山東濰坊，一些建築項目負責人和勞務經紀人正在觀看某城市建設項目宣傳片。本報記者 楊登峰 攝
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建築領域曾因包工頭的存在而出現隨意用工、管理混亂等問題。2005年原建設部提出禁止包工頭承攬分包業務，此後出臺的不少政策都劍指這一不規範的勞務用工形式。為何要杜絕包工頭用工形式？被取消後，包工頭如何實現轉型？這對於保障農民工權益、規範建築市場勞務用工又有何積極影響？
10月8日，長假最後一天，張均迫不及待地到他熟悉的幾家勞務公司找活兒幹。自從傷好了之後，他不再做包工頭，而是踏踏實實找工作掙錢。
此前，張均帶人到工地幹活兒時摔傷，並將工程發包方和承建單位告上法院。法院判決書下來的時候，他才明白，自己本就是沒有經營資質、違法攬活的包工頭，既不能要求發包方賠償，也不能要求承建單位賠償。
在我國建築勞務市場上，像張均一樣的包工頭，是一種特殊的存在，他們一邊連結著亟須工人的施工企業，一邊攥著尋找生計的工人隊伍，成為施工鏈條上的重要一環。然而不少包工頭隨意用工、管理混亂，引發了建築市場勞務用工的亂象。2005年，原建設部就提出3年內「包工頭承攬分包業務基本被禁止」，此後，多項政策出臺，讓包工頭用工形式逐漸失去生存的土壤，建築勞務市場也日趨規範。
政策收緊，包工頭被禁
包工頭，顧名思義，把工作包攬過來，招人作業，自己當頭。這一群體的出現與我國建築等工程行業的市場化及改革密切相關。計劃經濟時期，建築工人隸屬於施工企業，在向市場經濟體制轉軌改制的過程中，施工企業裡部分職工「下海」，僱傭農村勞動力，與原企業合作，成為包工頭；隨著改革開放的推進，大量農村剩餘勞動力進城，催生出一批帶著老鄉外出打工的帶工師傅。
「包工頭用工形式是特定時期的產物，與此同時也暴露出一些問題。」首都經濟貿易大學勞動經濟學院副院長、教授範圍說，除了對建築行業的專業化、規模化有負面影響外，最重要的是對工人的權益保障存在重大缺陷。「一是包工頭與工人之間不構成勞動關係，使得大量建築工人被排除在勞動法的保護之外，並且由於層層轉包，導致工人遭遇工傷、欠薪等權益侵害後，難以確定用工方，求告無主；二是由於工程行業存在諸多不規範之處，對包工頭存在監管空白，導致了層層盤剝以及建築施工市場的混亂。」
為此，早在2005年8月，原建設部就提出3年內包工頭承攬分包業務基本被禁止。此後，多項政策出臺。2019年3月實施的建築工人實名制管理、今年5月實施的《保障農民工工資支付條例》等舉措，均被認為是從各方面限制包工頭的強有力舉措。
「在規範建築勞務市場、保障農民工工資支付過程中，禁止包工頭用工形式一直是政策和立法發展的方向。」中央財經大學教授、勞動法和社會保障法研究中心主任沈建峰說。
前路漫漫，面臨轉型
「都給你治了，還想怎樣？」建築工人周小川在打電話給包工頭索要工傷待遇時，對方說。2017年5月，他在外牆維修作業施工中從6米高的平臺上摔下，造成左腿小腿骨折、左手多處手骨骨折，醫療費花了23萬元。包工頭為他繳納的意外傷害險賠付了5萬元，包工頭賣車墊付了18萬元。可是從那之後周小川便提不了重物，走路一瘸一拐，找不到像樣的工作，而他本可以享有的傷殘津貼，包工頭因賠付不起而跑路了。
為了整治拖欠工資、發生工傷逃避擔責等亂象，切實維護農民工權益，我國相關政策力度逐漸加大。包工頭在政策重壓下不得不紛紛尋求出路。
今年疫情發生前，當了15年包工頭、已經58歲的高通把手裡的工人隊伍交給了妹夫吳俊，自己則轉行給老友看管商鋪。他特別想幫吳俊問一句，「被取締了，出路在哪？」
多位業內人士告訴記者，經濟條件雄厚的包工頭順應形勢創辦勞務公司或施工企業，變身「正規軍」；自身實力不允許者，一般會花點「管理費」掛靠到某家勞務公司名下，穿上「馬甲」後可以繼續攬活兒，費用一般為工程合同額的1.5%~3%；也有人在大浪淘沙中選擇離開，投身其他行業。
不過，成立勞務公司畢竟有難度，不少包工頭還是通過掛靠的方式繼續生存，看似是某家勞務公司的人，實則不受這家公司約束，更不被這家公司保護，這種隱蔽的包工頭用工形式依然潛藏風險。對此，《保障農民工工資支付條例》明確，相關主管部門應對違法發包、轉包、違法分包、掛靠等行為進行查處，並對導致拖欠農民工工資的違法行為及時予以制止、糾正。
範圍指出，包工頭用工形式面臨整體轉型，在不退出該業務領域的前提下，有兩條出路：一是進入建築領域相關企業，成為其員工；二是包工頭轉型成立相關企業。對於上述兩條轉型路徑，都應該建立相應的配套機制，比如對於大規模接收建築工人的企業以及包工頭轉型成立的企業，應該在稅收、用工成本等方面提供相應的優惠等激勵機制。
而對於掛靠其他公司的包工頭如何管理，範圍表示，需要平衡他們的現實情況和建築工程領域的監管需要，可能有時需要「做取捨」：對於有意願加入規範的建築領域相關企業的，應該予以鼓勵、支持；對於符合相關條件、且有意願自己成立公司的，應該給予一定的過渡期，並且提供相關的指導和幫扶措施；對於既不符合資質條件，又不願意加入其他企業的，則應該堅決淘汰，但應該建立就業轉型的幫扶機制，引導他們在上下遊的相關行業從事力所能及的工作。
規範用工，形成專業建築工人市場
沈建峰表示，近年來密集出臺的各項政策對規範用工行為、杜絕包工頭用工、保障農民工工資支付具有非常重要的意義。
在沈建峰看來，由於包工頭不具有用人單位的主體資格，建築工人無法被納入勞動法的保護範圍。取消包工頭後，建築工人將通過訂立勞動合同與總承包單位或勞務公司建立勞動關係，依法享有勞動法的保護，有助於解決工傷保險、加班費等相關問題，勞動者的法律地位大大改善。
此外，根據《保障農民工工資支付條例》，設立農民工工資專用帳戶、施工總承包單位代發農民工工資、繳納工資保證金等制度，都將確保工資支付責任人的支付能力，並防止層層盤剝。這些都有助於根治欠薪這一頑疾。
除了保障農民工合法權益，範圍認為，取消包工頭還有助於規範建築市場勞務用工，一是建築勞務公司發展壯大有助於專業建築工人市場的形成，成為專業的建築勞務提供者；二是規範了發包方與承包方的關係，避免因包工頭不具有相關資質導致發包方對工人承擔連帶責任。
其實，當了這麼多年包工頭，張均心裡也有苦處，項目不好拿，工人不好帶，風險自己擔，從工程發包方手裡順利拿到錢的時候更是沒幾回。「以後有了合法的身份，可以避開以前那些行業潛規則，不用每天都提心弔膽，也能用法律武器保護自己的利益了。」
四川樂山人張旭東過去也是一名包工頭，自從國家禁止包工頭承攬分包業務，他就慢慢將自己的隊伍轉型，成立了專業的建築勞務公司，十多年來已經發展到自有工人超過100人。「建築勞務市場越來越規範，我們的公司也會跟隨政策發展調整得更加專業和規範。」張旭東對未來充滿了希望。
（本報記者吳鐸思、劉旭、李娜對本文亦有貢獻。受採訪對象要求，文中部分名字為化名）