統觀點一般認為，英國和美國之間的霸權轉換是雙方一次「友好而平靜」的權力交接，甚至可以說是英國以和平的方式將世界領導權「禪讓」給美國。但是當重新回顧70多年前英美之間這場經濟外交博弈，我們會發現，兩個國家間的經濟外交完全是一場為了各自利益的爭霸戰。當年英美經濟外交爭奪的核心是：世界按誰制定的規則來運行?國際規則決定國家興衰，經濟外交就是要通過影響、修正和制定國際規則來塑造有利於本國的世界秩序。仔細關注國際規則哪怕是最為細微的變動，敏銳地洞察國際規則演變的趨勢和規律，積極參與國際規則的制定，這是英美這場經濟外交博弈帶給我們的最大啟示。