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者
按
依法治國的重點在於建設法治政府，建設法治政府的關鍵在於推進依法行政。對於行政機關及其工作人員而言，其參與的每一次執法活動、作出的每一項行政決定，既是對自身執法水平的一次公開展現，也是對建設法治政府的一次生動詮釋。唯有不斷提高執法水平，才能肩負起依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設的神聖使命。然而，執法水平的提高需要一個過程，它不僅有賴於理論的薰陶和浸染，還有賴於實踐的積累和感悟。特別是從發生在身邊的案例入手，通過歸納、推理、比較、研究，總結其中的經驗與教訓，使之貼近工作、貼近生活，這或將對法治思維和法治方式的養成大有裨益。
正因如此，我們從以往身邊發生的案件中選取了部分典型案例，從行政複議和行政應訴的視角對其中涉及的焦點問題進行了歸納、梳理與評判，並編纂成了《行政複議與行政訴訟案例選編》。《行政複議與行政訴訟案例選編》選取的案件類型涉及政府信息公開、拆除違法建設、工傷認定、投訴舉報處理、土地徵收補償等多個方面，內容包括裁判要旨、基本案情、焦點評析和辦案體會等。
近期，我們將在「法治威海」微信公眾號開闢專欄，對《行政複議與行政訴訟案例選編》中比較有指導意義的案例進行編發。今天推出第二期，陳某不服某市科學技術局不履行法定職責提起行政訴訟案。
陳某不服某市科學技術局不履行
法定職責提起行政訴訟案
【裁判要旨】
行政機關在接到舉報後應履行作出答覆和予以處理的客觀法義務，但這些客觀義務所欲維護的卻只是公共利益和公共秩序，而非舉報人的個人利益。舉報人即使因為行政機關對第三人的舉報處理行為而受惠，也只是反射利益，並非法律上的主觀公權。因此，舉報投訴權本身受侵，或是「舉報人」的身份，並不能夠成為具備原告資格的確切依據。舉報權條款本身並未賦予舉報人可要求行政機關予以個案介入的具體的、個別的主觀公權，則公民並不擁有普遍的、概括性的要求行政機關遵守法律和執行法律的請求權，舉報投訴人也因此不能僅因其舉報權受損就具備原告資格。舉報人就行政機關針對其投訴舉報事項作出的處理，包括作為和不作為，是否可以提出行政複議或者提起行政訴訟，取決於法律、法規及規章是否明確規定了行政機關在一定期限內受理並依法作出處理的法定職責。
【基本案情】
2015年2月，被告授權某市畜牧技術推廣站為某家兔健康養殖中心依託單位，該家兔養殖中心主任為王某康，副主任為譚某洪。2015年3月，某市畜牧技術推廣站向被告發函申請追加某種兔繁育有限公司為某家兔健康養殖中心依託單位，該公司股東包括王某康及其妻子。2015年11月26日，某市畜牧技術推廣站向被告申請承擔《某肉兔種質資源創新研究與利用》項目，合作單位為某種兔繁育有限公司，項目主要任務是培育適應西南地區高溫氣候條件的肉兔新品種。2017年12月27日，原告通過國家信訪局網站提交信訪材料稱，某種兔繁育有限公司存在違法騙取財政資金問題。2018年1月31日，原告向被告郵寄了舉報信，反映某種兔繁育有限公司不符合《某市科技計劃項目管理辦法（試行）》項目經費需單獨核算匹配要求，以及該公司參與合作的《某肉兔種質資源創新研究與利用》項目與其他單位項目重複，存在騙取工程技術中心頭銜和項目資金問題，被告應當追究該公司的法律責任。2018年3月28日，被告對原告投訴信訪事項作出處理意見後並上傳至信訪事項處理系統，同時將處理結果告知了原告。2018年4月27日，原告以被告怠於履行查處職責，未將涉嫌構成犯罪的材料移送司法機關予以處理，導致原告不能獲得相應舉報獎勵為由提起訴訟。
【焦點問題評析】
本案的焦點是原告是否具有提起行政訴訟的主體資格。
法院生效判決認為，原告向法院提出的訴訟請求是請求判決被告對其舉報事項履行法定職責。原告所提起的訴訟在訴訟類型上屬於履行法定職責之訴。所謂履行法定職責之訴，其訴訟標的應為當事人基於一個具體的事實狀態提出的如下主張：他的權利由於所請求的行政行為被拒絕或未作出而受到了侵害。關於履行法定職責之訴，並不意味著公民、法人或者其他組織隨便向任何一個行政機關提出任何一項請求，該行政機關就有履行該項請求的義務；也不意味著只要行政機關「不作為」就可以提起「不作為之訴」。一般來講，公民、法人或者其他組織提起履行職責之訴至少應當具備以下條件：第一，其向行政機關提出過申請，並且行政機關明確予以拒絕或者逾期不予答覆。第二，其所申請的事項具有實體法上的請求權基礎。這種請求權基礎可以產生於或者基於某一法律、某一行政機關的保證以及某一行政合同。即要求行政機關依照其申請作出一個特定的行政行為，必須具有法定的權利依據。第三，其是向一個有管轄權的行政機關提出。管轄權是行政機關活動的基礎和範圍，行政機關應當在執行法定任務的同時遵守管轄權的界限。這種管轄權既包括該行政機關是否主管申請人所申請的專業事務，也包括同一專業事務中不同地域、不同級別的行政機關之間對於管轄權的具體分工。第四，其申請行政機關作出的行為應當是一個具體的、特定的行政行為。第五，行政機關對於當事人所提出申請的拒絕，可能侵害的必須是當事人自己的主觀權利。當事人就行政機關針對其投訴舉報事項作出的處理，包括作為和不作為，是否可以提出行政複議或者提起行政訴訟，取決於法律、法規及規章是否明確規定了行政機關在一定期限內受理並依法作出處理的法定職責。只有行政法上對舉報處理行為有明確規定而行政機關拒絕處理的，才可能屬於行政訴訟的管轄範圍，而對於行政機關已經受理並作出相應處理後，舉報人申請複議或提起訴訟，應當有法律的明確規定。不能認為只要對行政機關投訴舉報處理結論不服，就可以申請複議或者訴訟。根據保護規範理論，實體法規範的目的，必須純為或至少除公共利益外，兼為個人利益，才能認定該規範成立了一種主觀公權。從這一標準出發衡量，實體法規範舉報權條款的設立目的主要在於經由私人舉報而為行政機關提供違法線索、敦促行政機關履行公職或是參與公共意志的形成，因此大多都明顯不包含保護特定舉報人的個別利益指向。行政機關在接到舉報後應履行作出答覆和予以處理的客觀法義務，但這些客觀義務所欲維護的卻只是公共利益和公共秩序，而非舉報人的個人利益。舉報人即使因為行政機關對第三人的舉報處理行為而受惠，也只是反射利益，並非法律上的主觀公權。因此，舉報投訴權本身受侵，或是「舉報人」的身份，並不能夠成為具備原告資格的確切依據。舉報權條款本身並未賦予舉報人可要求行政機關予以個案介入的具體的、個別的主觀公權，則公民並不擁有普遍的、概括性的要求行政機關遵守法律和執行法律的請求權，舉報投訴人也因此不能僅因其舉報權受損就具備原告資格。行政機關接到在舉報後，客觀上對行政機關是否以及如何展開調查處理，往往都規定了行政裁量權，行政機關可基於對各項因素的權衡作出決定，舉報人也因此並不擁有要求行政機關針對被舉報事項採取某項具體舉措或作出某項具體決定的請求權。投訴人為「私益」而投訴舉報，之後通過訴訟期望維護的「私益」事實上是被告的處理行為所依據的實體法規範在規定被告的行為義務時，在保護公眾利益的同時，存在特別地保護了包括原告這個特定個體的特定權益。
本案中，原告通過信訪渠道向被告舉報某種兔繁育有限公司存在違法騙取財政資金情形，請求履行查處和移交司法處理法定職責。《某市科研項目管理辦法（試行）》第三十八條規定：「在項目立項、組織實施、結題驗收和資金使用等方面，實行逐級考核問責制度。對市科學技術主管部門相關責任人、主題專項牽頭單位、項目承擔單位、項目負責人、科技諮詢專家、第三方科技服務機構等責任主體實行終身追蹤問責制度。涉嫌違反科技信用管理規定的，由市科學技術主管部門分別給予相應信用處理。涉嫌違紀違法的，由有關機構依法追究相應紀律和法律責任」，該辦法規範目的在於對科研項目公共秩序的維護，出於對不特定公眾利益的保護，並無法推導出對舉報權受損的保護從而獲得原告資格。被告對該舉報事項查處行為與原告所稱獲取個人舉報獎勵的權益保護之間僅具有反射性利益，而非法律上的權益。被告對該舉報事項是否履行立案查處職責對原告不具有權利保護的必要性和實效性，故原告與其舉報的事項之間並無法律上的利害關係。
辦
案
體會
舉報在我國法律法規體系中有著廣泛規定。舉報通常指舉報人將一些違反行政管理規章制度的行為向有行政執法權的機關報告，以便於行政機關對違法行為進行處理，也稱為行政舉報。受理舉報的行政機關如不履行職責查處違法行為，舉報人可能會提起行政訴訟要求受理舉報的行政機關履行自己的職責。這就存在舉報人能否有資格提起行政訴訟的問題，但在該問題上不同的法院理解不一致，各地的法院對舉報人的原告資格缺乏統一標準，存在著同案不同判的情況。舉報對於維護管理秩序而言具有積極的社會價值，如果不賦予舉報人行政訴訟原告資格可能會影響行政管理秩序的維護，然而如果對舉報人的行政訴訟原告資格沒有約束，那麼任何人都可能會因為曾向某一行政機關提起舉報而享有原告資格，容易導致訴權的濫用。實踐中，我們既要維護舉報的社會價值，也要合理界定舉報人的原告資格。因此，舉報人的行政訴訟原告資格就是一個值得研究的理論及實踐問題。
1、舉報人在行政法上的權利類型。從規範保護理論角度來看，法律是否規定了訴訟權利是舉報人是否有原告資格的基礎。因而確定舉報人的行政訴訟原告資格，首先需要判斷舉報人在行政法上享有什麼樣的權利。舉報權是公民的民主政治權利，一般情況下，沒有法律的明確規定，則行政機關對公民舉報的處理不屬於行政訴訟受案範圍。如舉報人對受理舉報機關處理舉報的行為不服則難以提起行政訴訟，只能按照相關途徑進行申訴。只有舉報事項與舉報人在行政法上的權利本身與行政訴訟受案範圍中規定的合法權益相關之時，舉報人才有可能對行政機關針對自己的舉報事項處理不服而提起行政訴訟，此時才能討論舉報人的行政訴訟原告資格。
2、舉報人「有限」的行政訴訟原告資格。舉報人的舉報實質上是行政機關啟動對舉報事項處理程序的信息來源，如行政機關在收到舉報後決定不啟動調查程序，則舉報人的救濟途徑就是將受理舉報的行政機關起訴至法院。此時，法院就需要結合舉報人在行政法規上的權利狀態、舉報人與被訴行政行為之間的關係以及原告自身的利益綜合判斷舉報人是否具有行政訴訟原告資格。