內容提要：黨內監督體系在整個國家監督體系中發揮著關鍵性的影響和作用。提高系統性可以完善黨內監督體系自身，提升協同性有助於理順黨內監督與黨外監督關係，增強有效性則讓黨內監督產生良好的政治和社會效果。本文從三個方面來考慮健全和完善黨內監督體系，認為黨內監督體系是由黨內不同主體相互發生關係而形成的複雜系統，重要的是處理好黨委和紀委的關係、黨委與其他黨內主體的關係，提高系統性水平；需要將黨內監督體系置於黨和國家監督體系這個組織場域中進行研究，加強黨內監督與黨外監督的協同；充分運用大數據等新技術手段、加大制度執行和效果評估力度、提高問責精準度、強化對監督權的監督有利於提高黨內監督的有效性。
關鍵詞：黨內監督/ 系統性/ 協同性/ 有效性/ 國家治理/
作者簡介：蔣來用(1976- )，男，漢族，湖南永州人，中國社會科學院中國廉政研究中心秘書長、社會學所廉政研究室主任、中國社會科學院廉政學學科帶頭人，研究方向：廉政學（北京100020）；王陽(1996- )，男，漢族，浙江溫嶺人，上海大學上海研究院社會學專業碩士研究生，研究方向：廉政學（上海 201900）。
健全黨和國家監督體系是黨的十九大報告加強黨的建設部署的八大重點任務之一，是黨在長期執政條件下實現自我淨化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障，也是中國特色社會主義制度得以順利實施和有效運行的保障。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出要健全「黨統一領導、全面覆蓋、權威高效」的監督體系，提高監督嚴肅性、協同性和有效性，創造性地提出要以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通和相互協調。中國共產黨是執政黨，黨內監督體系在整個國家監督體系中發揮著關鍵性的影響和作用。本文擬從系統性、協同性和有效性三個角度來探索如何完善黨內監督的制度設計，從而加快推進國家治理體系和治理能力現代化進程。
一、文獻回顧與問題提出
健全黨和國家監督體系的過程實質上也是黨和國家監督制度不斷發展完善的動態過程。無論是從中國共產黨的長期執政黨地位還是從黨領導一切的現實來看，黨內監督在黨和國家監督體系中顯然是居於首要地位，而且起到統領各類監督的作用[1]。近年來，學者圍繞如何完善和優化黨內監督開展了大量研究，尤其是黨的十九大以來，不少學者從黨內監督在黨和國家監督體系中扮演的角色、發揮的作用以及如何健全等方面開展了大量的理論探索。黨的十八大以來，黨內監督在實踐中不斷創新和發展，無論是在制度層面還是在執行層面都不斷優化與完善，但與此同時也存在一些問題。張昕欣以黨內監督四大方式為切入口，詳細探討了黨內監督目前存在的低效甚至失效問題，認為自上而下的組織監督存在的主要問題為主體責任缺失和監督責任缺位、黨委與紀委的監督工作缺乏協調與協同、地方對下級組織的監督流於形式、有的地方甚至主動為下級「捂蓋子」。自下而上的民主監督普遍缺乏有效的監督渠道、未意識到自身也是監督主體、存在一些黨員害怕官場「潛規則」而唯上不唯實的現象。同級監督存在紀委監督獨立性不強、對一把手「監督」難、缺乏動力等問題。日常監督存在盲區大、未形成制度化、缺乏預防性的事前和事中監督等現象[2]。李堃從如何加強黨內監督科學化角度展開分析，認為目前黨內還是存在用「人治」代替「法治」的現象，「關鍵少數」權力大，權力配置還不夠科學，一些紀檢監察機關未能很好地聚焦主業職責，一定程度上存在「燈下黑」現象。在黨內問責上，李堃認為目前黨內問責的程序和步驟還不夠規範，存在過度問責、錯誤問責的現象，這也導致個別黨員領導幹部「不敢作為、不願作為、不會作為」的現象發生。此外，目前黨內監督法規的層次性和整體性不強，不夠精細化和系統化，存在一些不適宜目前形勢發展的法規，紀法銜接、法法銜接不夠科學與嚴密，這也導致法規在有效性上顯得不足[3]。馬祖興圍繞積極性、獨立性、有效性三個方面對黨內監督展開思考，認為「從積極性看，黨內監督目前存在的『不敢』『不願』『不想』『不懂』監督現狀導致監督主體監督意願不足、監督缺乏積極性；從獨立性看，紀委和黨委的關係在一定程度上造成黨內專責機關獨立性受限；從有效性角度看，部分地區過分誇大黨內監督工作，甚至有的將黨內監督當作工作的重心，部分紀委為了績效考核對領導幹部開展過分監督。此外，被迫監督也是黨內監督實踐中存在的一種普遍現象，目的是為了應付年底考核和完成既定目標，導致黨內監督實踐雖具備很好的時效性卻缺乏長效性」[4]。丁清曄等人則對黨內監督方式和處置力度進行了分析，認為黨內監督的效力和震懾力較弱[5]。還有一些學者聚焦於黨內監督具體監督方式在實踐中所產生的問題。周磊和陳洪治對新時期派駐監督體制改革進行了分析，在肯定派駐監督取得成效的同時指出派駐監督存在派駐幹部專業化能力不足、派駐機構的考核和提拔存在脫節現象導致派駐機構幹部開展監督工作的積極性不強、派駐機構獨立性不強導致派駐機構存在「近了不能履行職責，過遠了不能了解情況」的監督困境等問題[6]。徐理響等人認為派駐機構未聚焦反腐敗職能，導致履職效果比較差[7]。蔣來用認為，派駐機構改革雖取得較大的成效，但改革也遇到了派駐機構「不會為」、機構人員忙閒不均、幹部缺乏歸屬感、考核體系不完善、履行職責缺少手段等問題[8]。宋偉等人對巡視監督可能出現的困境進行了學理性探索，認為巡視監督存在層級差異的成效遞減現象，對巡視監督震懾作用的邊際效應以及巡視監督反饋內容的趨同化進行了探討，指出巡視監督特別是在地方巡察過程中表現出專業化程度不足的問題比較突出[9]。
針對黨內監督存在的問題，學者們從不同角度來探討完善黨和國家監督體系。一些學者從制度層面展開研究，例如任健明對黨內監督在黨和國家監督體系中的核心地位進行了強調，認為組織監督、民主監督、權力監督三者在黨內監督中是並重的[10]，並提出了一個以黨內監督為統領，以民主監督為基石，以人大監督、國家監察、審計監督、司法監督、輿論監督為五大支柱所構成的三層立體監督體系結構。張晉宏、李景平認為黨內監督、國家機關監督、社會監督三者共同構成了新時代黨和國家監督體系，從理論上看三者是統領與補充的有機統一，從實踐上看三者可以打造一個高效協同的三維立體監督體系[11]。張昕欣認為黨內監督和外部監督在對象、訴求、價值導向方面具有內在一致性，要進一步促進黨內監督和外部監督的有機融合[2]。冀明武以如何推進黨內監督法規與國家法律制度銜接為關切點，認為兩者要發揮各自的制度特色、融合對方的制度優勢，提出在制度層面要從立法溝通、協同審查、整合解釋等方面進行系統化的銜接改革[12]。虞崇勝也對紀法銜接問題展開了思考，提出利用黨紀與國法的協同合作充分發揮「雙籠關虎」的制度優勢[13]。一些學者從具體踐行路徑層面展開探討，丁柏銓關注輿論監督在黨和國家監督體系中發揮的作用，認為輿論監督相對於其他監督在整個監督體系中有著無可替代的作用，需要進一步與其他監督相貫通以形成監督合力，並提出擴大人民民主、輿論監督需要在線上和線下齊發力等建議[14]。任建明認為黨內監督、民主監督、輿論監督在黨和國家監督體系中較為薄弱，需要進一步改進。他提出黨內監督要著力破解同級監督難題，進一步發揮黨內專責監督機構的作用；民主監督要將發展黨內民主作為改進的著力點；輿論監督要切實依法保障媒體監督權，加大對領導幹部不當幹預媒體行為的限制[1]。黃威威重點關注網絡在監督中發揮的作用，對網絡監督在黨務政務、官員信息公開上發揮的作用以及利用網絡開展監督會遇到倫理與技術上的難題進行了論述[15]。賀鵬皓從系統論的觀點對黨和國家監督體系各監督主體發揮的作用展開論述，認為各監督主體彼此關聯，既有分權與制約又有協調與配合，並側重論述了在依規治黨視角下如何實現審計監督與黨內監督的協調配合[16]。張昕欣從加強黨內法規銜接、加大問責力度等方面對提高黨內監督有效性提出了思考[2]。潘春玲對巡視監督進行了分析，認為目前巡視工作所採用的三個「不固定」方式、常規巡視與專項巡視相結合等舉措有效地提升了巡視工作的規範性和實效性[17]。
通過對黨內監督相關文獻的梳理與歸納可以發現，關於黨內監督目前存在的問題大多可以歸結於監督系統性不強、各監督主體協同力度不夠、監督的有效性較弱三大因素，學者提出的針對性建議多是圍繞如何增強黨內監督的系統性、如何加強黨內監督與黨外監督的協同性、如何提高黨內監督的有效性三個方面展開，但大多文獻只是僅對其中某一方面展開討論，沒有從系統性、協同性、有效性三方面全面地、系統地對黨內監督展開思考。顯然，系統性、協同性、有效性三者是層層遞進的，提高系統性可以完善黨內監督體系自身，但在黨和國家監督體系中黨內監督只是一個子系統，需要與黨外監督協同配合以形成合力推動國家治理，最後只有加強有效性才能讓黨內監督真正產生良好的政治和社會效果。因此，本文將從系統性、協同性、有效性三個方面全面考慮健全和完善黨內監督體系，為研究黨內監督提供新思路。
二、增強黨內監督的系統性
系統作為一個有機整體而不是各組成要素的機械組合，在整合後具有各要素所不具有的特質。系統建構形成之後，會成為一個獨立的社會事實而存在，對其構成要素產生控制、約束作用。系統各要素在組織體系中發揮著特定的作用，是系統不可缺少的組成部分，若將某一要素從系統中剝離，系統將受到損傷或破壞，甚至瓦解和崩潰。系統各要素緊密聯繫、相互作用，但有時也會產生衝突和矛盾。系統化與制度化緊密相關。系統化發展升華的結果往往通過制度形式呈現出來，需要制度的方式來鞏固和強化。但不同的系統，制度化水平和程度並不相同。高效運行的系統必然要求內部各要素更加有機聯繫和貫通，組織化程度要求更高。組織性和紀律性強是中國共產黨的鮮明特色和優勢，黨內監督體系作為黨內製度體系的一部分，必然體現這一特色。黨內監督體系作為一項系統性工程，與黨的其他系統必然是關聯和內嵌的。要想健全黨內監督體系，就要將其放在整個黨的建設中統籌謀劃。黨的監督體系服務於黨的使命和任務，監督內容、監督方式、監督職責等必然隨著黨的建設事業的發展而不斷調整變化。在黨的建設和發展過程中，黨內監督體系一直在不斷地調整和完善。中華人民共和國成立初期，黨內監督並沒有進行體系化的制度設計，主要是以一些決議或決定為主。改革開放以後，為了適應新形勢新要求，黨開始把加強黨內監督提上議程，黨的十二大修改的黨章就對黨內監督制度化完善，如對監督主體、監督範圍等作出了一系列具體明確的規定，黨內監督的系統化、制度化特徵開始凸顯。2004年，《中國共產黨黨內監督條例(試行)》(以下簡稱《條例(試行)》)作為黨內監督實踐探索的首次系統性集成頒布實施。黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》(以下簡稱《條例》)對不同監督主體及其監督職責權限作出詳細規定，黨內監督系統化達到歷史性高度。黨的十九大以來，我們黨更是站在健全黨和國家監督體系的宏大視角強調和推動黨內監督的系統化。
系統化已成為黨內監督體系建設的發展方向與內在要求。黨的十九屆四中全會通過的《決定》提出要堅持權責法定，健全分事行權、分崗設權、分級授權制度，實質上就是強調從縱向和橫向上理清各級各部門的地位與權責。從縱向上來看，就是要健全黨中央統一領導、黨的地方組織各擔其責、黨的基層組織具體落實的監督組織體系，實行分級授權。從橫向上來看，就是要健全黨委(黨組)全面監督、紀委專責監督、部門職能監督、基層日常監督、黨員民主監督的監督職能體系，實行分事行權、分崗設權。從黨內監督的發展歷程可以看出，系統化與制度化是同時推進的過程。系統化促進黨內監督制度化水平的提升，制度化則反映了系統化的獨特歷史，不斷固化系統化的成果，並促進新的監督理念和價值觀的形成和轉化。監督是監督者和被監督者兩大主體互動的過程。因此，黨內監督體系是由黨內不同主體相互發生作用和關係而形成的複雜系統。雖然監督體系所包含的所有關係中，任何關係都是不可缺少的有機組成部分，但有主次之分，有些關係是主要的，有些關係則是次要的。黨委和紀委的關係是監督體系中一對最為重要的關係。從權力結構來說，在黨的代表大會作出決策之後，黨委及其部門負責執行，紀委負責監督，主體責任與監督責任是黨內監督中十分重要的兩大責任。釐清黨委與紀委的關係具有緊迫性和必要性，需要關注一些重要的點，其中最為重要是紀委「受誰領導」的問題，即地方各級紀委與同級黨委和上級紀委之間的關係問題。黨內監督體制改革，往往都是圍繞地方紀委領導體制開展的，有時強調「塊塊」管理，同級黨委領導多一些，有時重視「條條」管理，垂直管理多一點。地方紀委領導體制的不同很大程度上影響著黨內監督體系發揮的作用。黨的十八大以來，在加強「黨的領導」和「黨內監督」上齊發力成為雙重領導體制改革的一大特徵。雙重領導體制強調「三為主」，在辦案權、人事權、考核權方面更加強調上級紀委對下級紀委的領導，監察、派駐、巡視三大監督利器共同推進監督的「全覆蓋」，黨內監督取得了顯著成效，但也衍生出了慢作為、不作為等新問題，需要繼續完善監督體制機制。因此，如何更好地推進地方紀委雙重領導體制的「三化」仍將是未來黨內監督體系的重要任務。
黨內監督體系呈現網絡狀分布的狀態，從縱向上表現為自上而下的組織監督以及自下而上的民主監督，從橫向上表現為同級監督。形成各個層級監督有機結合的完整鏈條，是黨內監督的理想狀態[18]。《條例》對黨內監督的各監督主體進行了清晰劃分，並分別列章進行詳細規定。值得注意的是，黨的十八大以來，黨內監督實踐突出強調了黨的中央組織，相較於《條例(試行)》，《條例》將黨的中央組織的監督單獨列成一章進行論述，規定黨的中央委員會、政治局、政治局常委會全面領導黨內監督工作，同時，也對其自我監督作出明確規定。從縱向上看，黨的中央組織權力最大、權威性最強，腐敗所帶來的成本也是最為高昂的，加入對黨的中央組織的監督，黨內監督才真正實現監督無禁區，上到黨中央、下到基層黨組織和黨員，黨內監督的系統化建設更加全面與完善。而且，黨的中央組織帶頭認真履行監督職責、自覺接受監督具有很強的示範效應，充分體現了黨中央以身作則、以上率下的責任擔當。從橫向上看，通過表1我們可以對黨內橫向監督體系中各監督主體的職責和監督特點有清晰的了解。黨的十八大以來，黨委的主體責任和紀委的監督責任成為黨內監督關注的重點。但在實踐中，我們會看到一些地方和部門主體責任落實不到位，一些黨委成員還認為監督是紀委或紀委書記的責任。黨內其他監督主體也缺乏主動監督的積極性和自覺性。某種程度而言，之所以出現「一把手」監督難和同級監督難的問題，就是因為各監督主體並沒有嚴格按照制度規定履行職責，黨內監督系統性功能並沒有充分發揮出來。因此，在黨委的統一領導下，黨委不僅要主動擔起主體責任還要主動統籌推動黨內監督，讓紀委擔起監督責任，各部門及其領導幹部扛起「一崗雙責」，把監督主動融入日常管理活動中，對監督職責履行不到位的要嚴格按照規定問責處理。
表1 黨內監督體系
三、加強黨內監督與黨外監督的協同性
黨內監督體系是在特定的環境下建構和運行的，受到更大體系的制約和影響。黨內監督體系是黨和國家監督體系的子系統，因此需要將其置於黨和國家監督體系這個組織場域中進行研究。在黨和國家監督體系這個複雜的場域內，存在不同種類的監督，但總體上可以分為黨內監督和黨外監督兩個體系。各類監督在作用力度、手段方式、主體角色等方面差異很大，但在統一的體系框架中，監督方向和目標具有高度的一致性或相似性，因而具有協同發揮作用的基礎和可能。每個組織都是某個更大的社會系統的一個子系統[19]。黨內監督體系雖然是一個複雜和龐大的系統，但在國家治理的框架中，還是一個相對有限的子系統。在黨和國家監督體系中，黨內監督雖起到統領作用，但也只是其中的一部分，只有與人大監督、民主監督、行政監督等多種監督共同形成合力，才能最終打造黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系。黨和國家監督這個大系統能否發揮最大效能取決於系統內部各子系統或其組合的協同程度，若各子系統中的人、組織、環境等要素都能有效配合，就能向良性的協同狀態持續演化；若系統內部各要素相互掣肘與摩擦，那麼各子系統就會陷入內耗而無法發揮正常功效，最終使整個系統走向混亂與無序。
推進黨內監督與黨外監督相結合一直是黨中央關注的重點。黨的十八大以來，通過深化國家監察體制改革，黨中央進一步強化了黨內監督與黨外監督，通過紀委和監委的合署辦公整合反腐敗力量，擴大監察範圍，實現了對行使公權力的公職人員的監督全覆蓋，做到黨內監督與外部監督同向發力。黨的十九屆四中全會將協同性作為健全黨和國家監督體系的一個重要目標。監督主體和監督種類繁多，協同難度較大。要保證不同監督子系統能夠有效協同，必須堅持以黨內監督為主導，加強黨的領導，與健全黨的領導能力制度緊密配合，推動各類監督有機貫通、相互協調。不同監督主體有各自的特點，表現為監督對象與範圍、監督權限與處理方式、監督階段、監督依據上的差異性[16]。首先，在實際的監督工作中，常存在互有交叉、管轄不明確的領域，黨內監督與黨外監督缺乏健全的互通銜接機制，黨外監督也缺乏規範的制度機制來支撐配合黨內監督的推進。例如如何在紀委和監委合署辦公下推動紀法銜接、法法銜接，釐清兩者在實際運行中的權力邊界還是一個亟待解決的問題。其次，黨內監督信息公開的力度不高也使得黨外監督主體很難對其開展有效監督。最後，黨外監督相對於黨內監督，在監督主體的制度保障上比較欠缺，監督較為隨意，部門或者個體色彩濃厚[20]，缺乏開展主動監督的積極性。對此，要在不同監督方式之間搭建起互通互聯的機制，在工作協調機制、力量聯動機制、信息共享等機制上進行有效探索。不同監督在制度層面不能相互掣肘與抵消，要在紀法銜接、法法銜接問題上充分發揮反腐敗協調小組的作用，進一步發揮其在紀檢、司法、執法機關協調上的統籌作用[21]。在外部監督上，要充分重視輿論監督、群眾監督等。要加強群眾監督，健全完善舉報平臺，通過立法規範公民合法行使監督權的方式、程序與範圍，推進群眾監督的法治進程。為了應對網絡監督的高傳播性和高不確定性，有必要建立起一套高效運轉的輿情收集、研判、引導、反饋和處置機制。此外，要主動拓展社會監督的方式和手段，加大紀檢監察信息的公開力度，開通網絡建議渠道，強化社會監督的效力。
四、提高黨內監督的有效性
提高系統性是針對健全黨內監督體系本身而言的，增強協同性的目的在於進一步理順黨內監督與黨外監督的關係，二者都具有過程性。有效性則是結果性導向，要求黨內監督實現已設定的目標，產生良好的政治和社會效果。理順各監督主體的職責與權限是健全和完善黨內監督體系的基礎，強化各監督主體間的協同合作是完善黨內監督體系的重點任務，但兩者最終的目標是真正形成監督合力，最大程度發揮黨內監督的效能。提高黨內監督體系的有效性，可以從以下幾方面努力。
(一)充分運用大數據等新技術手段開展監督
信息不對稱是各類監督工作面臨的共同困境。藉助網際網路、大數據等新技術手段開展監督是近些年來出現的明顯趨勢。網際網路傳播速度快、大數據分析較為全面且具有可預測性的特點，這可以很好地提升黨內監督的針對性和有效性，主要表現在：一是藉助網際網路可優化監督流程，通過大數據可構築起嚴密的監督網。在防控黨員領導幹部個人廉潔風險方面，紀委可以利用各類數據之間的關聯性進行管理，通過提煉關聯規律對不同級別風險進行預警並形成相對應的響應機制。在藉助網際網路優化工作流程方面，通過辦案全過程留痕、審批實時追蹤、限時自動預警督辦等手段，實現辦案全程可視化，大大提高了辦案效率[22]。在扶貧和惠農等民生領域的腐敗監督方面，紀委監委可以將各類民生數據錄入系統並通過比對的方法排查腐敗風險，民眾也可以通過公開的大數據平臺開展精準監督。但如何確保大數據監督產生的各類數據不會發生增加、修改、丟失和洩露等情況是監管部門要高度重視的事情，需要明確規範在什麼範圍和界限內掌握數據、在何種程度內使用數據。二是藉助網際網路的信息公開便捷性打通社會監督渠道。社會監督以往主要通過信訪、電話、面訪等方式開展，具有一定的滯後性和單一性，監督效果並不理想。網際網路拓寬社會監督的渠道，有很強的時效性，群眾可以通過網站、電子郵箱、網絡公眾號等方式進行實時舉報。這對幹部具有一定的震懾力，對改善幹部作風具有非常積極的作用。
(二)強化制度執行和效果評估
制度是否具有生命力，關鍵看執行是否到位。當前黨內監督已經有一套比較完善的制度，對於各類型的監督從工作程序到工作方式都有明確且詳細的規定，這些制度一環扣一環，形成了一張嚴密的監督網。但在實際工作中，制度規定也還存在落實不到位、打折扣的現象，制度執行出現「空轉」「懸空」狀態，執行效果不佳，使得看似嚴密的制度成為了擺設。潘春玲對制度執行力度不夠大的原因進行了分析，認為主要包括以下幾大因素：一些監督主體對制度內容缺乏正確理解和把握；制度規定缺乏具體性和針對性的實施細則；制度間的銜接度不高且存在重疊的情況；監督主體的制度意識不強，多憑主觀意願或經驗開展工作[17]。因此，必須狠抓制度執行，對制度執行效果開展多維度評估。對於制度執行不到位的監督主體要加大、加重問責力度，不僅要對「亂作為」現象進行處置，對「不作為」「慢作為」現象也要嚴肅處理。黨的十九屆四中全會《決定》提出要形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制，需要建立相關的配套機制。要將制度執行情況作為重要指標納入「兩個責任」考評中，對制度執行的領導責任、主體責任與監督責任進行明確劃分，並將責任層層分解、壓實到個人。對各項制度執行責任制定出可量化、可考核、可追責的細則，圍繞制度執行情況建立健全考核獎懲機制，並將其納入績效考核，把日常督查和專項檢查作為監督部門的重點工作，把制度執行情況作為黨風廉政建設責任制與領導幹部述廉述職的檢查考核內容。加大黨務公開、政務公開、司法公開力度，充分發揮群眾監督和輿論監督的作用。制度執行不到位在一定程度上是因為一些制度本身存在不科學性與不合理性，因此要加大制度評估力度，廢止大而空、內容空泛、時過境遷的制度，調整相互衝突和矛盾的制度，修改長期沒有執行案例的制度，補充完善制定執行的保障機制和措施。各地各部門需結合實際情況將制度規定細化，便於指導當地黨內監督工作。
(三)提高問責精準度
權責對等意味著權責是相輔相成的。黨的十八大以來，加大黨內問責力度，不少黨組織和黨員領導幹部被問責。問責力度加大一方面促使黨員幹部增強自我監督意識，但另一方面「問責異化」的現象也相伴而生，突出表現就是問責機械簡單化、隨意化、精準度差，使用不均衡，操作不規範、質量不高和問責乏力[23]。2019年《中國共產黨問責條例》的修訂、黨的十九屆四中全會《決定》中完善精準問責有效機制的提出，一個重要目的就是解決「問責異化」的問題。要實現精準問責，首先得落實好問責的主體責任，問責不僅僅是紀委的事情，黨委及其部門都有問責的權力，各監督主體要各司其職、各負其責，真正實現權責對等；其次，要完善問責程序，避免隨意性，維護問責的嚴肅性，注重事實和證據，加強分析研判，保證問責程序公正、合理，保護被問責對象的合理訴求和利益。碰到複雜情況，可建立分工協作、集體把關的問責會商機制，對相關情況進行全面分析、綜合考量。要正確運用好從輕、減輕、從重、加重、不予問責和免於問責情形，結合事件後果影響以及被問責幹部的認錯態度和悔改表現進行分類處理。針對涉及扶貧、環保等社會關注度高且較為敏感的重點領域，以及涉及重要崗位領導幹部的問責案件處理，可以建立提級審核機制，報送上一級紀委進行綜合審核把關[24]。通過建立容錯糾錯核查機制，並將程序前置，可以有效地解決問責泛化問題，促使追責問責更加規範精準[25]，針對影響期過後表現優秀的幹部，符合條件的該提拔提拔、該任用任用，這樣才能更好地激發乾部幹事的積極性和熱情。要及時澄清錯誤問責，糾正不到位問責，注重問責後的監督。強化運用問責結果，做好被問責幹部個人廉政檔案和人事檔案的記錄。針對典型案件，要發揮其警示作用，在相應平臺上進行通報曝光。對於問責後的整改問題，要予以高度關注，確保問題整改到位[26]。精準問責只有貫穿全過程，才能既「打得準」又「打得有效果」，達到「問責一個、警醒一片」的效果，營造人人敬畏制度、嚴守制度的良好氛圍。
(四)強化對監督權的監督
監督權應該受到監督已經成為社會共識並已引起廣泛關注。監督權同樣存在被濫用的風險。如何對監督權開展監督一直是各國各地區在構建監督體系過程中面臨的一大難題[27]。黨的十八大以來中央紀委加強了信息公開的力度，在工作報告中公開了全國被查處的違紀違法的紀檢監察幹部人數。紀檢監察體制和國家監察體制改革後，紀委監委擁有更大權力，紀檢監察幹部被「圍獵」的風險隨之增加[28]。黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨的深入推進，習近平總書記每次在中央紀委全會上的講話，都會語重心長地告誡全國紀檢監察幹部，要求他們做到忠誠乾淨擔當，防止出現「燈下黑」等問題。《條例》對「誰來監督執紀者」的問題進行了回答，提出要健全紀委內控機制。紀檢監察機構內部專門設立幹部監督部門對紀檢監察幹部進行監督調查，防止「燈下黑」。2017年出臺的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行)》對監督權的行使進行規範。但我們同時要看到，當前監督權行使存在兩個「相向」的矛盾與問題：一是一些紀委監委不敢動真碰硬，對「關鍵少數」監督聚焦不足，監督權運用不充分；二是監督權被濫用，個別紀檢監察幹部存在違紀違法行為。因此，需要從兩個不同方向對監督權進行監督。一方面，要充分保障監督權的有效實施。進一步強化監督機構的權威，增強基層紀委監督權限，強化紀委監委調查處置違紀違法行為的專責性，防止和排除不正當幹擾和阻礙。要合理設置不同部門、崗位的權力結構，實行權責對等匹配，形成權力的相互制約和監督。另一方面，要防止監督權濫用。在內部監督上，探索建立監察、檢察、審計等部門間的相互制約與協調機制，通過部門間的互相監督降低監督權主體自身權力濫用的風險；在外部監督上，賦予特約監察員更多權限以進一步發揮其對監察機關及其工作人員的監督作用，帶動社會監督。從世界監督和反腐敗的規律來看，廉潔程度較高的國家和地區往往有著較高的監督執法透明度。要防止監督權的懈怠和濫用，一個非常重要的措施就是加大監督執紀機構的信息公開力度。要加強《中國共產黨黨務公開條例(試行)》和《中華人民共和國監察法》關於紀委監委信息公開規定的執行監督檢查，鼓勵和支持科研機構、高校等對紀委監委網站信息公開進行第三方評估。
參考文獻
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