全國人民代表大會常務委員會:
為深入貫徹實施民族區域自治法，促進民族地區經濟社會發展，確保民族地區如期全面建成小康社會，全國人大常委會決定2015年對民族區域自治法實施情況開展執法檢查，由全國人大民族委員會組織實施。這是31年來常委會第二次就民族區域自治法的實施開展執法檢查。
常委會成立了民族區域自治法執法檢查組，由沈躍躍、張平、向巴平措、艾力更·依明巴海副委員長和全國人大民族委員會主任委員李景田為領隊，34位常委會委員、專門委員會委員和全國人大代表為成員，國家民委、發展改革委、財政部、交通部、水利部、教育部、環境保護部、文化部、衛生計生委、國務院扶貧辦等10部門派員參加工作。
這次檢查的重點是：民族地區的基礎設施建設情況，生態保護和補償機制的建立及落實情況，少數民族幹部選拔配備和發展民族文化教育及培養各類人才的情況，民族區域自治法配套法規制定情況等。
6月23日,召開了執法檢查組第一次全體會議，聽取國家民委、發展改革委、財政部、交通部、水利部等5部門貫徹實施民族區域自治法的情況匯報，教育部、環境保護部、民政部、文化部、衛生計生委、國務院扶貧辦等6個部門提供了書面匯報材料。
7月至9月，檢查組分為5個小組，到內蒙古、新疆、廣西、寧夏、西藏、吉林、貴州、雲南、甘肅、青海等10省區開展實地檢查，召開58次座談會，廣泛聽取各方面的意見和建議。現將有關情況報告如下，請審議。
一、貫徹實施民族區域自治法成效顯著
（一）國務院及其各部門高度重視民族區域自治法的實施
國務院從2000年開始，陸續將155個民族自治地方都納入了西部大開發範圍或比照西部大開發政策予以扶持；2005年出臺了《實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》（以下簡稱國務院若干規定）。2008年起，陸續量身定製了進一步促進寧夏、廣西、新疆、雲南、內蒙古、貴州，以及青海等省藏區經濟社會發展的政策文件。此外，還通過制定「十二五」規劃綱要、少數民族事業「十二五」規劃、扶持人口較少民族發展規劃、興邊富民行動規劃等一批規劃綱要，將上級國家機關對民族地區的法定幫扶職責加以具體落實。
國務院各有關部門依法履行上級國家機關對民族自治地方的職責，進一步加大對少數民族和民族地區的扶持力度。比如，發改委注重從民族地區的實際出發，實行區別對待、政策傾斜，「十二五」以來，累計安排中央預算內投資約541億元支持民族地區改善交通基礎設施條件，累計安排約480億元支持民族地區農林水利建設，累計安排430億元用於民族8省區的教育、醫療衛生、文化等社會領域，改善當地群眾公共服務條件。財政部2010年制定的《中央對地方民族地區轉移支付辦法》，已覆蓋全部民族地區。2014年共安排轉移支付520億元，較上年增長121%。國務院扶貧辦先後出臺的3個中長期扶貧開發規劃，都把民族地區扶貧工作作為重要部分加以傾斜,「十二五」期間，向民族8省區累計安排中央財政扶貧資金8076億元。教育部會同有關部門優先謀劃民族教育發展，財政資金優先保障民族教育投入。國家民委聯合有關部門，積極督促民族區域自治法實施中重點難點問題的研究解決。交通運輸部注重在制定規劃和有關政策時，考慮民族地區的特點和需要，在項目安排和重大項目投資方面對民族地區給予傾斜。水利部加強民族地區水利規劃和頂層設計，不斷加大投入，加快民族地區水利基礎設施建設，改善當地生產生活條件和生態環境。環境保護部、民政部、文化部、衛生計生委等部門也都從各自職責出發，積極促進民族地區發展。
（二）民族地區經濟快速發展
民族區域自治法頒布實施以來，少數民族和民族地區經濟社會各領域改革發展取得豐碩成果。1984年到2013年底，民族自治地方的經濟總量由68095億元增加到了64772億元，按可比價格計算增加了16倍；城鎮居民人均可支配收入由585元增加到了22699元，增長了38倍；農民人均純收入由299元增加到了6579元，增長了21倍。
基礎設施建設成就顯著。截止到2014年，民族8省區公路總裡程達到1085萬公裡，是「十五」末的2倍。二級及以上公路裡程達到102萬公裡，是「十五」末的23倍。以往被稱為「地無三尺平」的貴州，今年底，將實現全省「縣縣通高速」，成為全國第9個縣縣通高速的省份。2014年，內蒙古自治區完成水利建設投資150億元，為歷史最高水平；雲南昆明連接8個自治州的公路均為高等級公路，全省78個民族自治地方縣已有72個通高等級公路，鄉鎮通瀝青（水泥）路率達100%，建制村通公路率達100%。
（三）民生顯著改善
民族教育事業快速發展。從學前教育到高等教育的民族教育體系已經形成。2014年，全國各級各類學校少數民族在校生達到2501萬人，佔全國各級各類學校在校生總數的96%。雙語教育穩步推進，目前全國有21個民族使用29種文字進行雙語教學，接受雙語教育的學生410萬人，雙語教師235萬人。55個少數民族都有了本民族的本科生、碩士生和博士生。西藏自治區在全國率先實現15年免費教育。新疆南疆地區實現了14年免費教育。甘肅省臨夏回族自治州在全省率先實現學前到高中的免費教育。
醫療衛生條件明顯改善。民族地區新農合制度不斷完善，參合率穩定在95%以上，政府補助標準從最初的人均20元提高到2015年的380元，政府範圍內住院費用報銷比例提高到75%左右。全面推開22種重大疾病保障試點。在新疆、內蒙古、寧夏、青海等民族地區，每千人醫療衛生機構床位、每千人衛生技術人員數等都接近全國平均水平。少數民族群眾健康狀況不斷得到改善，內蒙古、廣西的人均預期壽命已經高於全國平均水平。民族醫藥得到發展，全國設有15個少數民族醫藥為主的醫院200餘所，民族地區大多數村衛生室和部分社區衛生服務機構都能夠提供民族醫藥服務。
民族地區社會保障在30年間也實現了從無到有、待遇從低到高、覆蓋範圍從城市到鄉村的發展。
（四）文化事業蓬勃發展
國家十分重視促進民族地區文化事業的發展，投入大量資金保護少數民族文物和非物質文化遺產項目，推進民族地區廣播電視村村通、鄉鎮綜合文化站、農家書屋、地市級公共圖書館、文化館、博物館等重點文化惠民工程建設。
到2014年，全國建立民族文字圖書出版社32家，民族語言文字類音像電子出版單位13家，民族文字報紙99種。民族自治地方有廣播電臺73座，電視臺90座，公共圖書館758個，文化館795個，博物館475個，建成「公共電子閱覽室」站點5417個。國家還先後舉辦了四屆少數民族文藝匯演和十屆全國少數民族傳統體育運動會，展現了多彩紛呈的民族文化。
（五）少數民族合法權益得到充分保障
少數民族的風俗習慣、語言文字和宗教信仰受到尊重，合法權益得到保障。
目前，全國5個自治區、30個自治州、120個自治縣（旗）的自治區主席、自治州州長、自治縣（旗）縣（旗）長全部由實行區域自治的少數民族公民擔任。同時，注重合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的幹部，切實保障自治機關各民族的平等權利。
每個民族都有全國人大代表和全國政協委員。少數民族幹部和人才培養受到重視，目前，我國少數民族幹部已達到290多萬人，比1978年增長了3倍多。包括5個自治區在內的13個省級公務員主管部門，在招錄公務員時都結合實際專門制定了針對少數民族考生的照顧措施。155個民族自治地方的少數民族幹部比例，大都接近、有的超過少數民族人口佔當地總人口的比例。
（六）民族團結進步事業不斷鞏固發展
國務院及其各部門以多種形式紮實開展民族團結進步創建活動，增強「五個認同」，深化「三個離不開」的思想，不斷鞏固和發展平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關係，民族團結進步事業不斷鞏固和發展。1987年以來，國務院相繼召開了六次民族團結進步表彰大會，共表彰了6428個全國民族團結進步模範集體和個人。
各民族地區也通過開展民族團結進步月（周）、創建民族團結模範區等活動，促進民族和睦與社會穩定。比如，廣西壯族自治區30多年來沒有發生過因民族因素引發的矛盾衝突。西藏自治區努力創建民族團結模範自治區，著力推動社會治理體系和治理能力現代化，平安西藏建設紮實推進。寧夏回族自治區、內蒙古自治區大力開展民族團結進步創建活動，增強「五個認同」，強化「三個離不開」，鞏固和發展社會主義民族關係。新疆維吾爾自治區著力培育中華民族共同體意識，堅定反對暴力恐怖活動，維護社會穩定和國家統一。雲南省創建民族團結進步示範區的活動有聲有色，穩步推進。青海省專門出臺了《創建民族團結進步先進區實施綱要》，並在全國首創「和諧寺院」建設活動。
（七）民族法制建設不斷加強
目前，現行法律法規中，共有115件法律、47件行政法規涉及民族問題規定。尤其是2005年國務院若干規定頒布後，國務院各有關部門配套規章、措施辦法制定工作進展加快。民族自治地方共制定和修改自治條例262件，現行有效的139件；制定單行條例912件，現行有效的698件。民族法制建設的穩步推進，為保障各少數民族在維護國家統一的前提下，依法自主管理本民族內部事務，維護自身合法權益提供了保障。
二、民族區域自治法貫徹實施中面臨的困難及存在的一些問題
（一）民族地區如期實現全面建成小康社會目標，困難大、任務重
縱向比較，民族地區發展迅速、成就巨大，但因基礎差、底子薄、起步晚等原因，經濟發展滯後，與發達地區的差距仍然很大，存在許多前進中的困難、發展中的問題。要達到全面建成小康社會的基本要求，還面臨巨大挑戰。
1經濟實力弱。2014年，民族8省區生產總值加起來只比廣東省略高,全國30個自治州經濟總量加起來不及一個蘇州市。經濟總量小、產業結構不盡合理、自我發展能力較弱、抵抗風險能力較差是民族地區面臨的普遍問題。在經濟發展新常態下，一些經濟實力靠前的地區，經濟發展也呈現了明顯放緩甚至下滑趨勢，穩增長、調結構、保民生壓力很大。民族8省區平均人均可支配收入為全國平均水平的82%，雲南、甘肅等地一些民族地區農民人均純收入則只有3000元左右，僅為全國平均水平的1/3，且大多是打工收入或「靠天吃飯」，收入很不穩定。
2.基礎設施建設滯後。這是民族地區普遍存在的突出問題。比如，目前西藏還有110多個建制村未通公路。內蒙古鐵路幹線複線率、電氣化率分別低於全國平均水平225和317個百分點。民族地區河流很多沒有經過系統治理，成為防洪體系的薄弱環節。工程性缺水、水資源利用率不高問題也十分突出，比如新疆全境18條重點河流中僅有6條建有山區控制性水利工程，跨界河流水資源在新疆境內開發利用率僅為25%；貴州省民族地區三條主要航道（南北盤江—紅水河、都柳江、清水江）因缺乏資金一直未能打通。基礎設施落後仍然是制約民族地區發展經濟、改善民生、實現全面建成小康社會目標的「瓶頸」之一。
3.貧困問題突出。不僅貧困面大、貧困程度深，而且返貧率高、解決難度大。全國14個集中連片特困地區，有11個在民族地區。2014年，民族8省區農村貧困人口為2205萬，佔全國農村貧困人口的314%；貧困發生率147%，高於全國75個百分點。貴州、雲南、廣西3省（區）位列前5個貧困人口規模最大的省（區）；西藏、新疆、貴州、雲南、青海5省（區）位列前6個貧困發生率最高的省（區）。因現有扶貧對象多是扶貧攻堅戰中的「硬骨頭」，扶貧難度越來越大。
4.邊境建設亟待加強。我國22萬公裡陸地邊境線中有19萬公裡在民族地區，138個邊境縣（市、旗）中有109個在民族地區。截止到2013年，邊境總共還有99個縣未通高速公路，137個鄉鎮未通瀝青（水泥）公路，6329個自然村未通公路，247萬人飲水不安全，610萬人沒有用上電。邊境地區的落後和進城務工人員增多,導致邊民大量外出、內遷，邊境一線人口減少，一些村莊合併，影響了守邊固邊。因邊境地區待遇偏低，基層政府很難引進人才、留住人才。這些對加快邊境地區發展和維護邊境的穩定與安全造成了不利的影響。
（二）民族區域自治法貫徹實施中還存在一些亟待解決的問題
各地普遍反映，民族區域自治法部分規定落實不到位，一些民族地區十分關注的問題長期沒有得到解決。
1.配套法規不完善。民族區域自治法第73條規定：「國務院及其有關部門應當在職權範圍內，為實施本法分別制定行政法規、規章、具體措施和辦法。自治區和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會結合當地實際情況，制定實施本法的具體辦法。」2005年頒布的國務院若干規定第34條規定：「國務院有關部門、自治區和轄有自治州、自治縣的省、直轄市人民政府在職權範圍內,根據本規定製訂具體辦法,並將執行情況向國務院報告。」但目前，國務院還有相當一些部門沒有制定實施民族區域自治法的配套性文件。各省區市中，只有雲南、湖北等14個省市制定了實施國務院若干規定的地方性法規或政府規章；155個民族自治地方中還有5個自治區、5個自治州和6個自治縣未制定自治條例。配套法規不健全是民族區域自治法貫徹執行難的一個最主要的原因，也影響了民族工作的法制化、規範化進程。
2.配套資金減免規定落實不到位。民族區域自治法第56條第2款規定：「國家在民族自治地方安排基礎設施建設，需要民族自治地方配套資金的，根據不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧。」但目前，上級有關部門在民族地區安排基礎設施建設項目投資計劃時，有的還存在要求地方配套或者通過「項目資金包幹」等方式變相要求配套的現象。比如，延邊朝鮮族自治州反映，2011至2014年，國家給予該州中央級基礎設施建設資金1083億元，按照40%的配套要求計算，自治州應配套資金72億元，實際僅能配套514億元。德宏傣族景頗族自治州二級公路改造形成債務約248億元，目前正在建設的龍瑞、瑞瓏2條高速及大瑞鐵路德宏段需要地方配套和融資約49億元，而全州2014年公共財政預算收入僅31億元。由於民族地區大多無力配套，有關項目往往不能及時安排。有的地方為爭取項目，挪用資金或搞虛假配套，造成不良影響。此外，在中央減免州縣和特殊貧困地區資金配套後，國家下達的配套任務已全部上移，也因此產生了省區級財政壓力加大的問題。
3.生態建設任務繁重。民族地區是我國的水系源頭區、生態屏障區和資源富集區，在生態建設中處於重要位置，具有重要作用，但民族地區生態建設面臨著嚴峻的形勢。
一是生態狀況堪憂。水土流失，土地石漠化、荒漠化，草原沙化、退化，溼地萎縮等問題突出。比如，雲南省水土流失面積佔全省國土總面積的35%，滇池等4大高原湖泊流域汙染尚未得到有效控制。內蒙古中度以上生態脆弱區域佔全區土地面積的625%，其中重度和極重度的佔367%，退化、沙化、鹽漬化草原面積佔草原總面積的612%。甘肅臨夏回族自治州80%國土面積水土流失嚴重，每年有3000多萬噸泥沙注入黃河。
二是發展與保護矛盾突出。民族地區大多是生態保護區，25個國家重點生態功能區有23個在民族地區，產業選擇、項目引進受到較大限制。比如，青海省有90%的土地屬於禁止或限制開發區域，經濟發展與環境保護，是一個急需解決的矛盾。
三是生態補償不到位。民族區域自治法第66條規定：「民族自治地方為國家的生態平衡、環境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償。」民族地區普遍反映，目前的生態補償範圍小，補償標準低，難以適應生態文明建設的實際需要和彌補農牧民的實際損失。作為西南地區重要生態安全屏障，雲南全省129個縣市區中僅有18個被列入了國家重點生態功能區轉移支付範圍。目前，國家級公益林補償標準為每年每畝5元或15元，而商品林地的年租金普遍已達到每年每畝30多元，條件好的甚至超過100元。石漠化綜合治理補助、退牧還草補償等標準也偏低。廣西、內蒙古等地反映，因經濟收入差距大，有些農牧民偷偷復耕；有些農牧民寧可接受行政處罰，也不願減少牲畜數量。
4.民族幹部和人才隊伍建設需要進一步加強。教育事業的相對落後，影響了民族地區幹部數量的增加和質量的提高，條件的艱苦則增加了留住人才的難度。民族地區特別是基層和邊遠高寒地區，民族幹部和人才外流、後備不足、結構不合理的情況普遍存在，民族幹部和人才隊伍建設需要進一步加強。比如，在西藏阿里地區工作5年以上的幹部都不同程度地患有高原性疾病，2012至2014年，全地區共有45名幹部職工因高原性疾病死亡，年齡在23至59歲之間。2011年至2014年，全地區機關事業單位幹部流失860人，其中調離791人、辭職49人、放棄錄用資格20人。
5.影響民族關係的情況時有發生。近年來，在內地的一些服務性窗口行業，比如車站、機場、碼頭、出入境等安全檢查中，以及賓館、商店的入住、購物中，歧視、拒絕來自某些民族地區的少數民族群眾（甚至包括漢族群眾）的情況時有發生。雖然國務院及有關部門多次發文，強調要落實好民族政策，並進行專項檢查，糾正這類問題，但問題仍然存在，造成不好的社會影響，民族地區群眾反應強烈。
三、對進一步貫徹實施民族區域自治法的建議
這次對民族區域自治法實施情況的檢查再次表明，民族區域自治法是一部符合國情、符合實際、符合時代發展要求的好法律，是充分體現各民族共同意志和根本利益、充分保障少數民族和民族地區各項權利的好法律，也是維護國家統一，促進國家富強的好法律，應當堅定不移地持續推進民族區域自治法的深入貫徹實施，為民族地區全面建成小康社會提供更加有力的法治保障。為此，根據此次執法檢查中發現的問題，提出以下意見和建議。
（一）進一步提高認識，切實增強貫徹實施民族區域自治法的自覺性
習近平總書記在中央民族工作會議上強調指出：「民族區域自治是黨的民族政策的源頭，我們的民族政策都是由此而來、依此而存。這個源頭改變了，根基就動搖了，在民族理論、民族政策、民族關係等問題上就會產生多米諾效應。」堅持和完善民族區域自治制度，最重要的就是要貫徹實施好民族區域自治法。國務院及其各部門的幹部，特別是領導幹部，要按照依法治國的要求，加強對民族區域自治法的學習，按照黨的十八屆五中全會要求，運用法治思維和法治方式推動民族地區發展、改善民生、維護民族團結和社會穩定。自覺按照黨中央關於民族工作的新要求，按照民族區域自治法的規定，充分考慮民族地區經濟社會發展的特殊困難和問題，制定和完善涉及民族地區的政策措施、安排部署相關工作，特別是在「十三五」規劃中，要把民族地區擺到重要位置，確保民族地區如期實現全面建成小康社會的目標。
民族區域自治法規定：「上級國家機關應當對各民族的幹部和群眾加強民族政策的教育，經常檢查民族政策和有關法律的遵守和執行。」建議國務院及有關部門進一步加強對民族政策和有關法律落實情況的檢查，堅決糾正一些服務窗口單位違反民族政策的情況。
（二）進一步加強配套法規建設，使民族區域自治法的規定更好地落到實處
民族區域自治法是國家基本法律，其法律位階、調整對象決定了其中許多規定原則性、宣示性比較強。制定與之相配套的較為完備的法規規章和政策措施，是民族區域自治法順利實施的基礎和關鍵環節。目前看，國務院各部門這方面的工作距民族區域自治法以及國務院若干規定的要求還有不小的差距，已有的一些規範性文件還存在原則性強，可操作性不夠的問題，一些部門出臺的規定還只是零散的政策措施。特別是在財政轉移支付、基礎設施項目安排、投資政策、教育衛生文化等基本公共服務、稅收優惠等方面，還缺乏更具剛性約束力的部門規章。
建議國務院各部門加強對已有涉及貫徹實施民族區域自治法的規範性文件、政策措施的清理、整合、充實和完善，並逐步上升到部門規章的層次，推進民族工作更好進入法治化的軌道。並在2016年由全國人大常委會圍繞國務院制定實施民族區域自治法配套法規情況進行專題調研。
（三）著力解決民族區域自治法實施中存在的突出問題
一是加大民族地區扶貧力度。民族地區是扶貧攻堅的主戰場，民族區域自治法規定：「國家和上級人民政府應當從財政、金融、物資、技術、人才等方面加大對民族自治地方的貧困地區的扶持力度，幫助貧困人口儘快擺脫貧困狀況，實現小康。」黨的十八屆五中全會提出，到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。中央扶貧工作會議又對今後5年的扶貧工作作了具體部署，提出了明確要求。國務院和各級人民政府要切實按照黨中央要求，落實民族區域自治法的規定，加快實施精準扶貧精準脫貧方略，加快實施集中連片特殊困難地區區域發展與扶貧攻堅規劃，加快推進民族地區重大基礎設施項目和民生工程建設，加快實施少數民族特困地區和特困群體綜合扶貧工程，保證如期實現黨中央提出的目標。
二是加強民族地區生態建設和保護。國家有關部門要按照黨中央關於生態文明體制改革總體方案和民族區域自治法等法律的規定，儘快制定和完善有關建立生態保護補償、資源開發補償等的具體政策措施。
三是落實民族地區基礎設施建設配套資金減免規定。這一問題法律法規有明文規定，民族地區反映強烈、持續關注。要充分體現加大對民族地區扶持力度的要求，減輕民族地區負擔。建議國務院有關部門對此問題進行專項調研，拿出具體解決措施。
四是進一步重視民族地區幹部隊伍建設和人才培養。要切實落實中央有關精神和民族區域自治法有關規定，加強民族幹部隊伍和人才隊伍建設，進一步提高邊遠山區、邊疆地區、貧困艱苦地區幹部的生活待遇，加強各類人才培訓工作。加大對民族地區教育投入，落實鄉村教師生活待遇的有關政策，繼續辦好內地民族班，有序推進民族地區免費中等職業教育。
五是重視邊境民族地區建設問題。邊境民族地區的發展，事關國家領土完整、主權和尊嚴。國務院及其有關部門要從國家戰略的高度出發，進一步加大對邊境民族地區各項建設的投入力度，解決突出問題，興邊富民，建設穩固繁榮的邊疆。
（四）進一步加強對民族區域自治法實施情況的監督檢查
檢查組認為，全國人大常委會及地方各級人大常委會對民族區域自治法實施情況的監督檢查，應該做到常態化、制度化。在檢查方式上更靈活多樣，在檢查內容上更突出重點，更具針對性，增強監督檢查的實效。
國務院、有關地方政府作為民族地區的上級國家機關，對貫徹實施民族區域自治法負有重要職責，既要做到依法行政，也要督促所屬職能部門貫徹實施好民族區域自治法，從而在依法治國中充分發揮這部法律的作用。
（五）加強對堅持和完善民族區域自治制度問題的研究
習近平總書記在中央民族工作會議上指出，要「加強對規範和完善民族區域自治相關法規和制度的研究。」民族區域自治法規定：「自治州的自治機關行使下設區、縣的市的地方國家機關的職權，同時行使自治權。」但由於種種原因，自治州尚未能完全行使這項職權。建議國務院及其有關部門對此進行研究，切實落實民族區域自治法的相關規定。
同時，在此次檢查中，一些省區和民族自治地方還就修改完善民族區域自治法提出了建議，這也是全國人大代表多次提出議案、非常關注的問題。建議全國人大常委會對完善民族區域自治的法規和制度，包括修改完善民族區域自治法的問題，開展專題研究。