2009年的12月1日,深圳頒布了《深圳市城市更新辦法》,開啟了一個城市更新的深圳時代。
在過去的十年間,深圳城市更新邁過了探索-發展-變革三個階段,在深圳十個行政區(功能區)全面落地,越來越多的市場主體加入進來,從最開始的只有本地房企和銀行參與,到全國房企大舉進入,各類金融機構(包括資產管理公司、私募基金、信託機構等等)全面參與,實現了深圳土地供給側改革,從增量轉型存量土地供應為主。
在這個歷程中,深圳城市更新率先開啟了以市場運作為主的二次城市化模式。而這一模式已經越來越受到全國各地政府關注,吸引各地地方政府學習借鑑,特別是在臨近的大灣區周邊城市。
什麼是城市更新?根據《深圳市城市更新辦法》的界定:「……城市更新,是指由符合本辦法規定的主體對特定城市建成區 (包括舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村等) ……根據城市規劃和本辦法規定程序進行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動」。
但是很多人會有疑問,全國各地城市這麼多年來也都通過棚戶區改造、土地整理一級開發、PPP等各種模式做著類似的事,為什麼深圳城市更新模式會如此受到關注?首先,深圳長期存在的土地空間瓶頸使得存量改造開發具有現實的迫切性,這也使得深圳成為國內首個全面從增量轉型存量改造供地的城市。
舉一個數據,2019年深圳市每平方公裡GDP產出13億人民幣,這是國內領先的土地經濟坪效,但是從另一方面來看打破土地瓶頸對深圳來說極其迫切。當前,國內一線城市及核心二線城市開發程度日益逼近甚至超過國際警戒線,增量建設指標消耗殆盡,逐漸邁入二次城市化,必須向存量要增量。
而深圳的率先實踐無疑起到先行示範的作用。其次,深圳在較低的財政投入的情況下,通過市場運作的城市更新模式,實現了良好的經濟社會效益。從經濟效益方面而言,城市更新帶動深圳的固定資產投資、地價收入以及相關稅費收入,根據官方數據,「2018年全市城市更新完成固定資產投資約1271億,同比增長22%。」 以2018年數據來看,當年城市更新完成固定資產投資佔全市完成固定資產投資約20%,佔比不低。從社會效益而言,城市更新項目通過公共利益配套設施土地及配套設施用房移交實現了大量公共利益落地,同時亦實現了規模可觀的保障房及人才住房建設移交。根據官方數據,「截至2018年深圳市城市更新規劃落實了129所中小學,264所幼兒園,248家社康中心,以及大量公共配套設施。」而本白皮書統計的截止2019年12月31日,十年更新項目規劃移交公共利益配套設施用地超過11平方公裡。所以無論是在經濟效益還是社會效益,深圳都在財政投入相對較低的情況下,提供市場運作的城市更新模式既供應了深圳急需用於發展的土地再生資源,同時亦實現了市場利益、公共利益以及業主利益多贏的局面。
城市更新模式對於更多城市在2020時代借鑑發展的重要意義何在?
我們認為主要在以下這六個方面:第一、二次城市化模式轉變,從政府主導到政府引導,以市場化運作為主。對於當前地方政府而言,棚改逐漸收關,二次城市化需要轉換模式,同時相對於之前更多聚焦於城鎮舊居住區的棚改,城市更新擴大舊改範疇(包括舊村莊、舊廠房、舊城鎮商業區、舊城鎮居住區、連片改造、以及農地集轉國等)。而更重要的是,如何激活市場活力參與,因為這對於緩解地方政府財政壓力以及徵收拆遷等行政事務壓力非常重要。第二、節地發展。目前許多城市都已經開始做減量規劃,城市更新可以有效提高土地利用效率、節約用地、節省建設用地指標。廣東省三舊改造始於2008年12月中央國土資源部與廣東省政府啟動共建廣東節約集約用地試點示範省。2009年廣東省政府發布《關於推進「三舊」改造促進節約集約用地的若干意見》,根據官方數據,「至2020年2月底,全省累計實施改造面積82.4萬畝,節約土地19.16萬畝。」第三、城市復興,向存量要增量。在社會方面,城市更新有助於優化城市功能與空間布局、提升城市形象品質、改善城市生態環境、加強基礎設施與公共服務配套設施。根據官方數據,「至2020年2月底,三舊改造為廣東城市基礎設施和公益事業項目提供用地6.18萬畝,新增公共綠地9234.6畝,提供保障性住房4.95萬套。」 在經濟方面,城市更新可以增加建設用地供應,帶動固定資產投資,增加地價及稅費收入等。根據官方數據,「至2020年2月底,廣東全省累計投入改造資金1.67萬億元,約佔同期固定資產投資的5%;其中社會投資1.44萬億元,佔改造總投資額的86.2%。深圳市至2018年底通過籤訂土地出讓合同實現建設用地供應面積17平方公裡。」第四、產業升級、消費升級。在產業升級方面,城市更新可以供應新型產業空間(包括甲級寫字樓、高標廠房、M0研發用房等新一代產業園區等),推動產業轉型升級、實現經濟新舊動能轉換。根據官方數據,「截止2020年2月底,廣東省累計完成「三舊」改造項目7905個,其中屬於產業結構調整類的為4367個,佔總項目數的55.2%,改造後當年實現產值約為改造前的2倍,有力推動了產業轉型升級。」而在本白皮書的統計分析中,截止2019年底,深圳市工改M0項目計劃立項137個,批准舊改規劃指標中,M0研發用房1395.8萬㎡。深圳在城市更新產業升級方面出現了一批卓有成效項目,包括天安雲谷、星河WORLD等。2020年伊始,深圳市更推出了史上最大規模舊工業區升級改造項目——寶安區新橋街道新橋東片區重點城市更新單元(含康大工業基地城市更新單元),更新單元用地面積1592452.2㎡,拆除範圍用地面積1340963.9㎡,開發建設用地面積756364.9㎡,規劃容積4317344㎡。在消費升級方面,城市更新可以供應優質零售商業(特別是購物中心,如京基福田下沙村舊改推出了KKONE購物中心、華潤南山大衝村舊改推出了萬象天地等)、高星級酒店(比如深業賽格日立廠區舊改引進了MUJI酒店、文華東方酒店等)、改善型商品住房(比如卓越金地的福田崗廈舊改開發了深圳中心·天元,深業賽格日立廠區舊改開發了深業上城等)。截止2019年底,深圳批准舊改規劃指標中,住宅5867.4萬m,商務公寓1060.7萬m,有效推動了消費升級。第五,新時代、新城市。隨著80後、90後逐漸成為社會中堅力量,時代變遷帶動城市轉變適應世代族群變化,特別是在當下各大城市「搶人」浪潮中。近幾年,全國數十個城市都出臺人才引進政策,開啟了競爭搶人時代,城市更新有助於城市留住存量人才,吸引並承載增量人口流入。根據官方數據,「廣東省2019年年末常住人口,相比5年前增加了797萬人,相比9年前增加了1080.06萬人。」 廣東省成為了全國常住人口第一大省,而這個過程亦正是發生在廣東省啟動三舊改造的十年間,相信三舊改造/城市更新對於廣東吸引人才流入亦起到助推作用。第六、文脈傳承。城市更新並非純粹的大拆大建,在城市更新過程中,其實亦是歷史文化保護傳承、古村古建與歷史記憶空間保育活化的過程。
根據官方數據,「截止2020年2月底,廣東省通過三舊改造保護並修繕傳統人文歷史建築777萬㎡。」
城市更新對於城市再發展意義重大。而既然是市場化運作的城市更新模式,就需要激發市場活力。深圳在激發市場活力方面無疑做了大量的創新,我們可以總結為「放水養魚」,專業一點說,其實亦是一種解除管制(De-Regulation)。
首先,深圳推出了完善的城市更新政策法規體系,這套體系包括「法規-政策-技術標準-操作」四個層面,並常態化的針對出現的問題出臺「打補丁」政策,給與市場完善的制度保障。其次,深圳城市更新到了供地環節採取的是全面協議供地模式。也就是取得城市更新項目實施主體的企業可以直接補繳地價協議供地,無需再走一次招拍掛流程。這個機制充分尊重「有恆產者有恆心」的經濟學原理,激發了各類市場主體積極參與城市更新項目的投資開發。再之,深圳在2019年頒布新的地價測算規則和標定地價以前,深圳有差不多六年左右時間一直使用2013年的基準地價,未有調整基準地價,使得市場主體在可以預期的範圍內來測算城市更新項目的投入與產出效益,這是一種實實在在的「放水養魚」。另外,深圳出臺了大量的政策創新嘗試來鼓勵各類型城市更新,比如新型產業用地(M0)的產業用地規劃政策創新,同時通過2013年的「1+6」文件進一步放開工業樓宇及其配套用房的銷售限制,允許城市更新類的工業樓宇及其配套用房可全部分割銷售,最小可分割到間,而且可以預售。此舉激活了深圳的舊工業區城市更新來實現產業轉型升級,也就是業界俗稱的「工改工」。又比如,深圳在2012年就制定《城市更新稅收政策指引》來指導城市更新項目解決複雜的稅收問題。總體而言,深圳城市更新在不斷政策創新的過程中,一方面充分激發了市場活力,另一方面直面歷史遺留問題及現實存在的問題制定解決方案。
政策放水激活市場活力,從市場層面來說亦是充分體現出來。截止筆者撰寫此文時,深圳拆除重建類城市更新計劃立項項目是859個,拆除範圍約66平方公裡,已批專項規劃項目是498個,實施主體確認公示是400個,實施土地面積超過22平方公裡,按名義項目數量計劃實施率是46.57%,按實際土地規模計算的實施率是33.91%。這個數據裡面既體現成績,也說明了困難。成績在於,城市更新項目多,涉及拆除土地面積大,眾多市場主體投入參與進來,已經實現了較大的經濟社會效益以及公共利益。但是實施難。難在哪呢?項目拆遷實施仍是第一大難。其次是,深圳在立項那麼多項目後,剩下的待申報改造項目其實已經處於深水區了。怎麼說呢?比如確權難、合法權屬比例不足等問題,使得許多項目連第一道門檻都踏不進去。當然對此,深圳已經出臺了農村城市化歷史遺留產業類和公共配套類違法建築處理辦法、城市更新外部移交公共設施用地、歷史違建簡易處理等相關政策來提供解決路徑,但是亦是需要實際操辦及真金白銀投入才能處理。但往往這些時候,項目的不確定性依然很大,投入大的資金推動,風險多大不言而喻。又比如,遲遲未能出臺針對拆遷難的行政裁決司法裁判政策機制,雖然省政府已在2019年發布的《關於深化改革加快推動「三舊」改造促進高質量發展的指導意見》提倡鼓勵,但落地實施依然困難重重。而這亦是深圳城市更新在新時代需要面對的機遇與挑戰。
2020年代伊始,深圳城市更新亦踏入第二個十年。這是一個全新的時代。深圳在剛剛過去的2019年,正式步入「雙區時代」。2019年2月,中共中央、國務院發布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》,其中將深圳定位為粵港澳大灣區核心城市之一,「發揮作為經濟特區、全國性經濟中心城市和國家創新型城市的引領作用,加快建成現代化國際化城市,努力成為具有世界影響力的創新創意之都。」而半年後的8月份,中共中央、國務院再次發文,《關於支持深圳建設中國特色社會主義先行示範區的意見》賦予深圳獨特的城市發展戰略定位,為深圳制定的發展目標是,「到2025年,深圳經濟實力、發展質量躋身全球城市前列,研發投入強度、產業創新能力世界一流,文化軟實力大幅提升,公共服務水平和生態環境質量達到國際先進水平,建成現代化國際化創新型城市。到2035年,深圳高質量發展成為全國典範,城市綜合經濟競爭力世界領先,建成具有全球影響力的創新創業創意之都,成為我國建設社會主義現代化強國的城市範例。到本世紀中葉,深圳以更加昂揚的姿態屹立於世界先進城市之林,成為競爭力、創新力、影響力卓著的全球標杆城市。」至此,深圳邁入「雙區發展時代」。在國家戰略加持之下,深圳面臨全新的發展機遇,而土地資源矛盾亦更加凸顯,加快深圳城市更新成為大勢所趨,城市更新價值日益顯現。深圳要發展成為現代化國際化創新型城市,要提高公共服務水平和生態環境質量達到國際先進水平,這就必然需要大量的公共利益用地空間。深圳在教育、醫療、住房保障等諸多方面的公共服務配套缺口較大,城市更新作為其中一個重要供應路徑,應在政策方面釋放更多利好鼓勵市場主體更多參與、加大投入、加快推進。而在這個過程,深圳城市更新亦將日益常態化。正如紐約、倫敦、東京、香港等全球大都市,城市更新是數十年之常態。
而當我們再次理解「先行示範」這個詞彙時,我們不難發現,深圳城市更新的經驗亦是一種先行示範。在2019年歲末的中央經濟工作會議上首提「城市更新」,「……加強城市更新和存量住房改造提升,做好城鎮老舊小區改造……」可以預見的是,在國內更多城市推進城市更新模式之際,特別是考慮到現實的地方政府債務之沉重壓力,借鑑深圳走過的十年城市更新經驗得失,在地方政府財政投入相對較低情況下激發市場活力推進二次城市化,無疑意義重大,相信這亦是先行示範的意義所在。而相伴深圳城市更新曆經十年發展的市場主體,將迎來更大的時代機遇,將深圳城市更新的先行示範經驗帶往更多城市,開拓更大的城市更新天地,助力深圳成為真正意義上的先行示範區。
合一城市更新集團 董事總經理
羅宇
2020年3月31日
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文章來源:合一城市更新