1957年《治安管理處罰條例》頒布實施後，各地相繼製作發行了一些圖冊，用漫畫形式宣傳相關規定。圖為遼寧畫報社發行的一本漫畫圖冊。 |
新中國先後施行過三部治安管理處罰法律———1957年頒布實施的《治安管理處罰條例》、1986年制定的《治安管理處罰條例》、2005年制定的《治安管理處罰法》。環視世界各國法律體系，大多數國家幾乎沒有直接對應的治安管理處罰法律制度，但在我國法律體系裡，治安管理處罰法始終以其獨立存在的歷史地位維護社會治安秩序，在人民生活中發揮著重要的作用。
雖然叫「條例」實際上是「法」
2005年8月28日，十屆全國人大常委會第十七次會議通過了《治安管理處罰法》，這是我國第三部治安管理處罰法律，如果僅僅從名稱上看，很多人會以為從1957年制定的《治安管理處罰條例》到《治安管理處罰法》，是由「條例」到「法」的「升格」，其法律效力發生了變化。
「這是一個誤解。」中國人民公安大學治安系副教授李春華接受記者採訪時介紹，上個世紀五六十年代，我國對法律名稱尚未進行嚴格的分類規範，國務院通過的行政法規稱「條例」，全國人大常委會通過的法律有的也稱為「條例」，但就法律規範的位價而言，當時全國人大常委會通過的雖然叫「條例」實際上是「法」。
《治安管理處罰條例》就是一個較典型的例子。
1957年，一屆全國人大常委會第八十一次會議通過並施行了《治安管理處罰條例》，因為當時對「法」和「條例」沒有明確的區分，用的是「條例」。
1986年，六屆全國人大常委會第十七次會議通過了新的《治安管理處罰條例》，並於1987年1月1日起施行，1994年的八屆全國人大常委會第七次會議曾經對《治安管理處罰條例》的部分內容進行了修改。儘管當時對「條例」和「法」已有區別，但仍沿用「條例」名稱。「這是本著尊重歷史、適應現實的原則，以便群眾更好地適應法律。」李春華告訴記者。
2005年，全國人大常委會決定將「條例」更名為「法」:即《治安管理處罰法》，其法律效力並未發生任何變化，只是其形式規範更符合《立法法》的規定，突出了法律的本質，不存在所謂的「升格」。
艱難的起草，輕易的通過
公安部消防局原局長、武警少將劉式浦參與起草了1957年《治安管理處罰條例》。他向記者講述了法律通過的一個片段。
1954年，劉式浦從撤併的華北公安局來到公安部工作，先在治安局農村治安處工作，1955年又到與農村治安處合併的治安處工作。「一個處室就是一間大屋子，我參加起草了《無線電管理辦法》、《自衛槍枝管理辦法》、《爆炸物品管理辦法》等多項法規，其中，最重要的是參與起草了《治安管理處罰條例》。」劉式浦回憶說。
1955年，劉式浦來到治安處時，已經有一個《治安管理處罰條例》起草小組了。主要執筆人是吳世昌。吳世昌是1949年大學法科畢業後分配到公安部的，參與起草了好幾個條例，「一副學究相」。但是在「反右」運動中，吳世昌被錯劃為「右派」，1958年病死在清河農場。還有一位中國人民大學法律系畢業的同事，但是在當時政治運動高壓下，精神受到刺激，患上了精神分裂症。這樣，劉式浦就不得不成為主要執筆人了，儘管當時他還是一個20多歲的小夥子。此後，劉式浦就經常跟隨治安局局長，到各個部門徵求意見，回來後再整理意見向公安部黨組匯報。
1956年，黨的第八次全國代表大會提出，大規模階級鬥爭已經過去，應健全民主法制。劉少奇、彭真在講話中都提到要健全民主法制。兩位領導講話之後，治安管理處罰立法加快了進度。
當時，治安管理處罰條例已經起草了好幾年，反反覆覆徵求各界意見和修改已經讓劉式浦有些焦躁了。在一次「大鳴大放」會上，劉式浦進行了長篇發言，「我批評立法速度太慢了，解放都這麼多年了，連治安條例都出不來……」
讓劉式浦意想不到的是，這次「鳴放」，他差點被錯劃為「右派」，後來以「只是同情右派，屬於思想錯誤」了結。同樣讓他意想不到的是，「說加快立法，突然就這麼快，上面來通知，將草案報國務院，以為國務院還要修改好幾年呢，沒想到，才過去幾天，說已經報全國人大常委會審議了。」
從全國人大回來後，參與立法的同志都喜氣洋洋，通過了!
艱難的起草，輕易的通過，劉式浦坦言:「有些不適應，反應不過來。我當時以為，到了人大還不得修修改改、來來回回好幾個年頭?」
「管理」兩個字是最後加上去的
建國以後，我們廢除了民國政府全部舊法。「但是民國時期的《違警罰法》還是得部分留用。」劉式浦介紹，解放後，各地經常來函詢問對治安案件如何處理，「不能老這樣一問一答，後來公安部就發了一份文件，通知:為了維護城市秩序，維護新生政權，可以參照《違警罰法》，在大城市對違警進行處罰……」
儘管當時爭議很大，1957年《治安管理處罰條例》還是吸收了很多《違警罰法》內容。當時，關於法律名稱爭論分歧也比較大。劉式浦回憶，後來改成了《治安管理處罰條例》中的「管理」兩個字就是最後才加上的。當時，有的同志還建議，再加上「行政」兩個字，叫「治安行政管理處罰條例」，可這實在是太嗦了。直到最後報全國人大常委會審議時，名稱還存在爭議。「最終還是加了『管理』兩個字，為的是突出它的行政管理性質。」
把哪些行為納入治安處罰對象呢?起草小組廣泛徵求了社會各界的意見。那時，已經有了北京政法學院(中國政法大學前身)、中國人民大學法律系，起草小組就找這裡的老師徵求意見，還徵求了全國人大常委會法律室、總參謀部和各個部委、北京市公安局的意見。「在徵求意見時，很多單位都認為條文應該寫細一點，要求把自己部門的事情加上去。」園林部門說，好不容易栽種的樹木花草被摘了，公安能不管嗎?測繪部門說，移動損害測繪標誌，應該處罰;郵政部門說，對於砸郵箱破壞通信的行為，公安能不管嗎?意見徵求一次，劉式浦就整理一些，交給領導。
對於條文寫多還是寫少的問題，一時也爭論不下。公安部領導後來都傾向於公安機關少管一些，「這些都是人民內部矛盾，公安機關是專政工具，人民內部矛盾應該靠批判教育解決」。當時的公安部副部長周興就說，應該寫簡單點，「越想寫細，越複雜……」在這一思想指導下，最後幾經商量確定:「繁簡結合、不繁不簡，反映出新中國人民政權的新面貌。」
橫著寫?豎著寫?
審議通過後，「條例」立即施行。倉促之間，劉式浦急忙加班，連夜設計了傳喚證、裁決書、扣押收據、罰款收據、沒收決定書、拘留證等文書。在製作拘留證時，劉式浦想了很久，最後選了一張8開紙，設計製作了一個三聯頁:留置人、拘留所和批准機關各有一聯，「把人抓了，至少得當事人和這兩個部門籤字蓋章吧?」「條例」規定，處罰有警告、罰款、拘留三種類型，拘留是最為嚴重的處罰了。
當時，公章已經由傳統的方形改為圓形，在批准機關某某公安局一聯，劉式浦拿起一個墨水瓶蓋摁了上去，表示公章位置。「大家都下班了，找不到幫助刻章的，就簡單處理了。」劉式浦介紹，設計時，文本內部全部從左到右橫寫，而當時，人們的書寫習慣還是從右到左豎寫呢!後來，因為書寫習慣問題，很多地方提意見，說「橫著寫，不方便」，但橫著寫最終還是保留了下來。
「罰款」掀起軒然大波
劉式浦至今還記得一件很有意思的事情。解放以前，公共場所光著膀子要受處罰。在討論「條例」時，有人反對說，這一條反映了舊社會鎮壓、統治勞動人民，窮人沒有衣服穿啊。雖然發言者言辭激烈，但大家還是感到那樣做有損於新中國的新形象，最後還是把公共場所光膀子要受處罰寫進「條例」了。
在實施這部法律中，發生了一件始料未及的事情。「條例」批准實施沒有多久，各地提意見的信件如同雪片一樣飛來，矛盾都集中在「罰款」處罰上。有的人認為:「犯罪了就依法處理，罰款不是在以罰代刑嗎?」劉式浦回憶，無論在起草階段，還是在徵求各個部門意見時，大家對罰款都沒有爭議，個別的只是提到罰款數額問題，可群眾如此不滿實在是出乎意料。最後，毛主席也知道了這件事，1958年，公安部不得不下發通知，暫停了「罰款」處罰。
「當時，『條例』儘管不夠完備，但還是極大地維護了社會秩序，直到後來群眾運動起來，階級鬥爭取代了經濟建設，文攻武鬥、學習班取代了拘留、警告等，最後『文革』爆發，『條例』全部廢了……直到2005年8月，《治安管理處罰法》出臺，治安立法走過了風風雨雨的50年!」劉式浦感嘆。