2020年11月16日，第八屆清華同衡學術周正式開幕。2020年11月17日上午8:30由清華同衡總體規劃研究中心、貴州分院聯合主辦的「省級和市級國土空間規劃」專場準時拉開帷幕。清華同衡規劃設計研究院總工程師張險峰先生發表了題為《國土空間規劃的半程體會與思考》的主旨報告，從多規合一及國土空間規劃的探索進程、七大難點問題、規劃改革的八方面有利條件、規劃步入深水區的難點和困惑等方面提出了階段性體會與思考，並對國土空間規劃的工作推進做出積極展望和建議。
一、空間規劃：一塊難啃的硬骨頭自2019年5月《中共中央 國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》（18號文）發布以來，國土空間規劃正式走上歷史舞臺，令人充滿期待。然而，經過一年多的實踐探索，讓我們真正體會到了空間規劃之難。正像習近平總書記常說的：「中國改革已進入深水區，需要解決的問題格外艱巨。容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭……要把改革推向前進，必須加強頂層設計。」建立在多規合一基礎之上的國土空間規劃就是一塊「難啃的硬骨頭」。
以多規合一探索為前奏的國土空間規劃改革歷程，可以劃分為兩個階段：
第一階段，是多規合一探索和政策的儲備期。可以追溯到2013年11月十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》，需要提請注意的是，這個決定涉及的都是國家重大決策，建立國家空間規劃體系和國土空間開發保護制度被納入，足見其地位的重要和使命的艱巨；而這項內容被放在建立生態文明制度的篇章，可見其與我國綠色轉型發展之間的內在邏輯關係和支撐保障作用之突出。
第二階段，是國土空間規劃體系出臺及其實踐的探索期。這個階段的標誌是以18號文為節點，以多規合一為基礎的國土空間規劃，真正開始了一系列在新語境下的實踐探索。
在此過程中，三調結果不斷推遲，市級規劃指南幾易其稿，國家規劃尚在襁褓中，足見空間規劃之難，需要解決的問題格外的艱巨。那麼到底難在哪裡？一是城市發展建設長期積累的問題多、根子深，解決難度大。經過40多年的快速發展，衍生出一系列系統性問題：區域發展失衡、創新動力不足、經濟轉型緩慢、鄉村亟待振興；生態環境破壞、各類空間要素衝突、安全底線面臨挑戰；土地投放粗放、城鄉低效用地、空心村空置房、違法佔地和建設治理；城市千城一面、三維空間失控、傳統文化丟失、公共空間品質不高；城市功能缺失、基礎設施欠帳、民生保障欠帳，等等。
二是城市本體變得日益複雜，駕馭難度增大。全球化新態勢、開放新格局、市場經濟深化等，對發展和對外開放帶來新要求；科技進步、信息化時代、生產方式變革、交通通信方式變革、新能源革命、新產業新業態等日新月異，促進發展模式和空間模式巨大變革；人民對美好生活的嚮往、社會進步、生活方式轉變、消費需求、社會矛盾轉化等，不斷提出民生新需求；山水林田湖草演進、糧食安全、公共安全與危機應對等，需要多學科綜合統籌、共同面對。
三是多規協同底子薄、基礎弱，融合難度大。國土空間規劃是從中國特色的治理體系和問題獨特性出發提出的要求，無現成國際經驗可以「抄作業」。在基礎理論、矢量化底圖底數、法律法規、技術標準等方面都存在儲備不足；長期以來，由於事權分割，部門思維、行業政策、管理體制機制和方法離多規合一、空間治理體系改革尚有差距；技術團隊和管理者對規劃的理解不同，對規劃技術與管理的駕馭能力千差萬別。
四是地方粗放式、擴張式的發展慣性強，轉型難度大。地方仍然依賴土地財政和粗放式擴張，高能耗生產生活方式發展模式慣性仍然很強；規劃理念、建設模式仍沒跟上形勢變化，規劃執行的嚴肅性和力度仍無法得到保障。
五是五級規劃同步開展，上位規劃不定、下位難找依據。最重要的是如建設用地規模等主要技術經濟指標、以及區域重大設施計劃不明朗；歷史遺留問題處置方式方法沒有明確的政策邊界等等。
六是規劃內容和專業面空前龐大複雜，技術難度大。本次規劃要求從五大發展理念，以及政治、經濟、治理等方方面面綜合考量，尤其是高度強調政治站位，貫徹落實中央提出的五位一體、四個全面等戰略布局。在空間上，需要統籌全域全要素。在學科上，需要「全科」全社會知識技術體系的支撐。
七是中央改革決心大、力度大、要求高，想達到要求不簡單。建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國，可以說擔子重、責任大。
儘管困難不少，但我們也應欣喜地看到，本次規劃改革具有諸多有利條件：一是中央和領導核心高度重視城市規劃工作，頂層設計萬事具備。總體上，有利方面多於困難。應該說，多規合一緣起於解決「規劃打架」問題，但是發展到今天，規劃體制改革已遠不止於這個層面，而是被賦予了更深層次的內涵和更重大的使命。因此，建立在多規合一基礎上的國土空間規劃任重道遠。
二、規劃步入深水區的難點與困惑如今，國土空間規劃經過一年多的實踐探索，已經步入深水區。在實踐中，也暴露出很多矛盾問題、準備不充分，以及面對新技術新方法新政策要求帶來的困惑。主要表現在以下幾方面：
第一，空間格局優化的評價標準和尺度把握問題。很多問題追根溯源，還是對優化開發保護格局的認知和實現路徑方面。何為「格局優化」，其評判標準是什麼？如何將開發與保護統一起來、而不是將二者對立，是一個科學、綜合的權衡過程。如何科學確定全域開發總量，對耕地與建設用地雙適宜地區評價結論如何使用，歷史遺留的衝突問題如何化解，仍有很多待解的難題。其中，發展型規劃與保護型規劃的不一致仍是最大挑戰，過去很多發展型規劃並不明確空間邊界、用地指標等，在空間安排上與空間管理規劃缺乏對話，從而造成了很多空間利用上的矛盾問題和項目難以落地，為規劃和實施帶來困惑。
第二，城鄉建設用地規模問題。建設用地規模始終是地方政府最為關注的焦點，擴張衝動挑戰以資源環境承載能力為依據的技術論證很難向權力講述真理。在國家和區域戰略、新型城鎮化布局（城市群、都市圈、經濟帶）中，政策和資源配置將產生新的改變，各地將迎來不同的發展機遇，對開發規模的確定也有賴於上位規劃政策的進一步指引和調控。以地方視角去謀劃規劃只能是管中窺豹、一廂情願。
第三，地方對城鎮開發邊界的惶恐與幻想並存。開發邊界概念一經推出，既有兩種理解：一種認為開發邊界把城市框死了，因此規劃編制中要儘量畫大；另一種認為既然劃定了開發邊界，就可以在裡邊隨便用、隨便調了。這兩種觀點都是對開發邊界劃定意義和作用的誤讀，但也反映了地方的困擾，就是開發邊界畫多大合適、劃定之後如何管理。要做到把保持合理發展訴求與保護城市周邊自然環境和耕地有機結合，既需要因地制宜，更需要進一步明確開發邊界優化和管控政策，以動態的評估管理為真實發展訴求提供保障，讓開發邊界回歸本源。
第四，空間矢量化定位、細度把握的糾結和困擾。本次空間規劃依託於地理信息系統和三調數據，所有用地都要分類劃定納入數位化管理系統。構想出發點是好的，但在具體操作中也應慎重對待。尤其是落實到村莊規劃、城區布局層面，很多矛盾問題不是一朝一夕能夠解決的，定界、定量背後都涉及到複雜的利益博弈和政策跟進問題；再比如，諸多歷史遺留問題，如小產權房、工廠用地圈而不用等，由於產權和法律關係複雜，問題的解決有賴於政策力度並假以時日，難以在一次規劃中做到位。盲目推進難免採取簡單粗暴的做法，造成社會矛盾激化和不穩定因素。因此，定界定量工作深入到基層，就變成了政策和法制問題，而非單純的技術性問題。
第五，各地、各方對規劃內容與深度的理解差異大。過往城市總規被人詬病的重要原因之一，就是編制審批時間長、規劃成果厚而操作性差，影響了規劃的時效性、前瞻性和嚴肅性。如今多規合一的規劃涉及內容更全更廣，矢量化要求更高，專項要求更實，要想編出一本「能用、好用、管用」的規劃，難度可想而知。如果一味追求「深度」和「細度」，規劃勢必如泥牛入海難以自拔，更難以實現戰略性、前瞻性與嚴肅性的合理兼顧，編審進度也將大打折扣，這不是個工作態度問題，而是規劃體系構建的思路和策略問題。因此，各級規劃的「一張藍圖」畫到什麼程度，仍需各方達成共識。
第六，很多新名詞新政策背後的邏輯和管控要求尚需深化。例如，城區、中心城區、開發邊界、集中建設區之間關係是什麼？生態保護空間內耕地、林地並存的地區大量存在，簡單退出的科學依據是否充分？農業生產空間中三次產業並存、農旅互促、配套設施兼容是大勢所趨，這些市場需求與管控要求如何統一？等等。
還有很多細節問題在此不再贅述。
三、思考與展望目前，國土空間規劃體系的「四梁八柱」已經搭建起來，構建起從管理流程到成果體系、支撐體系的系統構架。我們必須將規劃編制技術工作與「四梁八柱」作為一個整體來看待，發揮出「組合拳」優勢，支撐「一張藍圖」的繪製和規則的制定。
按照部領導指示「審什麼就編什麼」的要求，應反覆研究並把握各級規劃特點，明確本級規劃編審內容。按照一級政府一級事權要求，和五級三類規劃各自定位，合理確定本級規劃調控重點、編制和表達深度，做「適度」的規劃：對上承接剛性管控內容和指導思想，對下明確引導、管控、傳導內容，對本級管理區域作出針對性操作性強的空間布局結構和實施方案，發揮五級三類規劃組合拳作用。
第一，堅持戰略導向，確定目標方向、主導功能和開發強度。依據國家自然地理格局，立足資源環境承載能力，堅持實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，優化國土空間開發保護格局，推進區域協調發展和新型城鎮化。全國應形成一盤棋，引導各地有所為有所不為，讓開發地區更優、保護地區更綠。避免把爭規模、搶項目、鋪攤子作為地方執政的指揮棒。
第二，堅持科學導向和系統集成，提高優化國土空間格局的綜合評價能力。開發與保護的博弈，其實是一場「新算法」革命。作為全新的規劃，不能是原有各類規劃的簡單拼合和數字、圖斑的照搬照抄，即只會做「加減法」；而是要綜合雙評價和經濟社會發展、國家戰略要求，開展複雜的運算，學會運用「矩陣」和「微積分」算法，科學評價各類空間的適宜性，合理確定三生空間優化關係和用途管制方向，讓三生空間各得其所、相互融合，從而實現天人合一的願景。
第三，堅持以時間換空間思維，化解長遠目標與近期實施之間的矛盾。規劃目標、尤其是控制性的，是面向2035年乃至更長時期的，帶有戰略性、前瞻性、原則性和嚴肅性，其實施不是一朝一夕的，不能被眼前的困難迷惑住。對於短時間內難以確定的規劃內容，比如村莊規模與邊界、低效用地改造、違法建設用地處置等，宜放眼長遠，設定總體控制目標和優化方向、分階段實施目標，制定清晰的實施路徑，以運動戰、持久戰的方法，逐個破解規劃難題。首先，通過實用性村莊規劃、詳細規劃、專項規劃和政策跟進，步步為營逐步推進；其次，在技術方法上加強多方案情景模擬和方案評價，在空間上保基本、保民生、保重點、留彈性，為確定建設用地規模、開發邊界、城市形態提供支撐；第三，在規劃實施機制上，加強規划動態維護和實施評估，及時發現和解決問題，不能久拖不決；第四，在年度用地指標投放上向省級放權並加強第三方評估監督，使真實的用地需求得到快速審批執行，不合理投放能夠及時收回，為地方經濟發展和集約高效保駕護航。應摒棄畢其功於一役的想法，因為既不現實也不科學。
第四，堅持以城市（區域）研究為主導，在時間上爭取主動。在應對五級規劃同步編制時下位規劃缺乏上位明確指引的情況，將「城市研究」（區域研究）與「規劃編制」做適當的切割，研究清楚本地自身問題、訴求和破解思路，在上下互動中講清道理，爭取空間資源配置和規劃決策的主動權。一旦上位依據和編審辦法明確，即可馬上進入「編製成果」階段，提高成果編制的水平和效率。將研究與編制適當切割，也包括規劃成果不能像「研究報告」，而是簡明易懂的公共政策讀本。為此，研究成果需要做合理簡化，達到好懂、好批、好用、管用。
第五，加強基礎學科、技術政策、專業融合研究，提高規劃的科學性、協調性和嚴肅性。
首先，多規合一的國土空間規劃誕生了全新的理念、概念和方法，需要規劃學科及時跟進加強研究。尤其是生態空間與農業空間、人的活動之間的關係及其產生的空間兼容性問題；城市合理的規模、密度及其匹配的建設模式問題；新技術應用、新產業新業態、新的消費需求等對空間屬性及其配置方式帶來的影響，等等。時代在進步，向權力講述真理的時代已經過去。空間治理體系現代化，需要靠制度、法律、規則、政策和科學技術的統一併形成合力，其中發揮好「四梁八柱」的作用是關鍵：
一是以法律手段解決紅線管控、資源保護、相鄰空間權益糾紛問題，這方面世界發達國家有很好的經驗可資借鑑。展望未來，機遇挑戰並存。規劃人必須以改革的精神、包容性胸懷、創新性理念、系統論思維、科學性方法和新技術裝備去積極應對，才能交出滿意的答卷。
祝清華同衡行穩致遠，鑄百年老店。
* 註：本文內容根據現場發言整理，配圖為演講照片，已經專家審閱。清華同衡廿年冠禮暨第八屆學術周回顧2020第八屆清華同衡學術周觀點集錦關於「清華同衡學術周」
清華同衡規劃設計研究院孕育於中國特色規劃體系，脫胎於清華大學建築學院，誕生於世紀之交，依託清華大學的綜合學科與產業優勢，致力於開展國家與地區宏觀發展政策研究以及人居環境建設工程的技術研究與實施，為國家部委、各級政府部門、企業等提供研究和諮詢服務。清華同衡多年來堅持「產學研一體化」的發展思想，於2013年起每年策劃舉辦「清華同衡學術周」，邀請跨行業專家及行業同仁共同聚焦社會熱點，暢談城鄉百態，實現學術思想的博採眾長、不斷創新，為行業帶來耳目一新的學術思潮。
原標題：《張險峰：國土空間規劃的半程體會與思考》
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