[作者簡介]鍾瑞華，中國社會科學院國際法研究所副研究員、法學博士；李洪雷，中國社會科學院法學研究所研究員、法學博士。
[摘 要] 民法典編纂對行政法法典化具有重要的示範意義。推進行政法法典化，對於實現行政法規範體系化、彰顯行政法治基本價值、加快法治政府建設、推進國家治理現代化等，具有重要意義。推進行政法法典化的路徑，有制定行政程序法、制定行政法通則（行政基本法）、制定完整的行政法典以及制定行政法總則等不同主張。不同路徑各有利弊，目前可先著手制定行政法通則或行政法總則，條件成熟時再編纂完整的行政法典。
[關鍵詞] 行政法典；行政法總則；行政法通則；行政程序法
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A
一、引言
法典作為對某一法律部門中的重要原則和規範進行系統性規定的立法文件，[1]具有概念嚴謹、邏輯嚴密、系統完整等優點，是人類法治和政治文明發展的重要成果。[2]「法典編纂之舉是立法史上一個世紀之大事業。國家千載之利害，生民億兆之休戚，均依此而定。」[3]十三屆全國人大常委會副委員長王晨同志在《關於<中華人民共和國民法典(草案)>的說明》中指出：「回顧人類文明史，編纂法典是具有重要標誌意義的法治建設工程，是一個國家、一個民族走向繁榮強盛的象徵和標誌。」《中華人民共和國民法典》儘管不是新中國第一部法典（我國的憲法、刑法、三大訴訟法實質上都是法典），但作為第一部以「法典」命名、容量巨大的法律，在新中國立法史上具有開創性意義，對於通過法典編纂提升我國法律的體系化、科學化具有示範作用，對我國各領域立法必將產生重要而深遠的影響。法典化將成為中國特色社會主義法律體系從形成走向完善的重要路徑和標誌。行政法調整範圍的廣泛性、規範性質的繁雜性和規範變動的頻繁性，導致制定一部統一的行政法典存在很大困難，[4]但這並不意味著一般行政法領域的法典化就完全不可能，行政法法典化仍可以成為實現行政法體系化，推進法治政府建設的一條重要路徑。
二、中國行政法法典化的重大意義
習近平總書記指出，民法典在中國特色社會主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩預期、利長遠的基礎性法律，對推進全面依法治國、加快建設社會主義法治國家，對發展社會主義市場經濟、鞏固社會主義基本經濟制度，對堅持以人民為中心的發展思想、依法維護人民權益、推動我國人權事業發展，對推進國家治理體系和治理能力現代化，都具有重大意義。[5]王晨同志在《關於<中華人民共和國民法典(草案)>的說明》中從如下四個方面對編纂民法典的意義進行了詳細闡述，即堅持和完善中國特色社會主義制度的現實需要，推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措，堅持和完善社會主義基本經濟制度、推動經濟高質量發展的客觀要求，增進人民福祉、維護最廣大人民根本利益的必然要求。對編纂民法典意義的這些精當概括，用在行政法法典化上也是非常貼切的。具體而言，推進行政法法典化具有如下十個方面的意義：
（一）對於法律體系的整合意義
「法典的首要功能在於促進法律體系的建構。」[6]行政法典作為行政法體系化的重要載體，對於推進國家法律的體系化具有重要意義。行政法的法典化，一方面有利於實現行政法規則的價值統一、內容協調、制度整合，另一方面有利於我國法律制度整體的體系化、科學化。民法典作為私法領域的基本法，行政法典作為公法領域的基本法，二者既合理分工，又互相配合，共同推進中國特色社會主義法律體系的健全完善。民法典構建的一整套概念體系，包括法人、法律行為、物權、合同、委託等，主要著眼的是私法領域，在公法領域也有與其相對應的概念體系，如公法人、行政法律行為（典型是行政處理決定）、公物、行政合同、行政委託等，這些概念以及相關的制度都應在參照（但絕不是照搬）民法典相關規定的基礎上，結合行政法的特性進行改造，在行政法典中予以明確。
（二）對於行政法治的價值宣示意義
現代行政法治的基本價值，在於規範行政權力、把權力關進位度的籠子裡，保護公民權利，促進行政高效運行。滿足新時代人民群眾日益增長的對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的需求，維護人民群眾合法權益，離不開行政法治的有力保障。法典「基本上指一種成文的作品，它用於對廣泛的法律領域裡的最根本的原則和基礎規範，作權威性的陳述」。[7]作為部門法的行政法由多個層次數量巨大的法律文件構成，通過行政法典編纂，將行政法的基本原則和基礎規範集中加以規定，有利於彰顯行政法治的基本價值，對於行政立法、執法和司法均具有重要的價值引領作用。從民法典實施角度來看，民法典被普遍認為是開啟了公民權利保護的新時代，[8]但對民法典中所規定的大量公民權利的保護，有賴於私法與公法、民法與行政法相互配合,共同發力；[9]如果沒有行政法對行政權從權力授予，到權力運行，再到權力監督的全方位規範，民法典所規定的很多公民權利可能會淪為一紙空文。
（三）對於建設法治政府的標誌意義
黨中央、國務院高度重視法治政府建設。黨的十八大將基本建成法治政府作為全面建成小康社會的重要內容和保障，確立了到2020年法治政府基本建成的奮鬥目標，黨的十八屆四中全會對建設法治政府作出全面部署，黨的十九大和十九屆二中、三中、四中和五中全會進一步對建設法治政府作出部署安排。從黨中央對我國國家發展的戰略部署來看，與全面建成小康社會相適應的法治政府，可以說是法治政府建設的1.0版，與基本實現社會主義現代化相適應的法治政府，可以說是法治政府建設的2.0版，而與建成社會主義現代化強國相適應的法治政府，則是法治政府建設的3.0版。1.0版法治政府的基本建成，是我國法治政府建設取得的一個輝煌成就，但正如全面建成小康社會是為我國社會主義現代化建設徵程奠定堅實基礎，而非完全實現的階段一樣，2020年基本建成法治政府，也只是我國全面建成法治政府徵程中的一個階段性任務，未來還需要通過更加艱苦的努力，才能建成更高水平的中國特色社會主義法治政府。在這一歷史時點上正式啟動行政法法典化的工作，既是對過去法治政府建設成效和經驗的總結，更具有引領未來法治政府建設的重要意義。
（四）對於實現國家治理現代化的推動意義
行政法調整行政機關與私人之間的關係，行政機關與權力機關、司法機關、監察機關之間的關係，以及行政機關之間的關係。行政法制居於行政制度和法律制度的交匯之處，處於國家與市場、社會的交界面。所以，以行政法法典化為龍頭健全完善行政法制，對于堅持和完善中國特色社會主義制度、實現國家治理體系和治理能力現代化，能夠發揮關鍵的推動作用。現代行政法在規範行政權、防止行政機關及其工作人員腐敗濫權、保護私人權利行使的同時，又強調通過制度和機制設計提高行政效能、促進法律實施，這對於實現經濟體制改革的目標，即充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮有為政府作用，具有重要保障作用。正因如此，全面建成小康社會的第一個100年奮鬥目標需要將基本建成法治政府作為其內容，2035年基本實現社會主義現代化的目標需要將法治國家、法治政府和法治社會基本建成作為其內容。通過行政法法典化，將規範行政權的原則和制度確定下來，對於實現國家治理現代化具有重要的推動意義。
（五）對於社會共識的凝聚意義
目前各界對於行政法治建設和行政法學理論中的一些重大問題，尚存在較大爭議。例如，行政法應當如何更好地服務於行政合法性和有效性的雙重任務？行政執法與司法一樣也是對法律的實施，但其獨特性如何體現？如何協調執法資源有限性與依法行政、嚴格執法之間的張力？黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，作為堅持中國特色社會主義政治發展道路的關鍵，如何在行政法中得到貫徹？在強化合憲性審查機制的背景下，作為動態憲法的行政法如何為憲法的實施作出自己的貢獻？處在從人治向法治轉型過程中的行政法治，自身應有何特點？等等。對上述這些問題，目前尚缺乏深入探討。[10]通過推動行政法的法典化，可以促使各種觀點、立場在碰撞中達成共識，明確未來努力的方向。
（六）對於立法資源的節約意義
法典編纂是對一個領域中相關法律規範進行系統整理的過程，通過法典化，可以將行政法領域中共通的一些概念、規則和原則作為一般性規定加以明確，避免單行法中不必要的重複，並減少因立法主體和立法時間的不同而導致的矛盾和衝突。例如，我國行政處罰法和行政許可法都對聽證以及其他行政程序做了規定，這些規定存在一些明顯差異，但其中很多差異並不合理。再如，行政法上的依法行政原則、比例原則、平等原則、信賴保護和誠實信用原則、行政效能原則等，是適用於各個行政法領域的一般法律原則，沒有必要在不同法律中一再重複規定。
（七）對於行政立法空白的填補意義
新中國成立以來，尤其是改革開放以來，行政立法取得了非常大的成績。以《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等「行政三法」為代表的行政立法，對法治政府、法治國家建設發揮了重要作用。但在很多行政領域，如行政規定、行政命令、行政給付、行政獎勵、行政規劃、行政合同（協議）等，還缺乏統一立法，適用於各類行政行為的共通法律原則、行政程序等也尚付闕如。行政法法典化可以填補行政立法中的一些重大空白，全面推進依法行政，加快建設法治政府。
（八）對於法治政府建設推進機制的優化意義
改革開放以來，我國法治政府建設的一大特點是政府自身作為改革和建設的主力，從法治政府建設的目標內容、手段措施、監督追責等方面，運用政府自身的機構、職權、資源加以強力推進，進行自我施壓、自我限權。這方面的典型表現是國務院發布了關於推進依法行政和法治政府建設的一系列決定和意見。另一方面，在政府自身推進機制之外，黨對法治政府建設的領導，權力機關通過行使立法權、決定權和監督權等對政府活動的引導與控制，法院通過行政審判對行政行為合法性進行的審查，以及行政相對人、律師和公益團體通過維權、舉報等方式的監督，都構成了法治政府建設的重要推進機制。伴隨著全面依法治國的深化以及法治政府建設進入攻堅克難階段，應當更加注重法治化的外部推進機制的建設。通過行政法法典化，將關於法治政府建設的一些政策性要求和機制，以法律形式規定下來，是對法治政府建設推進機制的優化。
（九）對於行政法學科發展的帶動意義
改革開放以來，在立足我國行政法治實踐的基礎上，參考域外行政法學成果，我國行政法學的學科建設獲得了長足發展。但是，在基本概念的科學性、對現實的回應性等方面，還有很大的提升空間；學科建設中的一些基礎問題，例如公私法關係、行政行為類型化、行政行為效力等等，也尚待釐清。民法典編纂工作對我國民法學科發展的帶動作用，有目共睹。行政法法典化的啟動，也必將促使行政法學界圍繞我國行政法制度體系中的重大問題進行集中深入的討論，從而帶動行政法的學科發展和學術繁榮。
（十）對于堅定文化自信的激勵意義
習近平總書記強調，「我國古代法制蘊含著十分豐富的智慧和資源，中華法系在世界幾大法系中獨樹一幟。要注意研究我國古代法制傳統和成敗得失，挖掘和傳承中華法律文化精華，汲取營養、擇善而用。」[11]中華法系具有悠久的法典化傳統，《唐六典》《宋會要》《明會典》等行政法典，體系嚴整、內容詳備，是中華傳統法律文化的重要組成部分。這些行政法典在使行政機關和各級官員的活動有法可依，並進而提高行政工作效率、防止失職或越權現象等方面，發揮了很大的作用。[12]儘管古代行政法與現代行政法在價值取向、基本原則等方面存在根本性差異，但在一些具體制度尤其是法典化形式和技術等方面，其對於推進當代中國的行政法治建設仍具有重要的借鑑意義。在繼承這一傳統的基礎上率先制定一部中國特色的行政法典，有利于堅定文化自信，為世界法治文明作出當代中國人的貢獻。
三、中國行政法法典化的可能路徑
推進行政法法典化有幾種不同的路徑可供選擇。這些路徑各有優缺點，需要加以綜合權衡。
（一）制定一部統一的行政程序法
19世紀末以來，行政法法典化主要以統一行政程序法，即行政程序法典化的形式出現。迄今為止，行政程序法典化經過了三次大發展，可稱之為三波浪潮。[13]第一波浪潮發生在19世紀末20世紀初的歐洲大陸。例如，西班牙（1889年）、奧地利（1925年）、捷克（1928年）、波蘭（1928年）、南斯拉夫（1930年）以及德國的一些邦國等，都制定了自己的行政程序法。這一時期的行政程序立法，主要目的是行政的簡化和高效，而非對私人程序權利的保障。第二波浪潮發生在二戰後，以美國與聯邦德國為代表。這兩個國家分別在1946年和1976年制定了自己的聯邦行政程序法。匈牙利（1958年）、西班牙（1958年）、瑞士（1968年）、瑞典（1971年）等國也制定了行政程序法。第三波浪潮發生在20世紀90年代以後。在歐洲，義大利（1990年）、葡萄牙（1991年）、西班牙（1992年）、荷蘭（1994年）、希臘（ 1999 年）等國制定了行政程序法。在亞洲，日本（1993年）、韓國（1996年）、我國的澳門地區（1994年）和臺灣地區（1999年），也制定了行政程序法。
我國1989年《行政訴訟法》第五十四條明確將「符合法定程序」作為合法行政行為的要件之一，並規定對「違反法定程序的」具體行政行為應予以撤銷，這成為推動我國行政程序法發展的重要契機。關於發展我國行政程序法的立法舉措，有人提出先制定統一的行政程序法典，然後再制定各個領域的行政程序規則，也有人主張先陸續制定單個行政行為的程序規則，再以這些規則為基礎制定統一的行政程序法典。鑑於制定統一的行政程序法典過於複雜，立法機關採取了後一種先分別立法再統一立法的思路。[14]《行政處罰法》和《行政許可法》等均為這一立法思路的產物。在2003年公布的第十屆全國人大常委會的立法規劃中，將行政程序法列入第二類立法項目（「研究起草、成熟時安排審議的法律草案」）。這一安排掀起了國內行政法學界對統一行政程序法研究的熱潮。受全國人大常委會法工委委託，行政立法研究組起草了《行政程序法（試擬稿）》。該試擬稿包括9章173條，9章分別為總則、行政程序主體、行政決定的一般程序、行政規範性文件、行政規劃、行政指導、行政合同、法律責任和附則。在試擬稿的基礎上，法工委修改形成了《行政程序法（草案）》。[15]但由於當時各界對我國制定統一行政程序法的必要性與可行性存在爭議，行政程序法的制定在此後遭遇了挫折。第十一屆全國人大常委會的立法規劃中未提及行政程序法，第十二屆和第十三屆全國人大常委會立法規劃則將行政程序方面的立法作為第三類項目，即「立法條件尚不完全具備、需要繼續研究論證的立法項目」。儘管制定統一行政程序法的努力受阻，但在「行政三法」中均確立了重要的程序規則，這標誌著我國行政程序立法的重大進步。與此同時，地方的行政程序立法呈現出方興未艾之勢。2008年湖南制定了《湖南省行政程序規定》，這是我國第一部地方行政程序立法（地方政府規章）。該立法產生了積極的示範作用，在其影響下，廣東省汕頭市（2011年）、遼寧省（2011年）、山東省（2012年）、陝西省西安市（2013年）、海南省海口市（2013年）、江蘇省（2015年）、寧夏回族自治區（2015年）、甘肅省蘭州市（2015年）和浙江省（2016年）等地也制定了各自的行政程序規定。[16]
統一行政程序法方案的優點在於有很多域外經驗和地方實踐可資參考，行政法學界在這方面也已經進行了大量的研究，取得了豐富成果。但這一方案也有其缺點。一方面存在名不副實的問題，其中必然會包含很多實體性規定。從國外立法例來看，除美國聯邦行政程序法外，其它國家的行政程序法均包含了較多實體法的內容。我國學者普遍認為，我國行政程序法的制定應當借鑑德國立法例，採取程序與實體並存的模式，將行政法的基本原則、行政決定的成立與效力、行政合同與行政指導等相關的實體規範，在其中加以規定。[17]另一方面，受程序法之名的影響與限制，依據這一方案作出的立法，在體系結構、規範容量等方面又難以凸顯實體性規定的重要性。
（二）制定一部行政法通則或行政基本法
行政法通則或行政基本法，所規範的內容廣泛，但較為簡約。例如江必新教授在闡釋他所提議的行政基本法時強調，其類似於行政法的大綱，一方面要把所有的行政活動都進行概括、提煉、抽象，而不是如「行政三法」那樣只對某一種類型的行政行為進行專門規定，另一方面它是一個綱要性的規定，而不是細則性的規定。[18]這種意義上的行政法通則或行政基本法，相當於1986年全國人大制定的民法通則。正如民法通則被稱為「小民法典」，[19]行政法通則或行政基本法的實質是簡明版的行政法典。曾擔任全國人大法律委員會顧問、對改革開放以後我國立法工作發揮了重要影響的陶希晉同志指出，民法通則儘管條文不多、結構簡易，但對於當時急迫需要用民法來調整的各項制度，大體上都有了明確的規定，填補了我國法律體系中民事基本法的空白。[20]陶希晉在討論「我國要不要制定一個作為基本法的行政法」這一問題時也指出，我國行政法規數量很多，但是相當混亂，沒有統一的原則和結構，彼此間重複、矛盾現象非常嚴重，原因就是缺乏系統的、全面的整理；特別是至今還沒有一個總綱，就是說缺少一個作為基本法的行政法。[21]他這裡所說的「作為基本法的行政法」，應當理解為相當於民法通則的行政法通則。
制定行政法通則方案的優點在於，既能夠對一般行政法領域中最為基本的和重大的問題進行規範，又不會因為容量過大、規範事項過於複雜而在短期內無法實現立法目標。但其缺點在於容量有限，對一般行政法領域的有些基本或重要問題可能仍然難以規定。
（三）制定一部完整的行政法典
完整的行政法典，應由行政法總則編和各分編共同構成，對一般行政法領域中的基本問題予以全面系統的規定。這種意義上的行政法典，既包含實體法也包含程序法，既有對行政權力運行的一般性原理原則，又有對不同類型行政行為（例如行政立法、行政規定、行政處理、行政合同、行政規劃、行政指導等）的規定。在調整強度上，行政法典相比於通則而言更加深入細緻，涉及大量的具體規則。與此可相類比的是，我國的民法通則只有9章156條，而民法典則有7編1附則84章1260條。
制定完整統一的行政法典方案的優點在於容量大、事項全，缺點在於立法任務重，對於行政法理論儲備的要求高，各方面達成共識的難度相當大。從比較法上來看，荷蘭行政法通則的制定是迄今為止最為重要的行政法法典化的立法努力，並且在很大程度上已經取得了成功。[22]但這部行政法典並非一蹴而就，而是採取了分階段立法的方式，1994年頒布第一部分和第二部分，1998年頒布第三部分，2009年頒布第四部分，今後還可能增加新的內容。[23]
（四）制定一部行政法總則
對於何為行政法總則，有不同的理解。有學者所言的行政法總則，就是在一部法律文件中規定適用於各個行政領域的共通規則，其實質是一般行政法的系統化，也即行政法典，「行政法之法典化，即為行政法總則之制訂。」[24]之所以稱為總則，是因其不同於只適用於個別行政領域或部門的特別（部門）行政法，而是能夠適用於所有的行政領域或部門，與行政法學科體系中的行政法總論相對應。
行政法學界倡導制定行政法總則的應松年教授，最初將行政法總則和民法總則作類比，主張以民法總則為範本，採取「提取公因式」的辦法，將行政法律制度中具有普遍適用性和引領性的基本規範制定為一部行政法總則；然後，根據我國國情和法治特點，同樣形成行政法各分編。可見，這種意義上的行政法總則相當於行政法典中的總則編，但目前應松年教授所帶領團隊起草的專家稿，有走向行政法通則的傾向。因為參與起草工作的學者，普遍對行政法總則有很高的期待，自覺不自覺地擴大了其調整範圍，最後導致名為「總則」實為「通則」。
綜合以上各種方案的利弊，我們認為，為推進我國行政法的法典化，在目前階段可將制定行政法通則即簡明版的行政法典作為目標，待積累經驗、條件成熟後再制定完整版的行政法典；也可先制定行政法總則，在將來編纂行政法典時略加調整後以其為總則編（鑑於此，在確定行政法總則的具體調整內容時要統籌考慮行政法典各分編的內容）。從我國編纂民法典的經驗來看，民法通則（1986年）共9章，依次為基本原則、公民（自然人）、法人、民事法律行為和代理、民事權利、民事責任、訴訟時效、涉外民事關係的法律適用以及附則；民法總則（2017年）共11章，依次為基本規定、自然人、法人、非法人組織、民事權利、民事法律行為、代理、民事責任、訴訟時效、期間計算以及附則。由於制定時間相距甚遠，其間我國經濟社會與法制狀況均發生了深刻變化，因此二者的實質內容有很大差異，但在規範結構和事項上卻高度一致。之後民法典總則編（2020年）基本保持了民法總則的結構和內容不變，只是根據法典編纂體系化的要求進行了微調。以此為參照，先制定行政法通則還是先制定行政法總則可能並無太大的差別，二者的主要結構和規範事項均可為將來的行政法典所吸收。
應當特別說明的是，無論制定何種形式的行政法典，都不是要取代部門行政法。與行政法總則相對的行政法分則，或者與行政法典總則編相對的各分編，主要是針對不同類型的行政行為加以調整，仍然屬於一般行政法而非部門行政法。其實，民法的法典化也並不意味著取消特別民法，民法典只是規定社會達成了共識的、具有較強穩定性的民事規則，在公司法、保險法、消費者權益保護法等單行法中仍然存在著大量的特別民法規範，這些規範並不會因為民法典的制定而失去其效力。[25]行政法的法典化也同樣如此。
四、結語
民法典的編纂對行政法的法典化具有重要的示範意義。推進行政法的法典化，對於實現行政法規範的體系化、彰顯行政法治的基本價值、加快法治政府的建設、推進國家治理的現代化等等，具有重要意義。改革開放以來，我國推進依法行政、建設法治政府的實踐，以及行政法學界對行政法理論與實踐中一系列重大問題的學術探討，為新時代推進行政法的法典化提供了有利的條件。在未來，行政法學界應當對行政法法典化相關的問題，包括行政法法典化的步驟和策略、行政法典的編章結構和規範事項、重要規則的具體內容等等，加以深入研討，為制定一部具有中國特色的行政法典提供學理支撐。
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