引子
結盟作為國際關係中極為重要的現象之一長期得到普遍重視與廣泛研究。事實上,結盟的形式與程度存在較大差異,國家之間不僅存在針對軍事安全而締結的進攻性同盟或防禦性同盟,而且可能針對某項特定議題結盟從而達到各自的戰略目的,比如伊拉克戰爭時期的多國聯軍、美國主導的「防擴散安全倡議」以及氣候變化談判中的「傘形集團」等。縱觀國際社會發展歷程,「議題聯盟」現象具有內在和外在的生成邏輯與存在緣由,尤其是在冷戰結束之後不斷興起。文章試圖通過梳理國際政治中的議題聯盟現象,提煉出國際政治中議題聯盟的研究議程,從而回答議題聯盟何以起源又何以擴散。
國家間結盟現象不僅局限於軍事安全,而且存在於針對某項特定議題,比如伊拉克戰爭中的多國聯軍、「防擴散安全倡議」以及氣候變化談判中的「小島國家聯盟」等。針對特定議題結盟的現象與傳統軍事同盟在內部協調、一致對外等方面具有共性,然而其內在特性以及與同盟的區別長期受到學界的忽視;自劉豐等學者注意到這一現象之後,國內學界關於該問題的研究逐漸興起。
議題聯盟,亦可簡稱為聯盟(Coalition),也在不同場合被稱為特定聯盟(ad hoc Coalition)、意願聯盟或志願者聯盟(Coalition of The Willing)、志同道合者聯盟(Like-Minded Coalition),是指國際行為體在特定時機、針對特定議題、基於共同的利益,聯合志同道合者形成聯合關係網絡。議題聯盟現象往往給人們帶來很多困惑,比如為何轟轟烈烈的七次反法聯軍在擊敗拿破崙帝國之後迅速解體,歐洲沒有進入一個所謂的「後反法聯盟」時代,而是進入了五大國相互制約的「歐洲協調」時期。「9·11」事件之後,北約首次啟動聯盟憲章第五條宣布參加美國的反恐戰爭,時任美國國防部長拉姆斯菲爾德對北約的軍事效力卻顯得不以為然,「最糟糕的事情就是讓聯盟決定你的任務……應當是由任務決定聯盟」,反而要招募一批符合美國意願的志同道合國家,根據特定任務的需要,按照美國的規劃與分工打造新聯盟。川普政府全球戰略的一大重要變革就是調整與盟友的關係,以安全承諾為要挾逼迫盟友提升軍費開支、重談經貿協定;同時,美國卻仍然試圖在WTO改革、封殺中國5G技術、壓縮中國南海空間等議題上試圖結盟制衡中國。另外,實踐中存在某些國家之間在某些議題上對立、卻在其他議題上結盟的現象,比如存在地緣政治矛盾的中印兩國在氣候變化談判中作為基礎四國成員時常保持立場一致。針對上述現象,本文致力梳理國際政治中的議題聯盟現象,提煉議題聯盟的研究議程,嘗試回答議題聯盟現象的起源及其在冷戰後大範圍擴散的動力,從而揭示議題聯盟的普遍規律。
一、文獻回顧
同盟(Alliance)是國際關係中的重要現象,學術界圍繞同盟的定義、同盟的起源、同盟的管理、同盟的瓦解等問題展開了大量的討論。冷戰結束後,和平與發展勢頭上升,國家間締結同盟的動力弱於冷戰結束以前,以北約為代表的同盟機制面臨功能轉型、成本分擔等現實挑戰,準同盟、戰略夥伴等手段同樣可以用來維護國家安全。其中,針對特定議題結盟的現象以不同的方式受到一些學者的關注。
對「coalition」這種聯盟形式的專門研究始於國內政治學領域。威廉·賴克(William H. Riker)從國內政黨聯盟現象提煉出「最小獲勝聯盟」(minimal winning coalition)理論,認為聯盟組建的最佳規模是剛好足夠獲得議會選舉的最低值,如果聯盟規模過大,勝選聯盟內的每個政黨所分得的政治利益就會縮小。賴克將這一現象推及至國際政治領域,認為國際聯盟的理想規模同樣是確保獲取勝利的最小規模。
在國際政治領域,有學者注意到,圍繞特定議題的結盟行為可能會影響議程設置與秩序變遷。理察·曼斯巴赫(Richard W. Mansbach)和約翰·瓦斯克斯(John A. Vasquez)提出研究國際政治中的「議題範式」,史蒂芬·利文斯通(Steven G. Livingston)進一步指出國際行為體構建全球議程的重要切入點包括全球知識生產、跨國網絡與媒體、重要國際組織與機制、國際會議與聯盟(Coalition)等外交活動。韋宗友認為國際議程設置是國際權力博弈的「第二張面孔」,議程設置過程中試圖發揮主導作用的行為體或者希望發起新議程的行為體,如果能夠建立範圍廣泛的議題聯盟網絡,將會提高其影響國際議程的可能性。朱莉婭·摩斯(Julia C. Morse)與羅伯特·基歐漢提出的「競爭性多邊主義」涉及議題結盟的現象,他們認為行為體對當前國際機制與規則不滿時,往往結成「競爭式多邊合作」替代或抗衡現有機制,其主要方式為機制變更與競爭性機制創建。由此,圍繞特定議題的合作問題愈發引人關注,但合作的方式可能是結盟也可能是結成非正式集團或非正式制度。當今此類非正式集團或非正式制度有很多,像G7、G20、「核物質多邊出口控制機制」等等,但是「非正式」這個特徵僅僅是描述某項合作的制度化水平,至於某些合作是否具有結盟色彩卻並未涵蓋。
於是,有學者運用「意願聯盟」「臨時聯盟」「聯合陣線」「功能性聯盟」等概念專門分析「圍繞特定議題結盟」的現象。比如,時任美國國務院政策規劃署主任理察·哈斯(Richard N. Haass)提出,意願聯盟(Coalition of the Willing)是美國外交的四種主要方式之一,其優點是發揮集體力量的優勢,提升美國行動自由程度,提升美國行動合法程度;缺點是不具有遏制效果,聯軍缺乏共同裝備,同樣存在內部的相互制衡狀況。賀平分析了全球治理中的「意願聯盟」, 集中在議價博弈領域的議題聯盟,而沒有關注行動類議題聯盟。他認為意願聯盟更關注「低階政治」,帶有功能主義或實用主義特點;特定議題的利益相近而非國家整體的利益相近是組成聯盟的關鍵。他認為關於意願聯盟存在三種誤解:意願聯盟未必沒有合法性;未必只是弱者的武器;與相關機制存在「退出」、「呼籲」、「效忠」三種關係方式。劉豐將coalition翻譯成為「聯合陣線」,通過與同盟(alliance)的比較,認為聯合陣線具有涉及議題的廣泛性、非正式性、臨時性以及成本分擔的靈活性等特徵。他認為軍事領域的「聯合陣線」已經成為冷戰後美國海外軍事行為的主要方式,利於克服集體行為困境,成本分擔更易達成一致,替代安理會提供合法性支持;眾多國家願意追隨美國的主要原因是當前的國際政治結構以及美國主導的等級體系。孫德剛使用「功能性聯盟」概念指涉多動機、臨時性、非正式、多主體、陣線模糊、利益導向的結盟行為並分析了中東地區功能性聯盟的案例。此外,國家間就特定議題結盟的現象同樣發生在國際談判中,如阿姆瑞塔·納利卡(Amrita Narlikar)等學者對於自由貿易談判等領域的聯盟現象、聯盟策略、聯盟效力等問題的研究。
部分學者同本文一致,認為應當使用「議題聯盟」概念分析此類現象。夏立平等學者在追蹤美國南海政策時發現美國政府針對南海問題也存在組建議題聯盟、集體制約中國的現象;他們注意到川普政府將建立南海「議題聯盟」作為其印太戰略的一部分,其舉措包括界定聯盟目的、拉攏聯盟成員、突出聯盟主題、確立聯盟行動等內容。王存剛認為新興大國可以利用議題聯盟的形式參與全球治理,並且分析了議題聯盟的一般特徵,認為議題聯盟與同盟之間可以相互轉化。王存剛的文章篇幅比較精煉,有待進一步深化詳細的理論與實證研究。
學界同仁對特定議題結盟現象的注意為本文的研究奠定了基礎,然而上述研究缺乏一個整體的概念框架對國家間就特定議題結盟現象做出界定,其最大的不足就是缺少將議題聯盟的類型做出有力的區分;其次,大量的個案研究往往聚焦於特定議題聯盟形成的原因、過程與結果,缺少在宏觀層面對議題聯盟的起源問題進行探索;第三,冷戰後議題聯盟大量興起的現象往往在討論制度複雜性、制度碎片化等文獻中述及,缺少對其規模擴散的原因及影響的專門論述。循此思路,本文的第一部分梳理議題聯盟現象並建立其概念框架,第二部分討論議題聯盟現象的起源並結合案例分析,第三部分展現議題聯盟現象在冷戰後廣泛擴散的原因及影響,最終為豐富結盟研究與中國外交行動方案得出結論。
二、國際政治中的「議題聯盟」現象
國際關係有諸多現象,人們知其存在卻難以界定。議題聯盟由於時常與同盟(alliance)相混淆,往往又具有非正式性與靈活性特徵,其外在形式與適用場合具有廣泛性與多樣性,因而極難與籤訂正式盟約或者具有穩定戰略目標的同盟一樣進行明確的統計與研究。本文嘗試結合不同議題聯盟之典型代表,界定議題聯盟的內涵與特徵,劃分出不同類型的議題聯盟,為理解議題聯盟現象奠定基礎。
(一)何為議題聯盟
至少從邁錫尼國王阿伽門農召集希臘聯軍發起特洛伊戰爭開始,區別於傳統同盟的戰時聯盟就開始引起學者們的注意,包括赫赫有名的七次反法聯軍、國際反法西斯統一戰線、韓戰中的「聯合國軍」、海灣戰爭中的多國聯軍……學者們在泛指這類臨時結盟行動時,不約而同地使用了一個單詞指代它們——(議題)聯盟(Coalition)。事實上,圍繞某項議題的聯盟行為不僅存在於軍事領域,還廣泛分布於各項議題,例如「不結盟運動」、「七十七國集團」,以及冷戰後美國發起的「防擴散安全倡議」、「區域海洋安全倡議計劃」、「全球海洋夥伴倡議計劃」。此外,多邊進程中同樣存在結盟現象,例如自由貿易談判進程中的凱恩斯集團、十國集團、二十國集團和氣候變化進程談判中的「小島國家聯盟」、非歐盟發達國家集團、傘形集團、基礎四國等等。(見表1)
表1 不同場合議題聯盟典型代表
快速聯合希臘聯軍、反法聯軍、反法西斯統一戰線、韓戰 「聯合國軍」、海灣戰爭「多國聯軍」、阿富汗戰爭「反恐聯盟」、伊拉克戰爭「多國聯軍」、打擊ISIS「全球反恐聯盟」、打擊胡塞武裝「多國聯軍」
規則聯合「不結盟運動」、「七十七國集團」、「防擴散安全倡議」、「貨櫃安全倡議」、反洗錢金融行動特別工作組、小聯合特遣艦隊、金磚國家集團
談判聯合自由貿易談判中的十國集團(G10)、G20(Café au lait)、志同道合集團(Like Minded Group)、最不發達國家集團(LDC Group)、弱小經濟體 (SVEs);氣候變化談判中的歐盟、77國集團+中國、小島國聯盟(AOSIS)、傘形集團(Umbrella Group)、CACAM集團(Central Asia,Caucasus,Albania and Moldova)、基礎四國
資料來源:作者自製
本文首要的任務之一就是對分散在各領域、各學科中的「Coalition」概念進行梳理,提煉出國際政治領域中「Coalition」的概念。本文認為,針對「Coalition」指涉特定領域而非全方位合作的特點,在中文表述中應當統一定名為議題聯盟(Issue Coalition),它是國際行為體在特定時機、針對特定議題、基於共同的利益關切,聯合志同道合者形成的聯合關係網絡,其主要特徵如下:
1.非正式性。議題聯盟不以正式的法律條約規定成員的權利與義務,也不以正式機構協調聯盟合作。非正式性能夠降低行動成本,聯盟成員享有較大自由程度,便於聯盟倡導者組建聯盟以及擴大聯盟範圍。非正式性使此類合作可以聯合「異質」成員,例如俄羅斯也在2004年5月宣布加入美國主導的防擴散安全倡議,這對提升此類合作的政治影響具有很大的幫助。另一方面,非正式性能夠消解同盟機制中的「被拋棄」與「被牽連」的困境,使聯盟的運行與管理成本相對較低。當然,非正式性所蘊含的工具理性難以實現捏合成員集體認同的建構性,不容易限制聯盟成員對其他戰略工具使用,成員如果想退出聯盟也比較容易。
2.靈活性。在非正式性基礎上,議題聯盟可實現動態調整,成員義務也可適當增減,聯盟合作可以迅速締結也可迅速終止。比如,小布希政府通過組建「倒薩」聯盟繞過聯合國安理會和北約這兩項制度安排,實現了推翻薩達姆政權的既定計劃。聯盟主導國可以靈活掌控聯盟合作的範圍與規模,因而該合作形式具有較高的彈性,不排除共同威脅出現後升級為正式的同盟機制。比如第二次希波戰爭後期,在斯巴達退出希臘聯軍後,雅典聯合其他希臘城邦組建了正式的提洛同盟,該同盟成為日後雅典控制希臘地區、參加伯羅奔尼撒戰爭的重要工具。
3.外部導向。國際關係中,集團合作可以採取內部導向也可以是外部導向,內部導向意味著集團主要目的是對成員間互動進行內部協調,通過規則與規範實現相互制約促進各方合作;外部導向的含義是集團合作主要目的是通過聚合行為體能力與資源對外部行為體施加影響。議題聯盟具有鮮明的外部導向,意味著議題聯盟與多邊主義有著很大的區別,前者往往針對明顯的競爭對手或敵人,對行為體進行選擇性地吸納。例如作為地區一體化機制的歐盟屬於內部導向型機制,但是在氣候變化談判中,主要歐盟國家由於立場一致或相近因而形成了同其他國家集團針鋒相對的議題聯盟。
4.議題導向。議題聯盟是聯盟成員為增進特定議題利益、使該議題治理與行動方式符合自身偏好而組成。議題聯盟專注於某一項或者某一類議題,它並不致力於提升成員之間在政治、經濟、安全等綜合領域的全面合作。這也意味著議題聯盟不全以國家間戰略關係作為基礎,同屬北約的美國與歐洲多數國家在諸多領域分屬不同陣營;在氣候變化領域同屬一個陣營的巴西與中國,在人民幣匯率上卻存在較大分歧。
由此,本文認為議題聯盟的本質是國際行為體在特定時機下針對特定議題所進行的權力資源的動員與配置。在既定歷史條件下,行為體各自掌握的權力資源是相對固定的,然而不同議題層面的挑戰與威脅卻是動態發展的,應對威脅與挑戰的方案卻又往往各不相同。這些動態發展的新態勢迫切需求國際社會成員將各自的權力資源集中起來,共同應對變化了的國際形勢,優先處理重要程度大幅上升的某些議題;具有共同關切的行為體也需要將彼此的權力資源集中起來,戰勝處理該議題的其他方案;尤其是力圖在某議題有所作為的大國,需要對各類資源進行動員,按照領導國家的偏好對權力資源進行有效配置。
(二)議題聯盟的類型
學者們大多根據議題領域將其劃分為軍事類、政治類和經濟類三種類型。本文嘗試以議題屬性和聯盟方式為依據進行另一種聯盟類型的劃分。首先,突發性議題的解決需要各國在有限時間內做出快速的外交與行為反應,此類聯盟可以稱之為快速反應型聯盟。需要進行長期協作的議題存在另外兩種議題聯盟:一是替代或補充既有制度工具、聯合志同道合國家實現規則塑造的聯盟,可稱之為常態行動型聯盟;另一種是在國際制度內部形成的與其他競爭者進行討價還價的聯盟,可稱之為議價博弈型聯盟。
在應對突發性事件中,訴諸單邊行動可能會帶來高昂的戰略成本,而既有制度工具要麼在條約中沒有就新任務的執行做出規定,要麼在功能上缺乏有效應對新興挑戰的內容設計,或者在決策上拖延行動的進行。臨時組建的多國聯軍是快速反應型議題聯盟最為突出的體現。冷戰結束後,美國多次組建或參與多國聯軍,包括海灣戰爭、阿富汗戰爭、伊拉克戰爭、利比亞戰爭以及打擊伊斯蘭國等聯合作戰行動。除了美國以外,其他國家也曾組建過多國聯軍,比如法國就曾積極主動地組建利比亞戰爭中的多國聯軍而不願過度依賴北約機制;沙特近年來也在中東組建了兩次多國聯軍,一次是在葉門的胡塞武裝力量於2014年9月發動政變之後,另一次是面對伊斯蘭國等恐怖主義與極端主義帶來的威脅組建了一個由34個國家組成的打擊伊斯蘭國軍事聯盟。應當指出,除了組建多國聯軍以外,快速反應型聯盟還有其他一些形式,比如針對俄羅斯「毒殺」所謂雙面間諜問題,英美牽頭23個西方國家聯合驅逐俄羅斯外交官的聯合行動,以及美國策動G7成員國加澳大利亞圍繞「南海仲裁案」對華施壓的聯合行動。
常態行動型聯盟是圍繞某項或者某類議題,迴避正式的制度建設,拉攏立場相同、利益互補或價值相近的國家組建聯盟開展常態協調與行動。此類聯盟發起的動力或者是該議題出現了新態勢與新挑戰,包括其關注程度不斷躍升以及新威脅方式與行為的出現;或者是原有的制度工具對該議題應對手段的限制、制度建設中存在的漏洞以及原有制度效力的退化以及制度變革的高昂成本;該聯盟組建的直接動力往往是聯盟發起者的理念發生了重大調整。1961年9月結成的「不結盟運動」便是以反對殖民主義、種族主義、霸權主義並且建立更加公正的國際政治與經濟秩序為主題的議題聯盟。冷戰結束後,美國小布希政府執政期間提議組建多個常態型議題聯盟,包括依靠海空領域的攔截實現反擴散議題的「防擴散安全倡議」,對跨境海洋威脅進行識別、監察與攔截的「區域海洋安全倡議」,聯合各國海軍作戰部隊、海岸警衛隊、海洋執法力量以及跨國航運從業者打擊跨國性海洋威脅的「全球海洋夥伴倡議」等。
第三種議題聯盟是議價博弈型,其功能是確保行為體在多邊進程中最大限度地壯大博弈力量,實現自身利益與偏好。議價博弈型聯盟一般有兩種:進取型(Winning Coalition),它以推進某一多邊進程按照聯盟成員的利益與偏好得以實現為目的;阻滯型(Blocking Coalition),它在難以完全實現自身偏好的情況下以阻止某一多邊進程的實現為目的。進取型聯盟以凱恩斯集團為代表,成員包括澳大利亞、阿根廷、巴西、智利、哥倫比亞、匈牙利、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、紐西蘭、泰國、烏拉圭、斐濟和加拿大,該聯盟強烈反對美歐農產品補貼政策,要求撤銷貿易壁壘並且加快推進農產品貿易的自由化。阻滯型聯盟以氣候變化談判中的傘形集團為代表,其成員大致包括美國、日本、加拿大、澳大利亞、冰島、挪威、紐西蘭、俄羅斯和烏克蘭等國家,反對《京都議定書》中規定的減排標準,堅持要為發展中國家設置具有法律效力的減排目標,在多次氣候變化談判中施加阻力。
(三)議題聯盟的功能
議題聯盟發揮作用主要通過兩種方式:內部聯合和外部效應。從內部聯合而言,議題聯盟通過簡化程序、力量動員、框架構建三種機制實現合作水平的提升。由於非正式性、靈活性等聯盟特徵,議題聯盟可以迴避繁瑣的制度條約所形成的束縛,例如美國採取多國聯軍的形式就無需通過北約協商一致的決策過程,快速開展聯軍行動。力量動員不僅意味著更多的資源貢獻聯盟行動,它還貫徹聯盟領導的利益偏好與聯盟成員的自主貢獻原則,同時還具有為聯盟方案進行合法性背書的意義。框架構建是確立聯盟行動的範圍、原則、立場、方案、策略和內部秩序等方面,比如川普政府在中東地區打造「護航聯盟」的重要步驟就是確立以制衡伊朗威脅為根本目的、選定關鍵成員、確立以商業護航為突破口,在中東關鍵海域與通道展開聯合軍事、政治、情報合作。
從外部效應而言,議題聯盟通過對現有制度工具的規避、補充、塑造、顛覆四種方式產生影響。制度規避是為了擺脫制度工具對行動自由的限制,例如小布希政府繞過安理會對伊拉克展開聯合作戰。制度補充是為了彌補制度漏洞或空白採取議題聯盟的合作方式,例如在美國看來「防擴散安全倡議」是對現有國際制度缺乏反擴散制度規定的補充方式。制度塑造是利用議題聯盟推動或阻撓制度進程與規則的方式,例如1996年到1998年關於締造國際刑事法院的談判中,加拿大等國家和國際組織組建的議價聯盟推動建立一個擁有獨立檢察官與司法權的國際刑事法院。制度顛覆是議題聯盟在理論上可能具有架空或推翻既有制度工具的戰略可能性。
由此,議題聯盟的功能相對於同盟機制與多邊機制具有某些優勢。首先,議題聯盟可以相對克服 「被拋棄」與「被牽連」的同盟困境、正式機制對行動自由的限制以及多邊主義中「集體行為的困境」,提高合作效率。其次,議題聯盟可以超越成員國的戰略關係,能夠最大限度集中所有可以團結的力量實現某項議題的合作。比如「防擴散安全倡議」雖然首先服務的是美國的反擴散利益,但仍可以在2004年5月正式納入俄羅斯成為聯盟成員。第三,呈現「多邊主義」的假象,為聯合行動提供合法性支持,例如2003年美國在安理會和北約的雙重反對之下,拉攏多國聯軍投入伊拉克戰爭。
三、議題聯盟的起源
儘管議題聯盟具有上述功能優勢,但這並不能自動回答議題聯盟何以起源的問題。在此,本文嘗試解決的問題不是解釋某一特定議題聯盟如何起源的問題,而回答是普遍意義上議題聯盟的起源問題,即議題聯盟現象為何在國際政治舞臺反覆出現?
(一)議題聯盟的起源
如果考察單一議題聯盟的個案,簡單的經驗分析可能容易從共同利益、行為體偏好、成本收益等角度分析。比如分析美國冷戰後的聯合軍事幹預,學者們側重從繞開聯合國授權、彌補合法性缺失、方便行動指揮等角度論述;再比如分析氣候變化談判中的「基礎四國」集團,學者們側重從中、印、巴、南成員國堅持「共同但有區別的責任」、平衡新興經濟體發展需要的共同利益分析聯盟形成的原因。但是從宏觀角度探討不同類型議題聯盟反覆重現的原因,不得不超越具體的聯盟形成原因,探討聯盟形成的普遍機制。在此,本文綜合廣泛議題聯盟生成案例,嘗試從「供求關係-聯盟領導」框架出發,提出兩項假設:
1.議題聯盟往往起源於議題需要與既有制度的供需失衡
如果行為體關於某議題的利益主張可以在既有制度框架內自動實現,那麼就沒有針對該議題組建聯盟的需要。當行為體對特定議題的利益訴求與既有制度的需求供給失衡時,議題聯盟就具備了生成需求。詳細來說,議題需要與制度供給失衡的狀況主要有以下幾種情況:第一,制度空白,即國際社會面臨的突發性威脅與挑戰,超越了既有制度的認知與應對能力,國家之間具有了打造新的議題聯盟加以應對的緊迫性;第二,制度漏洞,即國際制度在面臨國際社會變遷進程中沒有相應補足應對某項議題的能力;第三,制度約束,即國際制度對於某些希望依照自身偏好快速解決問題的國家施加了行為與規範等方面的諸多限制,或者從根本上否決了一些國家行動方案的合法性;第四,制度紛爭,即應對某項議題的制度內外存在多種不同立場、不同主張的應對方案,導致制度進程呈現多集團競爭的局面。
2.高成本議題聯盟需要強力聯盟領袖,低成本議題聯盟僅需利益相近
由於議題聯盟具有非正式性、靈活性和議題導向等特徵,所以議題聯盟相對於同盟、準同盟以及戰略夥伴其整體的合作成本相對較低。但是觀察議題聯盟內部的不同類型與議題,議題聯盟的成本仍有高低之分。所謂高成本議題聯盟是聯盟成員需要付出較高成本、聯盟功能需要具備一定規模與質量的議題聯盟,包括快速反應型聯盟、常態行動型聯盟以及議價博弈型聯盟中的「進取型」聯盟,此類聯盟需要強有力的聯盟領袖招募聯盟成員、制定聯盟框架與行動方案、擴大聯盟影響、塑造國際議程。與之相對,議價博弈型聯盟中的「阻滯型」聯盟是主要的低成本議題聯盟,因其聯盟目的主要不是為了推動某項議題的制度進程實現快速突破,而是為了阻撓某項議程的達成或者是在自身主張未得到滿足之前不急於推進某項議程。阻撓或延緩某項國際進程奉行「最小獲勝原則」,即利益相近的國家採取相互協調即可,無需過度考慮聯盟合作的強度與規模。
因此,本文認為議題聯盟起源於議題需要與既有制度的供需失衡,高成本聯盟需要強力聯盟領袖,低成本聯盟僅需利益相近。為了更好地說明上述假設,下文將通過伊拉克戰爭中的多國聯軍、「防擴散安全倡議」、氣候變化談判中的「傘形集團」與「雄心壯志聯盟」四個案例加以驗證。其中,案例選擇的考慮一方面為了覆蓋議題聯盟的三種類型,另一方面是涵蓋高成本議題聯盟與低成本議題聯盟的區別。
(二)案例分析
1.伊拉克戰爭中的多國聯軍
2003年3月20日,美國依靠臨時招募的多國聯軍對伊拉克發動了軍事行動。從議題需求的角度來看,「9·11」事件衝擊下,美國對伊拉克的威脅認知極大地塑造了美國的動武決心。「9·11」事件一方面衝擊了美國的戰略心理,令美國的安全感變得極為脆弱;另一方面改變了美國的威脅認知,即恐怖主義、大規模殺傷性武器的擴散和「流氓國家」是美國的首要威脅;同時令美國的決策變得急促而短視,布希總統在2002年西點軍校演講中就曾提到,「如果等到威脅全部做實以後再出手,那就來不及了。」由此,美國認為伊拉克具有這三種威脅結合的特徵並且這種威脅正變得迫在眉睫。美國指責薩達姆政權犯了三大罪:薩達姆的獨裁政權是邪惡的,對內鎮壓什葉派人士和庫德人,對外侵略科威特;薩達姆政權和恐怖主義組織有染;薩達姆政權正在發展大規模殺傷性武器。在高估威脅的同時,美國又低估了行動成本,因為海灣戰爭時期多國部隊的行動非常順利,同時伊拉克已經被制裁了10年,美國樂觀地認為取得戰爭勝利並不需要太大的難度。因此,美國決意發動推翻薩達姆獨裁政權的戰爭。
然而美國的議題需求與既有制度供給出現了失衡,無論在同盟夥伴層面、美歐關係層面還是在全球層面。2003年1月22日,德國和法國首腦在慶祝《愛麗舍宮條約》籤訂40周年之際,發表聲明呼籲和平解決伊拉克問題。1月30日,歐盟外交事務高級專員索拉納指出,美國如果對伊拉克發動預防性戰爭,將違反國際法的相關規定。包括加拿大、比利時、奧地利、盧森堡、希臘等北約國家也都公開反對美國立場。在聯合國層面,美國的動武要求也四處碰壁。聯合國安理會於2002年11月8日通過1441號決議,強調這是伊拉克履行核查義務的「最後機會」,但並未授權美國動武。2月24日,美國、英國、西班牙提交新的決議草案,要求獲得安理會授權。美國本以為可以爭取拿到安理會9票以上的贊成票,並向俄、法、中施壓,要求他們不要投否決票。但是外交局面卻出乎美國的預料,原本保持中立的6個國家立場沒有明顯轉變,俄、法、中三國的反對卻越來越強烈。於是,美國獲得聯合國動武授權的希望也就此破滅。
在獲取北約和聯合國支持無望的情況下,美國轉而寄希望於組建「倒薩」聯盟來緩解政治上的不利局面。2003年3月18日,鮑威爾宣稱美國領導的「倒薩」聯盟已經有45個國家,其中有30個國家公開支持美國進軍伊拉克,另有15個國家不希望公開他們的名字,但是會提供諸如開放領空、開放基地這類的支持。3月19日,布希總統宣布,「超過35個國家提供至關重要的支持——從提供海軍和空軍基地到提供情報與後勤支援,以及作戰單位的加入」。3月20日,美國及其領導的多國聯軍向伊拉克發動代號為「震懾」(Shock and Awe)的空襲,伊拉克戰爭正式打響,此時美國宣布,公開支持美國的國家已經超過40個。27日,美國政府正式發表了一個新聞稿,公開了包含49個成員的聯盟名單。
無論在聯盟動員階段還是在聯軍行動階段,美國都發揮了領導角色。為了提升聯盟合法性,美國不僅極力凸顯英國的作用,積極鼓動沒有堅決反對美國動武的傳統盟友,而且不惜動用外交與經濟資源將一系列並非傳統安全夥伴的中小型國家納入聯盟名單,包括索羅門群島、密克羅尼西亞、馬紹爾群島、湯加、帛琉等太平洋島國,以及非洲的烏幹達、盧安達、厄利垂亞,還有中南美洲的多米尼加、薩爾瓦多、巴拿馬、宏都拉斯等國家。在聯盟動員過程中,美國付出了一定的成本,包括提出向土耳其提供60億美元的援助和240億美元的貸款。在聯軍行動過程中,美國也承擔了較大的部分,包括由中央司令部司令湯米·弗蘭克斯將軍領導聯軍行動,建立聯軍地面部隊司令部,劃設6大防區,並在行動初期提供了聯軍82.6%的兵力。隨著戰事推進,美國在付出傷亡代價的同時,還要承擔安撫聯軍成員、應對成員退出、接觸北約與聯合國參與戰後重建等工作。
2.「防擴散安全倡議」
2003年5月31日,美國總統布希宣布發起「防擴散安全倡議」,意圖超越國際法和國際規範,對威脅美國安全、疑似運載大規模殺傷性武器及其部件的船隻進行公海核查與攔截。從議題需求而言,反恐戰爭之後美國對所謂「流氓政權」與大規模殺傷性武器擴散的結合做出了嚴峻判斷。2002年12月9日「小山號」事件爆發,西班牙海軍在阿拉伯海攔截並檢查了「小山」號貨輪,發現了15枚 「飛毛腿」飛彈、23個裝載硝酸(助推燃料)的貨櫃和85桶化學製劑,這一事件成為打造「防擴散安全倡議」的導火索。
美國於是產生了在公海核查、攔截、扣留運載大規模殺傷性武器船隻的議題需求,該項需求與既有制度供給同樣面臨供需失衡。現有國際規則對於所謂自由攔截行為做出了限制,對大規模殺傷性武器運載工具的核查與攔截也存在一定的空白與漏洞。第一,《聯合國海洋法公約》第110條關於登臨管轄權限的規定,可以在公海進行登臨檢查的狀況只包括海盜行為、奴隸販賣、從事未經許可的廣播、沒有國籍這四種情況,並不包括運輸大規模殺傷性武器。第二,《聯合國海洋法公約》第17條規定了無害通過權,第19條列舉了12種非無害通過的情形,運輸大規模殺傷性武器不在管轄範圍之內;第23條規定,「外國核動力船舶和載運核物質或其他本質上危險或有毒物質的船舶」在「持有國際協定為這種船舶所規定的證書並遵守國際協定所規定的特別預防措施」情況下仍然享有無害通過權。第三,《聯合國海洋法公約》規定了船旗國管轄權限,第96條規定「由一國所有或經營並專用於政府非商業性服務的船舶,在公海上應有不受船旗國以外任何其他國家管轄的完全豁免權」。39此外,包括《聯合國海洋法公約》、《國際民用航空公約》、《關於在航空器內的犯罪和其他某些行為的公約》和《關於制止非法劫持航空器的公約》等國際公約同樣沒有對公海上空運載大規模殺傷性武器的飛行器進行攔截的有力授權。包括《核不擴散條約》在內的一系列核不擴散機制也沒有對美國的攔截意圖進行明確的規定。
由此,美國意欲打造一支針對疑似大規模殺傷性武器運輸進行聯合監控、攔截、核查與扣留的常態行動型聯盟,並且承擔了主要的領導角色。首先,美國政府通過國內行政力量的動員,將打造「防擴散安全倡議」工作上升為政府主要工作議程。在最高決策層的決心之下,時任國家安全事務助理康多莉扎·賴斯(Condoleezza Rice)、負責防擴散事務與國際安全的副國務卿約翰·博爾頓(John Bolton)的支持之下,由時任國家安全委員會負責防擴散事務的高級官員布蘭登·梅裡(Brendan Melley)牽頭組織跨部門的攔截政策次級協調委員會(Sub-Policy Coordinating Committee)討論打造議題聯盟實現海上攔截問題並起草了方案。其次,美國政府積極並且分步驟地在國際社會進行聯盟動員。2003年5月31日,小布希總統在出訪波蘭時發表演講,正式宣布成立「防擴散安全倡議」。在此期間,美國不斷同核心盟友接觸並動員其參加聯盟倡議。6月12日,第一次「防擴散安全倡議」國際會議在馬德裡舉行,美國、英國、澳大利亞、日本等國代表參加,與會的11個國家組成了「防擴散安全倡議」的核心小組並發表主席聲明,初步表達了反擴散聯盟的目的、原則與合作方式,呼籲G8等國際多邊平臺討論反擴散事宜,積極歡迎世界各國加入防擴散安全倡議。此後又通過7月份在布裡斯班召開的第二次核心小組會議、9月份在巴黎召開的第三次核心小組會議和10月份在倫敦召開的第四次核心小組會議,「防擴散安全倡議」的聯盟框架基本成型並且立即展開了情報分享、攔截演習、規則制定等工作。
3.氣候變化談判中的「傘形集團」
傘形集團是氣候變化談判中以美國為代表的一部分立場相對消極的發達國家,由於其基本成員包括美國、日本、加拿大、澳大利亞、冰島、挪威、紐西蘭、俄羅斯和烏克蘭,在地圖上呈現一支雨傘形狀因而得名。其前身是除歐盟以外工業化國家組成的談判聯盟「非歐盟發達國家集團」(JUSSCANNZ),反對歐盟減排方案,反對強制性減排協議。長期以來,傘形集團同歐盟為代表的部分發達國家以及同77國集團+中國、基礎四國等發展中國家集團展開博弈。該議價聯盟屬於發達國家當中的少數派,推動氣候變化進程的意志相對較弱,對於自身應當承擔的國際責任態度消極,屬於典型的「阻滯型」聯盟。
傘形集團的形成與維繫主要依靠的是相似的談判利益。在減排目標方面,傘形集團不願接受《京都議定書》,不僅美國沒有加入《京都議定書》,加拿大也沒有完成第一階段的減排指標。傘形集團國家希望根據自身的利益設定減排基準年份,反對制定量化減排目標和時間表。進入後京都時代之後,傘形集團國家堅持自下而上的方式,主張由發達國家自己提出減排目標作為推進氣候談判的基礎。其次,傘形集團國家堅持要為發展中國家設置具有法律效力的減排目標。傘形集團國家普遍認為,當前許多發展中國家的工業化進程排放大量的溫室氣體,如果他們不承擔減排義務,國際社會的減排效力將會大打折扣。他們認為將《聯合國氣候變化框架公約》分成「附件1」國家和「附件2」國家違反國際公平與公正的原則,主張所有國家都應承擔共同的責任。第三,關於對發展中國家的援助方面,傘形集團國家原則同意向發展中國家提供資金與技術支援的規定,但是傘形集團國家的資金援助的進程充斥拖延、閃躲的現象,並且沒有明確的分攤標準。第四,關於後京都時代《京都議定書》的法律效力問題,傘形集團國家整體上持消極態度。美國和加拿大都主張拋棄《京都議定書》,重新制定一項全球氣候治理的框架條約,在實現主導談判格局的同時降低自身的減排成本。澳大利亞和日本沒有直接主張拋棄《京都議定書》,但是他們提出,要麼對《京都議定書》的附件國家規定進行修訂,要麼基於《京都議定書》制定一個嶄新的、包括所有主要經濟體的減排責任條約。俄羅斯的立場比較曖昧,因為其既希望提升溫室氣體的排放空間,又希望保留《京都議定書》關於排放權交易的規定。
4.氣候變化談判中的「雄心壯志聯盟」
「雄心壯志聯盟」是由歐盟發起的一個談判聯盟。該聯盟正式出現在2015年巴黎氣候變化大會的尾聲,因其提出了四項頗具雄心的目標而聞名世界:「巴黎會議應當締結一份具有法律效力的協議;協議應當設置長期的、清晰的、科學的處理全球變暖的目標;建立一項每五年審查成員國排放承諾的機制;創建一個追蹤各國實現減排目標進程的綜合檢查系統。」由此可見「雄心壯志聯盟」是旨在推動氣候變化談判達成協議的「進取型」聯盟,該聯盟需要實現足夠的規模與多樣性因而需要強有力的聯盟領袖。
歐盟承擔了這一領袖,這源自於歐盟在哥本哈根會議中的「失落」。在那次會議中,歐盟不僅未能實現其削減溫室氣體排放的基本主張,而且還被美國冷落在閉門會議之外,成為《哥本哈根協議》締結過程中的旁觀者。此後,歐盟加強了內部治理與外部協調,同眾多國家和國家集團就德班會議展開密集的磋商。2015年5月17日,歐盟代表卡內特委員和挪威代表主持召開了一次內部對話會議,參會人員還包括來自安哥拉、馬紹爾群島、德國、格瑞那達、聖露西亞、英國、尚比亞、哥倫比亞、智利、墨西哥和瑞士的代表。會議討論關於未來氣候協議的長遠願景,提出了5年盤點計劃並且希望建立透明的問責機制。馬紹爾群島外長託尼·德布魯姆(Tony de Brum)同樣發揮了重要的領導作用,他與卡內特委員在長達一年的時間裡多次就「雄心計劃」展開協商。為了進一步組建聯盟,卡內特委員訪問巴布亞紐幾內亞、摩洛哥、安道爾、巴西等國家,兜售「雄心計劃」的減排理念。至2015年11月,卡內特已經爭取到80多個國家加入該聯盟之中,此時該聯盟被命名為「雄心聯盟」(Ambition Coalition)。在11月召開的巴黎氣候大會部長級籌備會議時,美國代表開始同「雄心聯盟」進行接觸,這種接觸一直持續到11月底正式召開的巴黎氣候峰會。最終,美國在巴黎峰會期間加入該聯盟並且提議將聯盟名稱改為「雄心壯志聯盟」(High Ambition Coalition),12月9日聯盟國家宣布希望推動一份具有法律效力的協議,希望將全球氣溫上升幅度限定為1.5度,制定清晰的減排路徑,引入每五年一次的審查機制。儘管《巴黎協定》的最終文本沒有全部採納「雄心壯志聯盟」的主張,但是在「雄心壯志聯盟」的施壓之下,《巴黎協定》仍然在德班會議的基礎上邁出了一大步。
四、冷戰後議題聯盟的廣泛興起
多類型議題聯盟的大量湧現相則是當今時代變遷的一項產物。廣義上的「國際體系變遷」與「制度工具變遷」彼此形成的相互制約可以解釋冷戰後議題聯盟廣泛興起的動力。
(一)冷戰後議題聯盟興起的體系動力
首先,當今世界正在經歷深刻的權力變遷,包含權力轉移以及權力流散。冷戰結束後,國際格局由兩極格局經美國主導的「單極時刻」再到今天的「一超多強」格局,正趨兩極或多極方向發展,以及從國家向非國家行為體的權力流散,包括各種類型的非政府組織、跨國公司、恐怖組織、犯罪組織以及一些特殊的個人也日益活躍在國際舞臺並發揮重要作用。冷戰後權力變遷對議題聯盟的廣泛興起具有三大作用。第一,兩極格局的終結消除了軍事上的集團對立。地緣政治鬥爭的烈度大大低於冷戰時期;共同敵人的消失降低了盟國對美國的安全依賴;安全議題對其他議題的優先程度相對降低,有助於傳統安全利益格局與非傳統安全利益格局乃至經貿利益格局出現浮動,更有利於「議題導向」外交與行為網絡的出現。第二,議題聯盟的廣泛興起是當今行為體多元化、議題多樣化、利益分散化的直接反映。隨著後發國家的發展壯大,影響國際進程的行為體數量急劇增加,幾乎所有國際進程的利益格局愈發分散化。第三,單一領導模式越來越難以適用。當前,美國的力量優勢正全面下降,國際事務的領導成本愈發上升;組建議題聯盟通過自下而上塑造國際議程是其重要表現,依靠小範圍的議題聯盟維持或者擴展自身利益成為大國更加務實的一種辦法。
其次,全球化進程進一步提升全球相互依賴。這意味著進入國際議程的議題與領域不斷擴展,促進了國家行為的「議題導向」。冷戰後國際議程大幅增加,安全概念從「單一維度」向「多重維度」轉向,軍事議題與其他議題之間的等級關係逐漸降低。第二,國家間關係日益複雜,敵友關係日益模糊,合作對象與對手的劃分要看具體議題與情況。例如在WTO農業談判中,作為農業出口大國的阿根廷與注重農業保護的印度在農產品出口上立場相左,但為了共同應對美歐協調、打開發達國家市場,兩者共同成為WTO談判中G20的重要成員。第三,全球化加速國家間關係網絡的互動頻率,國家間關係的流動性加快;彼時的盟友未必一定會是此時的盟友,仍要看具體議題的動態發展。比如,為了推動「共同但有區別」的原則、強調發達國家的歷史責任與減排義務,「G77+中國」集團展現了高度的團結;但在京都會議之後,該集團開始日益分化為基礎四國集團、小島嶼國家集團、石油輸出國組織等集團,尤其是前兩者的矛盾開始越來越大。
此外,全球安全挑戰不僅來自傳統安全威脅,而且越發來自非傳統安全威脅,包括恐怖主義、大規模殺傷性武器擴散、國際海盜、跨國犯罪、環境惡化、疾病傳播、自然災害、金融動蕩等方面。新威脅來源的不確定性也使行為體超越了簡單的敵我觀念,侵蝕著地理屏障、技術屏障與同盟屏障。第一,冷戰後層出不窮的新威脅與新挑戰往往是突發性的,採取議題聯盟往往能夠快速有效地組織應對突發性危機,比如沙特在2014年9月和2015年12月分別針對胡塞武裝力量和伊斯蘭國發起的多國聯軍。第二,全球治理往往伴隨治理模式與主導權的競爭,許多治理模式與危機反應方式往往難以獲得普遍支持。有意發揮領導作用的國家往往首先組織一批「志同道合」夥伴加以應對;該議題聯盟既可能發生在國際制度的內部,也可能以另起爐灶的方式展開行動。比方說氣候變化談判領域內存在歐盟、傘形集團、G77+中國、小島國聯盟等議價聯盟的競爭;美國發起的伊拉克戰爭以及「防擴散安全倡議」也都是繞過聯合國授權或者國際法規定。第三,為應對新興威脅與挑戰,國際合作需要超越傳統安全關係。比如冷戰結束伊始,由美國、英國、法國、德國、俄羅斯組成的聯絡小組旨在解決南斯拉夫解體危機。在聯合國無力有效解決危機時,聯絡小組有效採取了幹預行動,容納俄羅斯則顯然超越了同盟思維,利於問題解決;基於該邏輯,「防擴散安全倡議」同樣在2004年融入俄羅斯。
(二)冷戰後議題聯盟興起的制度根源
議題聯盟廣泛興起的另一大動力在於,當前制度性合作普遍變得越來越「昂貴」,部分制度工具的效率存在較大的不足。
首先是領導力不足。當前國際制度的絕大部分是美國主導建設的,而冷戰後美國領導力下降是一個不爭的事實。奧蘭·揚(Oran Young)提出領導力包括結構性領導力、倡導性領導力與知識性領導力。美國的結構性領導力優勢出現動搖,倡導性和知識性領導力優勢下降明顯,這一方面制約美國繼續領導國際機制;另一方面也為其他國家通過組建議題聯盟塑造國際規則方面創造空間,例如由加拿大等國領導的談判聯盟為1998年7月通過的《國際刑事法院規約》做出了決定性貢獻。美國在安全、經貿以及全球治理等領域的單邊主義行徑進一步削弱其國際威望,帶有霸權主義色彩的倡議主張在無法獲得國際機制支持與背書的情況下,通過訴諸議題聯盟亦成為一種替代工具。
其次是搭便車問題。隨著融入當前國際制度的國家越來越多,國家間合作的領域越來越多,搭便車現象越來越嚴重。與此同時,美國對搭便車現象的容忍度越來越低,這反過來加劇了美國對制度性承諾態度消極。圍繞搭便車問題,極易產生不同利益取向的議題聯盟;同時,搭便車會導致一種顛倒的效應,即小規模聯盟集團比正式多邊制度對某些倡議領導國家更有吸引力。例如冷戰後歷屆美國政府不斷批評北約盟友在防務問題上搭乘美國便車,美國更願在北約框架外挑選能為美國分擔成本的盟友開展聯合軍事行動。
第三是滯後性問題。「就其本性而言,國際機制的發展是漸變而非突變……『時滯』的存在使得在某些特定時期既有的國際機制與時代特徵脫節,無法確切地反映國際社會的現實」。除了制度成員與權力安排滯後於現實發展,制度功能方面的滯後最為影響制度效力,刺激了行為體採用議題聯盟形式實現目的。例如各國圍繞氣候變化問題展開了「馬拉松式」的談判,但是氣候變化治理的進步顯然滯後於小島嶼聯盟國家的威脅積累程度;再比如北約針對非傳統安全的功能轉型同樣滯後於恐怖主義威脅的爆發與升級;同樣,在美國看來,「防擴散安全倡議」就是因為核安全制度滯後於大規模殺傷性武器擴散現實而另行組建的議題聯盟。
議題聯盟興起的另一個制度性根源便是共識難題。共識難題可能來自於利益分化、權責分布不均、規則制定不公、限制行動自由等方面。
首先,利益的自然分化。國家在力量、地緣、資源、制度、產業等方面的差異,自然導致不同議題層面的利益差異。在後冷戰時代,納入全球議程的國家與議題越來越多,再加上非西方國家發言權普遍上升,導致當今國際社會關於具體議題的利益格局普遍分化,這是議題聯盟林立的一個非常自然的原因。比如歐洲盟友普遍不同意小布希政府把反恐戰爭作為安全議程的首要任務;關於恐怖主義威脅的認知上,歐洲國家要顧及內部的穆斯林的反應,土耳其更擔心提供入侵伊拉克的戰時走廊可能在未來遭遇報復性打擊。
其次,對權責分布的不滿。現行多邊體制中大量的霸權秩序與少數大國協調秩序,導致特定議題的決策機制存在代表性不足問題,導致當前全球多邊主義存在嚴重的「民主赤字」與「正義赤字」。比如GATT/WTO機制中的「綠屋會議」,它是以美、歐、加、日為主要成員的小團體先行決定談判議程與決議草案的非正式機制。在1996年召開的新加坡部長級會議期間,「綠屋會議」就多次繞過發展中國家單方面決定有關勞工標準、投資等內容的宣言與決議。此後「綠屋會議」多次上演,激化了發達國家與發展中國家的矛盾,導致西雅圖會議的破產,進一步刺激了弱勢國家群體組建議價聯盟的動機。
第三,對主導規則的不滿。集體行為往往確立一套主導規則,但並非所有參與方都對其滿意。對主導規則不滿的國家可能在制度內或制度外建立議題聯盟。比如GATT談判長期存在「主要供應國原則」規定,貿易談判應該在某項產品的最大供應國與最大進口國之間進行;由於眾多發展中國家成為製成品主要供應國的情況並不多見,這項規則對發展中國家極為不利。以議價聯盟回擊「主要供應國」原則、爭取「公式減讓」成為眾多發展中國家的選擇。當然,不滿國家並非一定是中小國家。美國在氣候變化談判中就比較反對「自上而下」的指標性強制減排方案,分別採用退出機制、利用傘形集團、參與或建立外部機制或議題聯盟、開啟中美雙邊談判等方式修正氣候談判規則。
第四,對自由受限的不滿。參與正式制度意味著要在享受制度產品與部分犧牲主權之間做出權衡。某些大國出於維護自身的行動自由,反覆使用議題聯盟方式在體制外行動。1991年的海灣戰爭儘管獲得了聯合國的授權,但是從授權到聯軍集結足足用了5個月的時間。美國認識到通過國際組織授權或者爭取國際同盟機制支持的幹預方式嚴重製約其行動自由,這種經驗很快在1995年的波士尼亞和1999年的科索沃的空襲行動中得到體現。北約總是通過限制攻擊目標促使美國保持「克制」;美國的行動倡議總是無時無刻離不開北約協調機制的反覆磋商與協調,這使美國極為不滿,促使其繞開北約、依靠多國聯軍採取行動。
五、議題聯盟對冷戰後國際秩序的影響
議題聯盟是調適與變革國際秩序安排的工具之一。當前國際秩序的領導力量、支持範圍、發展模式與制度規範都受到嚴峻的挑戰。對於結構性權力處於相對弱勢的國家而言,議題聯盟是他們彌補權力弱點、變革世界秩序的一項工具,比如由發展中國家組成的不結盟運動和小島嶼國家聯盟。澳大利亞、加拿大等國家在諸如國際禁雷談判、羅馬規約談判、氣候變化與傳染病防治等領域中所展現出的聯盟號召力,也使學者呼籲中等強國依託其身份與能力組建議題聯盟,推動國際公益的發展。對原有秩序安排不滿的國家也會藉助議題聯盟修正國際秩序,比如日本、德國、印度、巴西組成四國集團多次推動安理會改革。當然對於霸權國來說,議題聯盟服務其具體的、臨時的國家利益,也是其調適現有國際秩序的一項工具。應當指出,霸權國家與普通國家使用議題聯盟的側重存在一定差異,往往只有全球或地區霸權國才有意願和能力組建多國聯軍發動軍事行動,中小國家在經濟、社會等領域的常態行動與議價博弈組建聯盟的空間相對較大。
其次,議題聯盟便於集體行為的發起,推動了一系列制度變革。議題聯盟的非正式性特徵削減了官僚機構的決策過程,使一些集體行為更快速、便利的發起。同時,更多的行為體及其利益主張在國際進程中得到關注,包括部分邊緣性國家藉助議題聯盟獲得更多的發言權。更多議題進入國際議程,包括美歐就反託拉斯行為建立的工作小組與全球競爭論壇、反洗錢金融行動特別小組,防治愛滋病、肺結核與瘧疾全球論壇等議題聯盟不僅提升成員國的相關利益,而且幫助一些議題獲得更多的國際關注,推動國際規則與規範的發展變革。從這個角度而言,議題聯盟有可能在某一特定領域內縮小權力分配的不均等,縮小各項議題之間受關注程度的不均等。
當然,議題聯盟的功能與意義具有一些局限性。首先,議題聯盟不足以取代正式制度,其鬆散的組織結構使合作效力與凝聚程度存在不確定性。小布希政府期間曾經掀起了戰時聯盟是否會破壞北約機制的討論。從伊拉克戰爭這一案例來看,多國聯軍替代了北約的部分功能;但是在美國霸權護持戰略中,北約的地位仍然無法取代。其次,議題聯盟具有非中性,既有可能促進全球公益,也有可能實現部分國家的私有利益。當前議題聯盟的私有性問題十分突出,因為比起正式制度來說,議題聯盟內的大國行動自由更加不受約束;同時,當前的一個現實是,主要的行動類議題聯盟基本是由美國發起,它必然更符合美國利益。再次,議題聯盟可能造成合法性悖論。某些議題聯盟沒能得到國際社會授權,卻在形式上具有「多邊」特徵,然而「多邊」並不一定等同於多邊主義。伊拉克戰爭中的多國聯軍以多邊形式開展,其本質卻是單邊主義的。複次,議題聯盟在豐富利益主張的同時可能加劇制度複雜化與碎片化,導致國際共識更加難以實現。例如多哈進程以來,全球自由貿易談判的停滯與不同議價聯盟的滋長不無關聯。多邊進程的多元解決方案容易由於多個聯盟陣營的存在而出現固化的現象,各聯盟陣營一旦形成共同立場就難以同其他博弈對象相妥協;在既有多邊框架外組建新的議題聯盟使合作形勢更加複雜,如小布希政府在聯合國氣候變化談判之外組建的「應對氣候變化氫能經濟國際夥伴計劃」、「亞太清潔發展與氣候夥伴計劃」等安排,對現有多邊機制形成衝擊;議題聯盟可能會加劇多邊進程領導中心的分散化趨勢,即由於多個議題聯盟的存在使不同類型與優勢的領導權分散在不同的行為體或議題聯盟之中,進一步加劇了制度複雜性。
六、結論
「針對特定議題結盟」現象是國際關係研究相對忽視的問題。本文認為,議題聯盟是國際行為體在特定時機、針對特定議題、基於共同的利益關切,自願結成的具有排他性影響的非正式合作形式。議題聯盟的本質是國際行為體在特定時機針對特定議題所進行的權力資源的動員與配置。議題聯盟可以克服同盟困境與集體行為困境從而提升合作效率,超越傳統戰略關係框架從而擴大合作空間,以「多邊主義」假象提供合法性支持,這些功能優勢使國家選擇議題聯盟成為可能。議題聯盟往往起源自議題需要與既有制度之間的張力,高成本議題聯盟需要強力聯盟領導。冷戰結束後,各類議題聯盟廣泛興起,權力變遷、相互依賴以及新威脅與新挑戰的興起為議題聯盟的擴散提供了體系動力;制度工具的效果不彰與共識難題為議題聯盟的興起提供了工具需求。
中國長期以來奉行不結盟政策,避免由結盟帶來的複雜情況影響中國追求和平與發展的大局。在堅持不結盟政策的前提下,中國同樣可在某些情勢之下締造議題聯盟。在長期的外交實踐中,中國開展過實質性的議題聯盟式合作,主要包括兩種類型:一類是在人權事務、氣候變化等多邊談判中聯合立場相近的國家組建「阻滯型」議價聯盟,抵制西方國家主導的有損我方利益的國際進程;另一類是當中國面臨某些突發狀況時組建快速反應型聯盟,例如面臨菲律賓提出的南海仲裁案,中國政府通過外交努力動員120個國家、240個政黨支持中國的南海立場,這實際上也是一種議題聯盟。未來討論的主要方面是,中國要不要發起一些行動類的議題聯盟以及在多邊談判中發起包含不同類型國家的「進取型」議價聯盟。本文認為,當前中國完全有能力在基礎設施、金融治理、貿易規則、海洋安全、氣候變化與網絡安全等領域開展議題聯盟式的合作。只不過出於中國的戰略傳統,官方未必一定要將其稱之為「聯盟」。此類合作特別需要注重合作議題的限定、內外資源的整合、把握志同國家的痛點以及同既有制度工具的關聯。
（本文轉自：《世界經濟與政治論壇》2020年第3期）
作者簡介：
史田一，來自上海政法學院政府管理學院。
本期責任編輯：張馨
原標題：《史田一：國家為何因特定議題結盟》
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