引子
全球化時代的外交轉型體現在外交的環境和位置、規則和規範、溝通和交流方式、行為體和角色增加等多方面。衛生議題與外交的融合及全球衛生外交的興起是國際形勢緩和與全球化的必然結果。全球衛生外交與其他外交形式有共同特點,但它的側重點不是一個國家如何使用外交手段來落實其對外衛生政策,而是突出衛生領域的全球治理在解決人類面臨的衛生問題上所發揮的作用,以及衛生外交在實現國家對外政策目標方式上的幹預和影響。在環境、規範、溝通方式、制度及協調性方面,全球衛生外交全面展現了外交轉型的特點和未來外交發展的趨勢。了解這些新特點和外交發展方向,不僅對中國積極參與全球衛生外交,而且對中國外交的理念和實踐都具有重要啟示。
隨著全球化的深入發展，外交遇到誕生以來被稱為「生存危機」的新一輪挑戰。與此同時，為應對日益複雜的全球問題，世界比過去更需要外交，外交的重要性更加凸顯。在這種生存危機和需求不斷增加的雙重壓力下，外交在經歷一場新的轉型。當代外交如何適應形勢的變化應對挑戰? 轉型過程中的當代外交有何新特點? 它在朝什麼樣的方向發展? 在解決人類所面臨的問題時如何發揮作用?本文借用當代外交轉型的分析框架，以國際上已經有充分研究而國內尚未得到足夠關注和重視但與人們的生活息息相關的衛生外交作為案例，探討全球化背景下外交轉型過程中的新特點。為此，本文首先從外交的傳統特點入手，引入當代外交轉型的分析框架; 其次，梳理了衛生外交形成的過程; 第三，分析對外衛生政策和全球衛生外交的相關概念和全球衛生外交特點; 第四，探討全球衛生外交所體現的當代外交轉型的新特點; 第五，對中國參與全球衛生外交的實踐提出一些思考。
1 外交的本質與外交轉型
分析外交的轉型，需要從當代外交形成的歷史、本質、內涵，以及與其他臨近學科的關係等幾個方面，了解和把握轉型前的外交。從形成過程來看，當代外交的雛形可以追溯到 4500 前年的兩河流域，現代意義上外交的產生需要三個條件: 產生了階級和國家、生產力有一定的發展; 各國之間的交往成為必要和可能; 人類文明的發展產生了各國共同認可的一套道德觀念和行為準則。作為社會形態，外交的形式、本質和基本規範等，隨著社會的進步和人們生活及生產方式的改變不斷發展和變化。歷史階段不同，外交之形態各異。在全球化背景下，外交形態的變化是歷史發展的必然要求，也是歷史規律的應有之理。
首先，從本質上看，外交與國家之間的關係是孿生兄弟關係。國際關係格局是外交存在和發展的大背景，外交受國際關係格局的制約和影響。國際關係是指「國際社會各行為主體之間相互交往、相互作用的一般狀態」。「它包括政治關係、經濟關係、文化關係、宗教關係等」，其中對外交發展影響最大的莫過於國際關係中的動蕩和衝突。例如，歐洲「三十年戰爭」後，形成了現代國際關係體系，產生了主權國家平等、互不幹涉內政等當代外交的基本觀念和規範。第一次世界大戰後，外交經歷了第一次大的變革，產生了所謂的「新外交」; 第二次世界大戰後，兩極格局緊張對峙，限制了外交的功能和作用，超級大國之間的武力對抗使外交從屬於武力，外交成為冷戰的工具。冷戰結束將外交從冷戰的桎梏中解放出來，出現了外交的「復興」。
其次，一種傳統的觀點認為，外交是「運用智力和機智處理各獨立國家政府之間的官方關係，有時也推廣到獨立國家與附庸國之間的關係，或者簡單地說，是指用和平手段來調節和處理國與國之間的關係」。另一種傳統觀點認為，「外交就是用談判的方式來處理國際關係，它是大使和使節用來調整和處理國際關係的方法，外交是外交官的業務或技術」。這種傳統觀點在西方學術界仍然具有一定的市場，但已經不是主流。在中國，傳統觀點仍然是對外交的主流認識。如國內最為廣泛使用的《外交學概論》將外交界定為，「以主權國家為主體，通過正式的代表國家的機構與人員的官方行為，使用交涉、談判和其他和平方式對外行使主權，以處理國家關係和參與國際事務，是一國維護本國利益及實施對外政策的重要手段」。這樣的界定在強調外交是以和平方式實現國家對外政策目標、維護國家利益的重要手段的同時，更加突出了外交是主權國家對外行使主權的行為，即外交是主權國家的標誌，必須是政府的對外行為，授權有限。國內出版的多數外交學教材大同小異，都持這種觀點。
再次，外交的形成和發展依賴於人們在交往活動中形成的一套被公認和普遍接受的規範，從而結束了原始時期那種萌芽和混亂無序的狀態。國家產生後，它們在長期的外交實踐中形成了處理相互之間關係的一些成文和不成文的慣例、方式和規則。這些逐步以國際公約的方式被固定下來，如《維也納外交關係公約》《維也納領事關係公約》《聯合國憲章》等。這些國際公約與眾多國際法一起，構成了當代外交基本規範的淵源，對外交的行為體、外交特權和豁免、外交的程序和過程等具體問題都有明確的規定。規範和法律的不同在於，法律具有強制性，而規範的約束性是軟性的，儘管其力量在不斷增強。
最後，需要把外交與對外政策區分開來。英國外交家薩道義( Earnest Satow)在《外交實踐指南》的開篇提出，「外交這個詞雖然在英語中存在不到兩個世紀，可是它曾遭到濫用或被混淆。比如說，有時它被用作對外政策的同義詞。但對外政策是政府制定的，而不是由外交家們」。當代也有學者認為，把外交和對外政策區別開來，是「外交學研究作為一個學科發展最基本的條件。」準確地說，對外政策是「國家政府在與外部實體關係中所選擇的實現其目標的戰略與方法」，「是實現一國在某一時期的特定外交目標的路線和方針」。外交則是一個國家落實和實施對外政策的工具。另一位英國外交學理論家尼科爾松認為，導致將對外政策和外交學混淆的一個主要原因在於，公眾沒能將問題的「立法」和「行政」區分開。「在民主的國家，『對外政策』當屬內閣在人民選舉的代表許可的情況下決定的事務，而實施這個政策，不管叫它『外交』還是叫它『談判』，一般應留給有經驗和授權的專業人士。」他還明確提出，「對外政策建立在對國家總體需求理解的基礎上……外交不是一種目的，而是一種手段，不是一項宗旨，而是一種方法。它謀求通過運用理性、和解、利益的交換來阻止主權國家之間的大規模衝突」。「外交是落實對外政策的主要手段，但非唯一手段。」
外交是落實對外政策的手段和方法。國家的利益和目標是多元的，對外政策目標的確立以及選擇用什麼樣的手段去實現這個目標，都是對外政策研究的對象。至於對外政策確定後，具體是用戰爭的還是外交的( 和平的) ，法律的還是經濟的手段去實現這個目標，完全由對外政策的決策者，即最高領導人確定，而不是由外交官來決定。如果確定使用外交手段來落實對外政策，那就只能用和平的方法而不是戰爭的方法來落實。從本質上來說，外交就是談判，談判是妥協的藝術。不能期待外交官去打仗。
然而，一些新的趨勢正在改變傳統上對外交的認識。全球化讓邊界不再是「神聖和不可侵犯的」，相互依存需要外交行為體共同處理所面臨的問題，全球化和地區一體化不平衡之間的競爭，日益增多的行為體呼籲通過外交途徑而非軍事途徑解決國際問題，經濟發展不平衡導致全球力量對比從單極到多極轉變，等等。目前，國際上對外交學的研究出現了多種流派和觀點，最典型的包括從社會學的觀點出發將外交當作代表和溝通，強調這種代表與溝通的功能並不局限於主權國家之間，更多體現在社會之間; 不同國際關係行為體之間的社會融合正在成為可以被接受的外交活動規範。還有把外交當作一種制度和過程，或者把外交當作一種共同文化的視角。
在眾多的研究中，布賴恩·霍金、揚·梅利森、肖恩·賴爾登 和保羅·夏普等一些長期從事外交學研究的學者全面思考了外交轉型的特點，前瞻性地提出了「整體外交」的框架。該框架從四個維度闡述了外交轉型和未來外交發展的方向和趨勢，在學術界和西方外交實踐領域都產生了重要的影響。這四個方面包括: 外交的環境和位置( context and location) 、規則和規範( rules and norms) 、溝通和交流方式( communication patterns) 、行為體和角色 ( actors and roles) 。
從環境和位置來看，外交是在特定的國際背景下展開的。舊的環境是國家間的競爭，所處理的問題主要是以領土主權安全為主，實現這種目標的主要手段是增加實力、締結同盟，通過建立同盟增強自己的力量，通過軍備競賽來威懾對手。但是，當今國際社會的權力結構在變化，傳統的安全問題並沒有消失，諸如環境保護、糧食分配、流行性疾病、能源問題、貿易問題、糧食問題等引起的人類健康問題、人權( 人道) 問題、自然災害、發展問題、跨國犯罪等新的議題日益重要，國家和其他國際關係行為體之間的競爭是事實，合作則是一種需求。在傳統意義上，外交與內政相對立而存在，外交活動發生在國家邊界之外，外交場所主要是政府間的，不管是雙邊的，還是多邊的形式。未來外交既發生在國家之間，也發生在社會之間，跨越了國內外的界線，有眾多的場所和領域，既存在於國外，也發生在國內。
從規則和規範的角度看，傳統的外交規範是建立在主權國家基礎上的，主權國家是平等和互不幹涉的，外交代表機構和外交人員享有排外的特權和豁免，禮賓禮儀發揮著極其重要的作用。在新的國際環境下，舊的規則受到挑戰，新的規則尚未明確形成。例如，互不幹涉內政仍然是最為重要的外交規範之一，但國家間相互幹涉對方的內政已成為普遍現實。聯合國已經將「保護的責任」作為一項重要的原則納入其決議，但仍然有不少國家特別是發展中國家對之擔心和憂慮。公開、透明、責任政府等正在成為新的規範，不同機構在擴展其外交聯繫渠道的過程中產生矛盾，不同的利益攸關方相互競爭; 外交官需要定義與非官方、非政府行為體互動的「行為準則」。
從溝通渠道來看，溝通是外交的重要職能，傳統外交的溝通是在政府之間展開的，保密是外交工作的基本要素。信息在政府內部是上下流動，包括從下到上的匯報和從上到下的傳達; 社會上關於外交的信息也是由政府提供的。但是，光纖、衛星技術、移動通信及更為活躍的電子媒體和社交網絡，在促進信息多方向流動。開放和包容性的網絡使信息流動更加快捷和不穩定，眾多團體和個人可以直接獲得和運用信息。如今，外交既要維持傳統的機密性，又要在一個更加開放的信息環境內工作。外交要取得預期的結果，就需要在開放性和機密性之間取得平衡，利用更廣泛意義上的公共外交策略去影響國內外的公眾，一個直接的後果是公共外交的興起。
從行為體和角色的角度來看，在傳統的外交領域，權威來自國內的領導地位，國家是外交領域不可挑戰的最終權威。有資格代表國家的人能夠獨自做出外交決策，開展外交活動。在權力結構上，外交權集中在外交部，職業外交官的素質非常重要，他們作為國內政治和國際關係之間的「看門者」享有排外的特權。在整體外交框架下，外交有眾多不同的利益攸關者，他們參與外交的原因不僅是因為他們在國內政治中的地位，或是政府的代表，而是由於他們在特定外交議題上具有切身的利益，或在相關領域內擁有專業知識。外交領域存在著多個權威和合法行為者，「思想領袖」在議程設置和問題解決過程中發揮重要的作用，非國家行為體不僅是外交的消費者，也是外交的創造者，外交機構變得更加分散和多元，同時也必須與越來越多的利益相關者共事，外交越來越多地變成經營關係網，國家需要形成更加廣泛的國家外交體系來處理對外關係。外交部成為這個體系中的一個重要組成部分，而不是唯一的機構，外交官成為在不斷擴大的國際政策環境下的國內協調者，以及對外和對外政策接軌的軌道扳手。
可以說，對外政策的制定者和外交談判者正面臨這樣一個困境: 一方面，外交的本質沒有發生變化，外交方式仍然是和平的，談判仍然是重要的手段，外交官仍然在傳統的外交方法範圍內工作; 另一方面，當代外交轉型所引發的變化是多方面的，外交談判是全新的類型，出現了前現代、現代和後現代外交形態並存的時代，形成了超越傳統外交的各種機制所構成的網絡體系，行為體之間是相互依存而非支配關係。全球衛生外交的興起，突出反映了當代外交的特點和未來外交的發展趨勢。
2 衛生與外交的融合
傳統上，人們對國際關係的關注重點是最為重要和最活躍的政治關係，以及與之密切相關的經濟關係。人們在從事經濟文化等交往的同時，也在傳播流行性疾病。因此，國際衛生領域的合作也有著悠久的歷史，甚至可以說是隨著國家間交往的產生就產生了。國家間合作應對流行性疾病，一開始就是國家間關係的一個重要領域。在領土主權安全等高政治領域的議題主導國際關係時，衛生和健康問題被忽視了。冷戰結束後，隨著國際局勢的緩和及全球化的深入發展，衛生和健康問題才再次引起人們的關注。
由於對一些傳染性疾病的恐懼和無知，最初人們在交往中應對疾病的辦法，是將來自疫區的人員限制在特定的區域內。「檢疫區」( quarantine) 一詞即源於拉丁語和義大利語「40 天」的意思，即對來自流行病區疑似被感染的人員進行 40 天隔離。為了應對包括霍亂、瘟疫、黃熱病等傳染性疾病，有關國家於 1851 年在巴黎召開了第一次國際衛生大會，討論在建立防疫區方面的合作。這被普遍認為是衛生外交的開始。1902 年，在美國首都華盛頓召開的美洲國家衛生會議上，成立了「國際衛生署」( The International Sanitary Bureau) 。1923 年，該組織更名為泛美衛生局( Pan-American Sanitary Bureau) ，是泛美衛生組織( Pan American Health Organ-ization) 的前身，它也成為最早的國際衛生組織。1907 年，比利時、巴西、埃及、法國、義大利、荷蘭、葡萄牙、俄羅斯、西班牙、瑞士、英國和美國等 12 個國家召開了國際公共衛生會議，通過了《關於建立國際公共衛生辦事處的羅馬協定》，隨後成立了國際公共衛生辦事處( 簡稱 OIHP) 。到第一次世界大戰爆發前夕，近 60 個國家和殖民地參加其活動，其早期的活動仍然以建立免疫隔離區為主。
第一次世界大戰結束後成立的「國際聯盟」，也曾把健康和衛生問題納入其工作議程。如《國聯盟約》第 23 條規定，成員國「將努力採取措施，加強對疾病防治和控制領域的合作」。同時，還成立了衛生問題辦公室，應對流行病的防治; 成立常設中央鴉片委員會，管制毒品貿易等。
第二次世界大戰後，衛生和健康權利成為聯合國關注的議題之一。《聯合國憲章》第九章在關於《經濟和社會理事會》的內容中，將「國際經濟、社會、衛生及有關問題的解決」作為該組織之任務( 第 55 條) 。衛生和健康問題也是隨後聯合國通過的多個國際公約所重視的內容。如 1948 年公布的《世界人權宣言》第 25 條規定: 「人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務; 在遭到失業、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障。」1966 年，聯合國通過的《經濟、社會及文化權利國際公約》第12 條規定: 「一、本公約締約各國承認人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準。二、本公約締約各國為充分實現這一權利而採取的步驟應包括為達到下列目標所需的步驟: ( 甲) 減低死胎率和嬰兒死亡率，和使兒童得到健康的發育; ( 乙) 改善環境衛生和工業衛生的各個方面;( 丙) 預防、治療和控制傳染病、風土病、職業病以及其他的疾病; ( 丁) 創造保證人人在患病時能得到醫療照顧的條件。」《兒童權利公約》( 第 24 款) 也強調，每一個人都應該獲得可以獲得的最高的健康標準，「享有可達到的最高標準的健康，並享有醫療和康復設施」。
為了應對健康和衛生問題，1946 年 6 月，聯合國在紐約召開了專門的國際衛生大會，通過了世界衛生組織《組織法》，成立世界衛生組織，成為聯合國框架下專門負責衛生問題的專業機構。世界衛生組織《組織法》明確了健康的概念，指出「健康不僅為疾病或羸弱之消除，而系體格、精神與社會之完全健康」。1948 年 6月，第一次世界衛生組織大會在日內瓦召開，標誌著有一個國際性的機構來指導和協調國際衛生領域的合作。但是，在冷戰的背景下，政治家( 外交官) 將這個組織交給了各個國家的社會部。此後，隨著更多的國家設立衛生部，世界衛生組織逐漸成為一個專業性機構，代表由各國衛生部派出。衛生與健康問題被東西方的政治制度和意識形態的對峙所掩蓋。
在冷戰期間，1978 年，美國卡特政府提出了「醫療外交」的概念。卡特總統的衛生特別顧問伯恩( Peter Bourne) 提出: 「美國還沒有充分探究衛生和醫藥作為改善國際關係手段的作用，特定的人道問題，特別是衛生問題可以成為建立對話的基礎和跨越外交障礙的橋梁，因為它們超越於傳統的、更加不穩定和情感上的問題。」但是，共和黨裡根政府上臺後掀起新一輪的冷戰，「醫療外交」在國際關係中並沒有發揮什麼有效的作用，更沒有引起學界的關注。
冷戰結束消除了全球化發展的政治障礙，改變了實力對國家間關係的主導地位，把人們的關注點從高政治領域轉移到低政治領域，許多非傳統的外交議題凸現出來，受到人們越來越多的關注，包括發展中國家面臨的傳統傳染性疾病、營養不良、生育健康等問題，以及發達國家面臨的非傳染性疾病如精神疾病。更重要的是，全球化又從兩個方面影響衛生問題，使之成為一個全球性問題: 一是現代通信和媒體的全球化導致了人們生活方式、工作節奏、飲食習慣及其他消費方式的全球化，這種生活方式所產生的非傳染性疾病也在全球化，如癌症、肥胖、高血壓、糖尿病等。不管地理位置、富裕程度、歷史傳統和文化特點，所有國家都面臨著這種威脅; 二是隨著現代交通工具的發展，人員跨境流動更加廣泛和快捷，大大增加了傳染病傳播的速度和範圍。2003 年爆發的「非典」和 2009 年爆發的「甲型 H1N1 流感」，反映了在全球化背景下流行病傳播的速度和影響。傳染性疾病的傳播不僅給人們的生命產生巨大的威脅，而且在全球經濟互相依存的情況下影響貿易和旅遊，對相關國家的經濟造成了巨大損失。更重要的是，藉助全球化媒體在全世界的傳播，疾病爆發對人們的心理和精神上也產生了巨大的影響。這些問題需要各國之間的合作，需要政府與各種利益攸關方共同努力來應對，學術界也開始關注全球健康與衛生問題對國際政治和外交的影響。統計顯示，1970—2010 年，在學術期刊上發表的關於衛生外交的文章有 106 篇，其中 76% 都是 21 世紀前 10 年發表的。
新型流行性疾病要求所有國家採取行動，在衛生領域開展國際合作，共同應對威脅。首先是聯合國和世界衛生組織開始採取行動，強調衛生健康問題的重要性。2000 年 9 月，在聯合國千年首腦會議上，189 個國家籤署的《聯合國千年宣言》確立的到 2015 年需要實現的八項承諾中，衛生問題佔了三項，包括降低兒童死亡率，改善產婦保健，與愛滋病毒/愛滋病、瘧疾和其他疾病做鬥爭等，凸顯了衛生與健康問題的重要性。2002 年，聯合國人權委員會的特別報告強調，每一個人都享有可以獲得的最高標準的身體和心理健康的權利。2005 年，世界衛生組織通過的國際健康規則( the International Health Ｒegulations，IHＲ) 第二款規定，目標是「以符合公共健康要求，完全局限於健康風險而不必損害國際交通和貿易的方式預防、保護、控制疾病的全球傳播、做出公共健康的反應」。
其次，在國家層面，由於各國的具體情況不同，對衛生問題的關注和重視程度不同，不同國家的應對能力和採取的政策也不完全一樣。2007 年 3 月 20 日，巴西、法國、印尼、挪威、塞內加爾、南非和泰國等 7 國外長在奧斯陸召開專門會議，共同發表了《奧斯陸部長宣言》( Oslo Ministerial Declaration) ，發起了「對外政策和全球衛生行動」( Foreign Policy and Global Health Initiative，FPGH) ，力求通過外交合作促進全球衛生治理。該宣言主張，「每個國家在考慮主要的對外政策和發展戰略的時候，應當把對衛生的影響作為一個關鍵的因素」，呼籲衛生問題必須成為對外政策決策者和聯合國大會議程中的問題。這個倡議從國際和國家兩個層面推動衛生外交受到更多的重視。
在奧斯陸倡議發布後，一些國家開始制定自己的國家衛生戰略。2006 年，瑞士外交部和內政部聯合發布了《瑞士衛生對外政策》，第一次由政府的兩個部門協調把衛生問題納入國家對外政策中，隨後每兩年進行一次更新和修訂，瑞士政府在這個領域成為領跑者。2008 年 9 月，英國也公布了跨部門的全球衛生戰略即《健康是全球的: 大英國協政府 2008—2013 年戰略》，在國際上開創了將衛生問題提高到國家戰略高度的先例，提出政府各部門應該協調一致改善英國和其他國家的衛生狀況。隨後，許多國家都開始推動制定自己的國家衛生戰略。至今，已經有美國、德國、挪威、瑞士、日本等多個國家先後公布了自己的國家衛生戰略。一些中等收入的國家包括巴西、泰國和印度尼西亞等，也都在強調全球衛生在各自國家外交中的重要性。
奧斯陸倡議成為 2008 年以來聯大通過的全球衛生和對外政策決議的基礎。第 63 屆聯大於 2008 年 11 月 26 日通過第 66 /33 決議，「要求秘書長與世界衛生組織總幹事密切合作，與成員國協商，在 2009 年向第 64 屆聯大就對外政策和與全球健康有關的挑戰、活動和倡議提交一份全面的報告，並提出建議」。第 66 屆聯大於 2009 年 11 月 26 日通過第 33 號( A/ＲES /63 /33) 決議《全球衛生和對外政策》，第一次使用了「全球衛生外交」這個概念。該決議承認對外政策和全球衛生之間的密切和相互依存的關係，敦促成員國在制定對外政策時將衛生問題考慮在內，強調了這對實現聯合國千年目標中與衛生有關目標的重要性。這些決議將全球健康衛生問題和對外政策問題緊密地聯繫在一起。
隨著衛生問題成為聯合國和各成員國重視的議題，作為專門國際組織的世界衛生組織也開始發揮更加活躍的作用。2003 年，世界衛生組織通過了《菸草控制框架公約》( Framework Convention on Tobacco Control，FCTC) ，兩年後生效。2011年，世界衛生大會通過了關於共享流感病毒以及獲得疫苗和其他利益的「大流行性流感防範框架」( WHO Pandemic Influenza Preparedness Framework) ; 2011 年，聯合國關於非傳染性疾病的高官會議通過了《預防和控制非傳染性疾病政治宣言》( Political Declaration on the Prevention and Control of Non-communicable Diseases) ;2012 年，世界衛生組織通過了《世界衛生組織菸草控制公約》( The Protocol to Elim-inate Illicit Trade in Tobacco Products) 等。隨著衛生議題在國際政治中地位的提升，各級政府官員，以及對衛生問題感興趣的其他行為體，在眾多不同場合，圍繞衛生領域議題進行廣泛談判，將衛生問題納入各國外交議程，推動了衛生外交的興起。
3 對外衛生政策與全球衛生外交
單純的衛生問題的核心是一個健康問題或救死扶傷的問題，表面上看與作為政治形態的外交風馬牛不相及。但是，衛生問題從一開始進入國際關係領域，就是一個高度政治化的問題，是典型的對外政策問題，而且一直依附於政治議題，往往成為對外政策工具。日內瓦國際和發展研究院全球衛生項目主任柯克布希( IlonaKickbusch) 將衛生與對外政策的關係概括為四個階段: 第一階段是對外政策忽視甚至阻礙衛生和健康階段。例如，在冷戰期間，大國之間的競爭所導致的局部戰爭曾經造成無數人員的傷亡，給人類健康造成重大災難，政治家考慮的是政治和戰略上的得失，而非健康和衛生領域的後果和影響; 第二階段，健康問題成為對外政策工具的階段，一些國家在對外發展援助中將衛生援助當作很重要的一部分，如中國和古巴向非洲派出醫療隊等; 第三階段，健康問題成為對外政策的重要組成部分，也即當前這個階段; 第四階段則是對外政策服務健康目標的階段，這是一個理想狀態。柯克布希認為，這四個階段並非線性的，而是一種互相交織的狀況。
另外一些學者從橫向視角分析了衛生問題與對外政策的關係。第一種觀點認為，全球衛生問題應該成為國家對外政策的目標，「衛生已經成為 21 世界人類顯著的政治價值」。這種觀點甚至認為，衛生問題可能改變國家利益決定對外政策目標的歷史。第二種觀點認為，「衛生問題只是一個工具，治國方略中的一個手段，其價值無非就是服務於國家的無知和權力利益」。①對外政策的本質並沒有被改變，全球衛生只是對外政策決策者在制定對外政策時與國家利益的其他方面一起考慮。第三種觀點將全球衛生與對外政策的關係看作是對外政策需要和全球衛生科學之間的一個動態過程。這一觀點並不否認國家利益對對外政策的驅動，但認為兩者關係是互動的，「科學原則……讓衛生問題朝特定的方向發展，不管是意識形態還是權力政治都改變不了這種方向」。
從宏觀角度看，聯合國認為全球衛生與對外政策的所有功能都存在著密切聯繫，包括獲得國家和全球的安全，創造經濟財富，支持低收入國家經濟的發展，以及通過保護人權和提供人道主義的援助來促進人的尊嚴等。從具體國家的政策看，國家在衛生領域採取的行動通常都是由對外政策的利益，而非促進衛生領域的公平或者獲得人道方面的好處所驅動的。最終利益可以是經濟的( 保護貿易) 、外交的( 防止流行病) 、戰略的( 防止生物恐怖主義) ，或者( 通常) 是這些利益的結合。有學者明確提出，「我們是否能夠在全球衛生領域取得進一步的成功，或者說傳統的對外政策利益的追求是否會破壞我們的努力，將取決於公共衛生領域的實踐者是否具有從對外政策的視角理解衛生問題的能力，以及在一個高政治領域促進全球衛生利益的能力」。從這個意義上看，需要從國家對外政策，甚至是政治的高度看待全球衛生問題，或者說將衛生問題納入政治和對外政策的框架中; 換句話說，不再把衛生問題當作一個單純的救死扶傷的健康問題，而是把它看作是典型的外交問題或政治問題，才能認識到衛生問題的複雜性，更好地解決衛生領域面臨的問題。
在當今眾多對衛生外交的研究成果中，衛生外交和對外衛生政策是交互使用的，實際上，兩者之間的關係是外交和對外政策之間關係的顯著反映。如前文所述，對外政策的目的是確立國家的目標和意圖，外交的任務則是通過和平方式實現對外政策的目標。因此，對外衛生政策是指國家在衛生領域確立的目標和意圖，而衛生外交則是國家代表通過和平手段，實現對外衛生政策目標的過程。一些國家制定了自己國家的衛生戰略，或制定了明確的對外衛生政策，從而為這些國家的衛生外交提供了目標和指導思想。強調兩者的區別，並不是說一個沒有明確對外衛生戰略或政策的國家就沒有衛生外交，而是說即使其代表很積極地參與國際衛生外交活動，也可能因為沒有明確的目標而被動應付，在全球衛生外交實踐中缺乏航向。
衛生外交與其他領域的外交既有共性，也有不同特徵。由一些學術界和政策界的專家組成的「全球衛生外交網絡」( GHD． Net) 把全球衛生外交界定為「國家、跨國組織和非政府行為體，為實現國家的政治、經濟和社會等目標，針對健康挑戰或利用健康概念和機制制定政策或談判策略的政策形成過程」。這樣的界定包括兩方面: 一是利用衛生問題來實現對外政策目標，二是利用對外政策來實現衛生目標。對衛生外交的這種定義，除了強調行為體的多元化這一點以外，基本與中國學者對經濟外交或文化外交的理解是一致的。
但是，與其他形式的外交如經濟外交、文化外交、公共外交等相比，衛生外交的不同之處在於其前面增加了「全球」兩個字，即全球衛生外交( global health diplo-macy) ，而其他形式的外交並沒有這樣的限定詞。這突出反映了衛生外交的獨有特性。因為，所謂全球衛生，是指那些受到超越國家邊界因素影響的衛生問題，包括應對大規模的流行性疾病、新生傳染性疾病、氣候變化、國際發展問題，以及每年費用超過 30 億美元的全球醫保工業等。在全球衛生外交學者和實踐者的眼裡，衛生問題不僅是一個國家國內的問題，或者是國家對外政策的問題，而是一個全球性的問題。因為健康是一項公共產品，一個國家的健康問題不能由該國家政府單獨來確保。因此，世界衛生組織認為，「全球衛生外交將公共衛生、國際關係、管理、法律和經濟等學科集中起來，其關注核心是塑造和管理在衛生方面的全球政策環境。全球衛生外交的前沿是處理好衛生、對外政策和貿易之間的關係。其目標是衛生、對外政策和貿易之間的關係」。
具體而言，全球衛生外交與其他形式外交的不同在於，它不是把衛生領域的外交活動當作落實國家對外政策的工具，關注的不是一個國家如何使用外交手段來落實其對外衛生政策，而是強調在解決人類共同面臨的衛生問題時，衛生領域的全球治理所能發揮的作用，強調衛生問題在不同國家對外政策中的地位，衛生問題對國家對外政策目標以及實現這種目標方式的幹預。它突出國家間合作的重要性，並與各種層次的全球治理緊密地聯繫在一起，包括「衛生問題全球治理」( Globalhealth governance) ，即以全球衛生為主要目標而開展的全球治理行動，如以世界衛生組織為代表的在衛生領域具有特殊責任的國際組織開展的治理; 「促進衛生的全球治理」( Global governance for health) ，即以其他領域問題為主要目標但對促進全球衛生有直接、間接影響的全球治理行動，如以聯合國和國際人權委員會等為代表的國際組織在全球衛生問題上的治理; 「支持全球衛生的治理」( Governance forglobal health) ，即以區域和國家為推動全球健康而採取的治理行動，如地區或國家層面參與全球衛生治理的活動等三個層次面的治理。
從內容上看，全球衛生外交主要包括三個方面的內容。第一，「它是關於獲得一個能夠拯救和提高全世界人民生命結果的談判」; 「第二，它是以衛生問題來改善人與人之間，國家與國家之間關係的切入點」; 「第三，它是在戰爭或危機的時候，把衛生作為橋梁，來實現和平，確保衛生和人道主義的行動」。根據這樣的觀點，首先，全球衛生不應當被看作是對外衛生，而應當被看作是全人類的衛生; 其次，全球衛生也不應該被理解為是窮國對富國單方面依賴的表現，而是在衛生領域相互依賴的狀況，是衛生問題與經濟和地緣政治形成相互依賴的過程; 再次，全球衛生絕對不僅是發展中國家的問題，而是包括發展中國家和發達國家在內的所有國家的問題，它也不僅僅是由貧窮國家的疾病傳染到發達國家，不僅僅是發展中國家被動、消極地等待發達國家在資金技術等方面的援助和施捨問題。發達國家在工業化過程中所產生的汙染隨著全球化擴展到發展中國家，並把一些汙染嚴重的工廠轉移到發展中國家，惡化了這些地區的健康環境。最後，衛生問題不是單一的利益攸關方可以來處理的，而是需要眾多的利益攸關方，包括國家、國際組織、民間組織和公民社會等共同應對。
4 全球衛生外交與外交轉型的新特點
從衛生領域看，全球衛生外交要求從政治高度對待衛生問題，並積極參與國際衛生合作。從外交角度看，全球衛生外交反映的是外交轉型的新特點及未來外交的複雜性，體現的是對傳統外交的觀念、規範、行為體、議程、方式和手段等的重大挑戰和未來外交發展的方向。
(一) 全球衛生外交體現了轉型時期外交及其環境的變化
這一變化即霍金等學者所說的外交環境和位置的變化。在相互依存日益加深的世界中，非典、禽流感、甲流感、伊波拉等新發傳染病接踵而來，以史無前例的速度傳播，模糊了傳統的國家邊界，模糊了明確的責任，削弱了國家能力。任何國家無論經濟和軍事力量多麼強大，面對傳染性疾病等全球問題，都不能獨善其身，不能單獨解決全球化的衛生問題，也不能用戰爭的方式去尋求解決，需要國家間的合作來謀求共同的對策。這是對傳統的以主權為核心的外交的最大挑戰。歐洲一位資深外交官在談論外交的時候提到，「過去，一個國家足以照顧自己，但現在不再有效了」。
全球衛生外交還表明，未來外交的權威和合法性的基礎在發生變化。在傳統外交談判中，談判地位在很大程度上取決於國家力量和在國際上的地位。衛生問題在很大程度上與醫療科學方面的進展關係密切，應對疾病傳播在很大程度上依賴於對病原的理解。在衛生外交談判中，談判者的地位取決於對事情本身的掌握，對疾病原理了解得越清楚，在談判中就越能掌握主動權。因此，參與全球衛生外交的領導人需要專業知識，需要徵詢專家的意見和建議，需要科學依據。當前，在全球衛生外交領域活躍的國家不是政治或經濟影響力最強的國家，而是那些衛生領域的先行者。
全球衛生外交興起的背景是一個多極化、多權力中心、全球化的世界。國家競爭是多維度的，全球衛生外交的談判是多層次、多渠道的。全球衛生領域的合作不再局限於雙邊之間，也不再局限於具有政治同盟關係的國家之間，即使在敵對國家之間，一旦發生大規模流行性疾病，也需要超越政治上的敵視，謀求在衛生領域的合作。當前，衛生越來越成為多邊場合下的議題。聯合國首腦會晤、八國集團、20國集團、金磚國家領導人會晤、歐盟、伊斯蘭國家組織、東亞地區的「10 +3」和「10 + 1」，以及上海合作組織等多邊國際機制都將衛生領域的合作作為議題，甚至還建立了獨立的負責全球衛生問題的機構，形成了關於在衛生領域合作的政策文件。
(二) 全球衛生問題涉及領域非常廣泛，正在成為未來外交網絡的中心
衛生問題涉及眾多議題，並且受到政治、經濟、社會生活等諸多方面的廣泛影響。首先，它仍然受到國際政治中的戰爭與和平等高級政治議題的影響。例如，2014 年夏，巴勒斯坦和以色列之間的新一輪戰爭導致上千人死亡，人們無暇考慮衛生和健康問題; 脊椎灰質炎病在阿富汗、巴基斯坦及敘利亞等遭受戰爭蹂躪的國家的回潮，反映了戰爭不僅傷害生命，而且對人類健康問題的解決產生了消極影響; 其次，從長遠角度看，解決全球衛生問題、增進人類健康的最終出路還在於經濟發展和社會的進步。當前衛生與健康問題的不平衡狀況是國際經濟發展不平衡的一個反映，公平問題從一開始就是全球衛生議程的驅動力; 再次，影響當今全球衛生的很多問題與世貿組織相關領域的談判，特別是與智慧財產權的談判密切相關; 最後，全球衛生外交談判涉及國家的重要利益。關於水俁病談判的案例，以及印尼與世界衛生組織其他成員關於共享流感病毒以及獲得疫苗和其他利益問題的談判，是一個典型的圍繞國家利益而展開的外交談判。例如，2014 年，第 67 屆世界衛生大會的甲、乙兩個分會討論的與衛生和健康有關的議題就達 23 個，會議期間的 30個邊會所討論的議題涉及的問題範圍近 30 個，大多數都涉及衛生領域以外包括法律、國內政治、地區的宗教文化特點和習俗等眾多議題。
由於涉及相當廣泛的學科領域，全球衛生外交反映了未來外交的跨學科性和複雜性。正如世界衛生組織總幹事陳馮富珍女士在一次講話中所說: 「我們面臨燃料危機、食品危機、嚴重的金融危機及已經開始變幻無常的氣候問題。所有這些危機皆有全球性原因，並導致全球性後果。它們對健康造成了深遠且極不公平的後果。首先，我想明確指出的是，在做出導致這些危機的政策時，衛生部門毫無發言權。但危機一旦釀成，健康則首當其衝。」誠如德國政治家魯道夫·魏爾嘯( Ｒudolph Virchow) 所言，醫學是一門社會科學，政治學只不過是廣義上的醫學。也有學者提出: 「健康問題太重要了，也太政治化了，不能僅僅由衛生部長來處理。」全球衛生外交的優勢，是它不是從其他視角把衛生問題當作附屬問題，而是把事關人的生命健康問題的衛生問題放到中心，真正體現了以人為本的思想。
(三) 全球衛生外交反映出在未來外交中外交行為體將不斷增加
傳統外交的主要行為體是主權國家，前述中國學界對外交的定義尤其反映了這一點。但是，為了應對疾病對國家經濟發展所造成的影響，需要有更多的行為者出資、出力、出技術。除了主權國家以外，越來越多的利益攸關者包括非政府組織、私營慈善機構、捐助商等，或出於對自己理想的追求，或出於現實的利益目的，逐步參與到全球衛生外交談判和衛生外交領域中。如在過去不到十年的時間內，有 6萬個非政府組織從事抗愛滋病的工作; 僅 2010 年就有 185 個非政府組織經評審獲準與世界衛生組織建立了正式關係。 這些非國家的組織在應對衛生領域的威脅方面，做出了比大多數國家還要大的貢獻。例如，1994—2010 年，比爾和梅林達·蓋茨基金會向全球衛生項目提供了 140 億美元的資助。受益者除了世界衛生組織外，還包括全球抗愛滋病、肺結核和瘧疾基金，以及全球疫苗和免疫聯盟等在全球衛生領域發揮巨大作用的一些非政府組織。
因為非國家行為體的突出作用，全球衛生外交的談判不僅僅是政府之間的談判，而是在多個層次之間的談判，既有國家間為達成協議進行的正式談判，也有國家與其他多個利益有關者之間並不一定是為了達成正式協議所進行的談判。這種類型的談判或者被稱為「外交的多元主義」( Polylateralism) ，或者被稱為「多利益有關方外交」( Multistakeholder Diploamcy) ，是當代外交的新形態。
鑑於非國家行為體在全球衛生治理和全球衛生外交中的重要作用，第 67 屆世界衛生大會秘書處向大會提出《與非國家行為體交往的框架》，作為第 67 屆世界衛生大會的重要議程，專門討論世界衛生組織與非政府組織、私營部門實體、慈善基金會和學術機構交往的政策和實施程序等問題。由於一些國家對其中一些內容的顧慮，第 67 屆世界衛生大會並沒有達成協議。世界衛生組織秘書處委託各個地區機構對這個草案進行研究，並提出具體的意見和建議。但是，不管這一議案是否能夠或者何時能夠獲得通過，不可否認的是，非國家行為體在全球衛生治理和全球衛生外交中的影響力正在上升。該議案的通過將是對以主權國家為主要行為體的外交體系的一個重大挑戰，其影響將逐步擴展到傳統外交的其他領域。
(四) 全球衛生外交環境和實踐的變化影響未來外交規範的調整
外交規範在外交實踐上形成，滯後於外交實踐，但形成以後具有引領和指導未來外交實踐的作用。全球衛生外交所代表的正是新的外交規範的發展趨勢，這個規範將與衛生領域的全球治理緊密相連。全球衛生外交的新實踐反映了國際行為體及相互關係從發展援助，到國際合作，再到全球休戚與共的發展趨勢。在發展援助階段，大國從自己的政治利益出發，獨自決定向誰提供醫療衛生援助，提供多少，以什麼方式提供等。小國只有被動接受。兩者的關係是捐助者和接受者、依賴和被依賴的關係，動機是自我利益和慈善的目的。在國際合作階段，主要行為體是獨立的成員國，動機是互利的，主要手段是尋求各種各樣的資源，相互之間的關係也是獨立自主的。在未來全球休戚與共的時代，行為體是全球社會的成員，動機是共同的責任，主要手段是建立在普遍權利和義務基礎上的共同資源，行為體之間的關係是相互依賴。例如，2014 年西非國家爆發伊波拉疫情後，世界各國特別是大國都紛紛伸出援助之手，這既是對遭受伊波拉襲擊的國家的幫助，更是對自己國家的保護，因為一旦疾病失控，將會很快擴散到其他國家。因此，幫助別人也是幫助自己，各個國家不管相距多麼遙遠，在衛生問題上已經成為一個命運共同體。
在世界衛生組織的多邊談判中，成員很容易就具體問題達成一致，而一旦涉及原則問題，則很難達成協議。這反映出將來的外交競爭將不再是軍事實力的對比、經濟實力的競爭，而是在新的國際規範形成過程中主導權的競爭，是道德制高點的競爭、觀念之間的競爭，說到底是價值觀的較量。
(五) 全球衛生外交反映了外交制度和溝通方式面臨新挑戰
過去，在國際衛生談判中處於主導地位的是各國衛生部門的官員和專家。一方面，隨著全球衛生問題的政治影響越來越大，衛生領域的領導和專家們認識到，自己缺乏足夠國際談判的經驗，也不了解世界其他國家的政治文化環境，在具有政治影響的衛生議題上，衛生官員也缺乏必要的政治權威來做出承諾，但他們需要在高度政治化的背景下更好地理解衛生外交談判，需要與世界其他國家的同行發展和保持有效的夥伴關係; 另一方面，政治家或一般的外交官往往缺乏對衛生問題的了解，缺乏相關領域的專業知識或政治興趣。全球衛生外交領域的談判要求兩個領域的政府官員和專家互相借鑑和學習，加強溝通和合作。尤其重要的是，從政治或外交高度參與全球衛生談判，可以讓外交官和政治家意識到，對外政策決策和外交行動對全世界人民的健康問題具有重要影響，從而克服全球衛生談判的政治障礙。從某種程度上說，他們之間的有效合作已經成為衛生談判成功的關鍵。在認識到全球衛生合作的重要性和複雜性後，一些國家在其主要的駐外外交機構( 如日內瓦和紐約) 增加了全職的衛生隨員，以加強對衛生問題的理解。
此外，全球衛生外交涉及的內容包括外交與科學之間，以及政治與貿易和商業、權力和價值觀念之間的關係。需要多層次、多因素、多行為體之間的談判。衛生問題與國家的安全政策、環境與經濟發展、貿易政策等聯繫越來越密切。一些國家衛生戰略的出臺，正是為了協調不同部門的立場和政策，從國家戰略高度對待和應對全球衛生問題。有意思的是，雖然都強調部門協調，形成統一的政策重要性，但在不同的國家，國家衛生戰略的牽頭單位有所不同，瑞士和挪威是外交部和內政部，美國是衛生和社會服務部，英國是衛生部，日本是外務部國際合作司，加拿大是衛生部國際司，但加拿大國家衛生戰略附錄中所羅列的參與部門多達 16 個之多。
(六) 全球衛生外交反映出在未來外交實踐中內外統籌和協調的必要性
隨著全球化深入發展，國家間相互依存度不斷增加，衛生問題涉及國內行業和部門的利益這些行業和部門利益影響國家在全球衛生外交談判中的立場和主張。因此，所有國家的國內衛生政策和實踐都有國際方面的影響，或者說，所有國家參與全球衛生外交的政策和方式都是其國內衛生政策的延伸和反映。那些已經制定自己國家衛生戰略的國家，其全球衛生戰略或者是建立在其國內衛生政策基礎之上，如瑞士、北歐國家的國家衛生戰略或政策都是其國內福利國家政策的體現和延伸。或者把衛生戰略和政策當作其總體對外政治經濟政策的一部分，如美國和加拿大等國家的衛生戰略的出發點是，強調衛生外交對促進和改善人權的特殊作用，這與他們的對外政策目標是完全一致的。
不僅國內政策影響對外衛生政策和國家參與全球衛生外交的方式，全球衛生外交通過全球領域的衛生合作，影響和塑造國家的衛生政策。國家衛生部門參與全球衛生外交，需要國內相關部門配合，因為國家在參與全球衛生外交過程中所做出的相關承諾和義務，需要國內相關部門落實和實施。隨著國家參加越來越多的國際衛生協議，全球衛生外交對國內衛生政策的影響也將進一步上升。因此，為了使國家在全球衛生外交談判中做出的承諾更加有效，就要求國內相關職能部門的合作和配合，甚至需要它們親自參與到全球衛生外交過程中，以增加對本國參與全球衛生外交的合法性。其消極方面是，這樣的協調增加了國家衛生外交過程的複雜性，延緩了衛生政策的制定過程，其積極方面則是，增加國家參與全球衛生外交政策的合法性及其在國內的支持力度。因此，從長遠角度而言，需要對國家衛生體制進行改革，使國家參與全球衛生外交的政策建立在國內政策的基礎上，使國內政策具有國內視野。
這樣的協調對從事全球衛生外交的外交家提出了新的要求。他們在對特定疾病問題進行談判的時候，既需要考慮應對人類面臨共同問題所需要的責任，也需要考慮自己國家的戰略目標和利益。在提出長遠的健康動議時需要了解特定地區的社會政治敏感性和文化環境。正如一位學者對於衛生外交工作所指出的，「幹好一項工作必須從地區和全球的背景下理解『國內』問題。解決這些問題的最好的辦法是將依賴於外部發生的事情，解決外部問題相應也取決於國內發生的事情」。這也正是外交學家對未來外交官的期待。如奧地利外交學家恩斯特·蘇哈日帕( Ernst Sucharipa) 提出，21 世紀的外交官需要一套新的技能，首先需要的是一個具有新的外交思維框架的專家，不需要秘密，而是開放的服務行業，其職業不再是建立等級上，而是建立在工作網絡基礎上，在信息化的時代，需要很好的分析問題的能力。
5 對中國參與國際衛生外交的啟示
新中國在衛生外交領域的活動具有很長的歷史。自 20 世紀 60 年代開始，中國即向非洲國家派出醫療隊，為接受國的衛生狀況改善做出了巨大的貢獻。這些工作常被援引為衛生外交的典型例子。隨著中國經濟實力的增強，國際地位的上升，中國衛生外交工作的內容更加豐富，包括派遣醫療隊，建設醫院，設立瘧疾防治中心，培訓衛生技術和管理人員，提供藥品和醫療物資，支持國際組織如世界衛生組織、聯合國愛滋病規劃署等聯合國機構，以及全球抗擊愛滋病、結核病和瘧疾基金等全球衛生新倡議等方方面面。在地區層面，中國通過亞太經合組織、中國—東協合作機制及中非合作機制，在「禽流感」與愛滋病防控方面開展了卓有成效的國際合作。但是，從橫向比較來看，全球衛生外交在中國還沒有得到應有的重視，與其他形式的外交相比仍然處於相對落後階段。不管是從全球衛生外交的發展趨勢，還是從外交轉型的前景來看，中國全球衛生外交還有許多方面需要改進。
第一，全面參與全球衛生外交，需要按照以人為本的思想，更新觀念，提高對全球衛生外交工作重要性的認識。中國已經是世界第二大經濟體，在國際上發揮著越來越重要的作用，中國活躍的外交是全球關注的焦點。但是，在眾多形式的外交中，衛生外交還沒有被提到國家戰略的高度。如黨和政府的主要文獻中還沒有出現「衛生外交」或「全球衛生外交」這樣的概念，在政府領導人的重要講話中鮮有提到衛生安全這方面的內容。
提高對全球衛生外交工作的認識，需要對中國在衛生外交領域好的經驗進行總結，使之成為正在形成的新外交規範中的成分。中國在衛生外交領域的活動主要是以對外醫療衛生援助的方式出現的。在這方面，中國有經驗、有資歷，完全是可以有所作為。中國不僅要為世界經濟增長做貢獻，也要為未來新外交規範的形成貢獻中國經驗和中國智慧。另外，中國也需要對參與全球衛生外交的不足進行總結，使自己的行為既符合中國的國家利益，也符合當今或未來的國際規範和慣例。
更新觀念還需要拋棄在全球衛生外交上存在的冷戰思維，以更加國際化和負責任的態度認識和看待全球衛生外交的形勢和特點。例如，在第 65 屆世界衛生大會前夕，衛生部長瑞士日內瓦高等研究院邀請，在《全球衛生 2012》特刊上發表了《中國衛生外交》一文，詳細闡述了衛生問題的重要性，介紹了中國在衛生外交領域的活動及參與國際衛生合作的主要活動。但是，國內網絡媒體在報導這篇文章的時候，將題目更改為《中國衛生外交，呼籲發達國家儘快兌現承諾》，這個報導歪曲了陳竺的文章內容，歪曲了中國在衛生外交上的舉措和政策，因為當前全球衛生外交的涉及面非常廣泛，絕非僅僅讓「發達國家儘快兌現承諾的問題」，也絕不是「僅僅是人道援助的問題」。
第二，中國迫切需要制定自己的國家衛生戰略。從外交和對外政策的關係看，外交是落實執行對外政策的手段，如果沒有明確的目的，沒有清晰的戰略，就不能有效開展和參與全球衛生外交。那些在全球衛生外交領域走在前列的國家無不制定了詳細的國家衛生外交戰略或對外衛生政策等指導性文件，並不斷根據形勢的變化加以調整和修改，以適應形勢的發展。更多的國家在加入擁有衛生戰略的國家行列。從國家戰略高度確立中國參與全球衛生戰略的目標、指導思想、手段、路徑等，乃是當前中國開展和參與衛生外交的當務之急。
第三，制定衛生戰略的一個關鍵是樹立全局觀念，通盤考慮相關因素與公共衛生之間的相互影響，協調外交、衛生、商務、財政部門在國家衛生戰略中的地位、職能和作用。目前，外交部、衛生部、商務部和財政部門分別負責實施我國衛生外交政策的不同方面或政策實施的不同階段。作為對外政策主要實施單位之一，外交部迄今為止還沒有關於全球衛生外交或衛生合作事務的機構，衛生部門也沒有協調全局的職能，更沒有一個國家層面的衛生外交協調機制。因此，在衛生議題日益上升為顯性外交議題的背景下，有效參與和開展衛生外交，需要優化衛生外交組織結構，建立高效的國內協調機制，加強溝通協調，充分調動各方資源，以保證衛生外交的順利開展。
第四，雖然我們仍然堅持國家是主要的外交行為體，但不可否認，非國家行為體在國際舞臺上的作用在不斷增強，它們一直非常活躍，試圖在傳統外交領域爭得一席之地。世界衛生組織提出的《與非國家行為體交往的框架》是這一趨勢的反映。儘管該框架的通過還有一定的難度。但是，一旦它獲得通過就可能在外交的其他領域產生外溢效應，為我們堅持的傳統外交概念提出巨大的挑戰。為此，中國不僅需要有思想上的準備，而且也需要從政策上扶植和培養中國的非國家行為體，一方面，政府在參與全球衛生交中與它們結成夥伴關係，聽取它們的建議，傾聽它們的呼聲，利用它們的智慧; 另一方面，也應該給它們參與全球衛生外交創造條件，鼓勵它們在全球衛生外交談判中發出中國民間的聲音，支持它們與國際上的同伴形成不同層次的全球衛生外交網絡。從長遠看，這既符合中國國家利益，也符合外交轉型發展趨勢，勢在必行，需儘早為之。
總之，外交在面臨危機，在經歷轉型。全球衛生外交體現了這一轉型過程中的特點，以及未來外交發展的趨勢。這些新特點不僅對中國開展全球衛生外交，而且對中國總體外交觀念實踐都具有重要的啟示和指導意義。
（本文轉自：《國際政治研究》；國關國政外交學人微信公眾平臺）
作者簡介：
張清敏，北京大學國際關係學院教授
原標題：《張清敏：外交轉型與全球衛生外交》