一、前言
改革開放以來，義務教育一直是我國教育教學領域關注的重點，也是改革的難點。上世紀八十年代，我國開始大力推廣、普及九年制義務教育。到2020年底，我國大部分地區基本實現「普九」，但隨之而來的城鄉、地區、校際等之間的教育發展不均衡問題越來越突出。2001年，《全國教育事業第十個五年計劃》提出，要努力實現地區間教育事業的相對均衡發展。到2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出「均衡發展是義務教育的戰略性任務」，我國的義務教育發展規劃開始向均衡發展轉變。
作為我國教育教學領域的焦點，義務教育的優質均衡發展對於保障教育公平、提高教學水平等方面有著重要影響。學校、老師、家長及社會公眾對現有義務教育制度的滿意程度、學校的教學條件和師資力量等是否能滿足學生的要求等等，都是政府部門急需了解的問題。通過對《市政府關於深入推進市區義務教育優質均衡發展的實施意見》（下文簡稱《實施意見》）後評估，一方面評估該《實施意見》作為規範性文件的合法性、合理性及規範性，找出其不足和存在問題，為今後修改完善工作積累經驗，另一方面也在教育部門和義務教育階段學校、學生、家長間架起了一座橋梁，共同探索今後義務教育優質均衡發展的方向。
2013年，南通市成為全國首批所轄縣（市、區）全部通過國家義務教育發展基本均衡縣（市、區）評估認定的地級市，義務教育改革發展取得了顯著成績。2013年8月21日，《實施意見》開始施行。該《實施意見》施行整7年以來，在提高市區教育教學水平、推動義務教育均衡發展等方面發揮著重要作用。但是，隨著經濟社會的快速發展，義務教育優質均衡發展面臨了諸多機遇與挑戰，《實施意見》在實際操作中面臨著各種新問題和新困境，部分條款已經不能切合實際，因而急需對《實施意見》進行適時評估，以期達到：（1）梳理《實施意見》實施過程中暴露的問題，在徵求各方意見的基礎上，不斷完善《實施意見》內容，探索義務教育優質均衡發展的改革方向；（2）有助於完善教育規劃布局，不斷提高辦學質量和教學水平、加強師資隊伍建設，更好地保障教育公平、均衡發展；（3）探索開門制定規範性文件的具體方法。通過參與規範性文件後評估各項活動，最大程度反映民意、集中民智，提高公民有序參與規範性文件制定的水平，以期達到更好的社會效果。
二、評估工作概況
根據南通市政府辦公室《關於進一步做好市政府規範性文件後評估工作的通知》（通政辦發〔2015〕5號）的要求，南通市教育局認真部署後評估相關工作，具體流程和工作方法如下：
（一）評估準備階段
1.成立領導小組
為保障《實施意見》規範性文件後評估工作的順利進行，確保評估效果，2020年11月南通市教育局成立了《實施意見》規範性文件後評估領導小組，由局主要負責人任組長，局分管法制工作領導任副組長，法規處、基教處等相關處室負責人為成員。
2.確定委託第三方機構進行評估
為了保證評估結論的客觀性、公正性和專業性，南通市教育局根據市政府辦公室上述文件的規定，於11月13日邀請了3家具有相應資質和有一定評估經驗的單位進行了初步洽談，後在該3家各自投標後，由專家經嚴格打分評審，最後確定北京市煒衡（南通）律師事務所為《實施意見》規範性文件後評估項目的第三方評估機構，負責具體開展《實施意見》評估調研活動及報告撰寫等工作。
3.制定評估方案
根據《評估辦法》的規定，評估小組制訂了《實施意見》規範性文件後評估實施方案，明確了本次評估活動主要分為三個階段：第一階段為前期準備階段，主要工作是制定項目提綱，明確項目組負責人及成員分工、明確階段性目標，完成調查問卷的設計、印刷、發放、錄入與分析；第二階段為調研論證階段，主要工作是開展專題調研訪談、召集相關單位、人員和專家學者召開座談會，分析匯總所有相關數據；第三階段為評估報告形成階段，主要工作內容為撰寫《實施意見》規範性文件後評估報告，組織專家對初稿進行研討，最終形成正式評估報告。
（二）評估實施階段
根據具體評估工作方案，評估小組有序展開了調查研究活動。
1.設計調查問卷
評估小組在廣泛查閱相關資料、聽取相關職能部門意見以及民眾的一般反饋，在與南通市教育局法規處、基教處充分溝通基礎上，反覆斟酌討論，形成了共計32個問題的調查問卷。
2.問卷調查
為了充分做好基礎調研工作，廣泛聽取相關意見，了解《實施意見》所涉及的各方主體對《實施意見》實施效果的意見反饋及規範性文件層面上的建議，評估小組在調研基礎上，設計了調查問卷，本課題問卷調查對象主要為教育局工作人員、老師和家長（詳見附件一）。由於時間非常緊張，本次問捲髮放採用「線上+線下」的模式進行，線上問捲髮放通過「問卷星」等線上平臺，以QQ群、空間、微信群、微信朋友圈等社交工具為媒介進行問卷發布與回收統計，共計完成線上問卷430份，問卷回收率為100%；線下問卷的發放與回收工作主要是以小組成員兩兩一組、結伴發放的方式進行，並在調研中隨機發出，以南通市崇川區內多所中小學等為主要調研區域，現場填寫並回收問卷，實發問卷90份，回收有效問卷86份，線下回收率為95.56% 。綜上，本次調研共計發放問卷520份，剔除折損與無效問卷後，共回收有效問卷516份，總回收率為99.23% 。問卷中統計得出的各項統計數據是評估報告中不可或缺的部分。
3.座談會
為了全面獲取第一手信息，聽取各個學校、老師、家長的意見，評估小組於11月30日至12月10日採用登門拜訪方式進行了座談和調研。訪談單位除教育行政主管部門外涉及：江蘇省南通師範第一附屬小學、江蘇省南通師範第二附屬小學、南通崇川學校、南通市陸洪閘小學、南通市啟秀中學、江蘇省南通田家炳中學、南通市第一初級中學、南通市易家橋中學等8家義務教育中小學校。通過座談會，評估小組充分聽取了《實施意見》出臺以來相關中小學校的具體實施狀況以及在實施過程中遇到的問題，各方提出的寶貴意見也為評估小組的調查和研究提供了方向，為最終評估結論的形成打下了堅實的基礎。
4.匯總各項評估意見、建議並進行分析
在綜合採用上述各種評估方法進行調查研究之後，評估小組取得了大量的素材和各類數據，形成了數據分析報告（詳見附件二）。這些材料反映出了《實施意見》實施以來所取得的績效和暴露的問題，對於最終評估報告的形成提供了理論和實踐上強有力的支持。評估小組通過對這些材料進行匯總和分析，得出了本評估報告的初步結論。
（三）評估報告形成階段
在收集完相關的統計數據和意見、建議之後，評估小組開展了內部討論，對評估報告的起草、評估結果的立論等問題進行了探討，擬定了初步方案，開始了《實施意見》後評估報告的起草工作。
12月12日，評估小組主持召開了《實施意見》立法後評估專家討論會，邀請了市人大法工委、北京市煒衡（南通）律師事務所、南通大學相關專家與會參加討論。會議中評估小組聽取了各位專家對於評估報告初稿的意見以及建議，並在會後對評估報告及時作了修改和完善，完成了本評估報告。
三、評估內容
（一）合法性評估
合法性評估，是指通過文義解釋法、目的解釋法、比較分析法等比較分析方法，審查《實施意見》是否違反其各種上位法律、法規和規章的立法宗旨、指導思想、基本原則以及具體規定。通過梳理，《實施意見》的上位法主要包括：
（1）《中華人民共和國教育法》（法律，2015年修訂）；
（2）《中華人民共和國義務教育法》（法律，2018年修訂）；
（3）《教育督導條例》（行政法規，2012年）
（4）《國務院關於深入推進義務教育均衡發展的意見》（行政規章，2012年）；
（5）《江蘇省實施<中華人民共和國義務教育法>辦法》（省政府規章，2019年）
（6）《省政府關於深入推進義務教育優質均衡發展的意見》（省政府規章，2012年）
（7）《江蘇省規範性文件制定和備案規定》（省政府規章，2009年）。
根據上述法律、法規、規章的規定，對《實施意見》合法性評估的具體情況如下：
1.具有制定權限，制定程序合法
《實施意見》於2013年8月21日以南通市人民政府「通政發〔2013〕51號」文件的形式開始實施，並於同年9月23日在市政府網站上公開。《實施意見》的立法目的是「為深入推進市區義務教育優質均衡發展、進一步辦好人民滿意的義務教育」，是關於《國務院關於深入推進義務教育均衡發展的意見》（國發〔2012〕48號）和《省政府關於深入推進義務教育優質均衡發展的意見》（蘇政發〔2012〕148號）等法規的具體實施辦法。南通市人民政府作為設區的市一級人民政府有相關規範性文件的制定權限。因此，從立法依據、制定權限、制定程序等方面來看，《實施意見》的制定符合國務院《規章制定程序》《江蘇省規範性文件制定和備案規定》等法律法規的要求。
2.主要規定未違反上位法
《實施意見》共三大方面：分別為總體要求和主要目標、主要任務和重點工作、組織領導和保障措施，共4221字，分別從教育布局規劃、教學資源配置、集團一體化辦學、師資隊伍建設、教育教學改革等方面進一步細化了《國務院關於深入推進義務教育均衡發展的意見》和《省政府關於深入推進義務教育優質均衡發展的意見》等行政規章、地方性規章的規定。通過立法依據對照表的方式，可以較為清晰的看出《實施意見》的主要制度、機制設置與上位法的立法目的、基本原則和主要規定基本一致，未發現明顯違反上位法的情況。
表2-1：立法依據對照表
條 文
依 據
一、總體要求和主要目標
（一）總體要求。以黨的十八大精神和鄧小平理論、「三個代表」重要思想、科學發展觀為指導，以創建全省首批教育現代化示範市為契機，全面貫徹黨的教育方針，進一步落實義務教育重中之重的戰略地位，把均衡配置資源作為重點，把提高教育質量作為根本，把推進體制機制和方法創新作為動力，堅持「市級統籌、分區落實、整體聯動、協調發展」,著力解決人民群眾普遍關心的熱點、難點問題，切實縮小區域差距和校際差距，按照省定教育現代化標準辦好每一所義務教育學校，促進每一個學生健康成長，市區義務教育公平度、適合度、滿意度大幅提升，在全市教育現代化建設中更好發揮龍頭作用，努力打造南通「教育之鄉」的升級版和新品牌。
《國務院關於深入推進義務教育均衡發展的意見》
二、明確指導思想和基本目標
推進義務教育均衡發展的指導思想是：全面貫徹黨的教育方針，全面實施素質教育，遵循教育規律和人才成長規律，積極推進義務教育學校標準化建設，均衡合理配置教師、設備、圖書、校舍等資源，努力提高辦學水平和教育質量。加強省級政府統籌，強化以縣為主管理，建立健全義務教育均衡發展責任制。總體規劃，統籌城鄉，因地制宜，分類指導，分步實施，切實縮小校際差距，加快縮小城鄉差距，努力縮小區域差距，辦好每一所學校，促進每一個學生健康成長。
《省政府關於深入推進義務教育優質均衡發展的意見》
（一）指導思想。以鄧小平理論、「三個代表」重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹黨的教育方針，進一步落實義務教育重中之重的戰略地位，把均衡配置資源作為重點，把提高教育質量作為根本，把推進體制機制和方法創新作為動力，著力解決人民群眾普遍關心的熱點、難點問題，按照省定義務教育學校現代化辦學標準辦好每一所學校，努力做到校園環境一樣美、教學設施一樣全、生均公用經費一樣多、教師素質一樣好、管理水平一樣高、學生個性一樣得到發展、學校安全一樣得到保障、人民群眾一樣滿意，切實縮小校際差距、城鄉差距和區域差距，真正實現起點公平、過程公平和結果公平，促進每一個學生健康成長。
（二）主要目標。到2015年，市區80%以上的義務教育學校達到省定現代化辦學標準；崇川區、港閘區、南通開發區和通州區均達到省定義務教育優質均衡發展要求並通過驗收，濱海園區與蘇通科技產業園區達到省優質均衡發展要求納入相關區域一併通過驗收。到2018年，市區所有義務教育學校達到省定現代化辦學標準，學生及其家長和社會對學校的滿意度、學校和社會對政府管理義務教育的滿意度均達90%以上。
《國務院關於深入推進義務教育均衡發展的意見》
二、明確指導思想和基本目標
推進義務教育均衡發展的基本目標是：每一所學校符合國家辦學標準，辦學經費得到保障。教育資源滿足學校教育教學需要，開齊國家規定課程。教師配置更加合理，提高教師整體素質。學校班額符合國家規定標準，消除「大班額」現象。率先在縣域內實現義務教育基本均衡發展，縣域內學校之間差距明顯縮小。到2015年，全國義務教育鞏固率達到93%，實現基本均衡的縣（市、區）比例達到65%；到2020年，全國義務教育鞏固率達到95%，實現基本均衡的縣（市、區）比例達到95%。
《省政府關於深入推進義務教育優質均衡發展的意見》
（二）主要目標。所有學校符合國家和省定辦學標準，縣域內教育質量、教師隊伍、辦學條件和管理水平顯著改善，義務教育公平度、適合度和滿意度大幅提升，學生及其家長和社會對學校的滿意度、學校和社會對政府管理義務教育的滿意度均達90%以上。到2015年，所有縣（市、區）達到國家義務教育基本均衡發展要求，70%以上的縣（市、區）達到省定義務教育優質均衡發展要求，50%以上的義務教育學校達到省定現代化辦學標準。到2020年，所有縣（市、區）達到省定義務教育優質均衡發展要求，所有義務教育學校達到省定現代化辦學標準，優質均衡發展差異係數低於省定標準。
二、主要任務和重點工作
（一）完善教育布局規劃，加快中小學校現代化建設。強化各區主體責任和聯動意識，科學配置區域義務教育資源，正確處理提高教育質量和方便就近入學的關係，統籌考慮外來務工人員隨遷子女就學需求，繼續調整優化中小學校布局。崇川區、港閘區、南通開發區和蘇通科技產業園區要按照《南通市主城區中小學布局規劃（2012~2020）》，根據城市發展和園區建設進程，結合居住格局與生源變化情況，進一步細化實施方案；通州區、濱海園區要適應沿海開發、區劃調整和城鎮建設需要，進一步完善學校布局。今後五年，崇川區新建中小學校3所、改擴建2所，注重提升老城區薄弱學校；港閘區新建中小學校2所、改擴建3所；南通開發區改擴建中小學校2所，蘇通科技產業園區新建1所；通州區新建中小學校1所、遷建3所，重點解決裝備滯後等問題；濱海園區新建中小學校1所、改擴建3所；繼續改善部分市直學校辦學條件。各地、各部門要排出年度建設計劃，精心組織實施，抓緊落實到位。
實施義務教育學校現代化建設工程。按照省定義務教育學校現代化辦學規範，高標準、高質量建設好每一所學校，加大薄弱學校的改造力度，健全校舍安全管理長效機制，確保所有校舍符合國家抗震設防要求，並從硬體、軟體兩方面不斷提升均衡化水平，努力做到所有學校辦學條件一樣好、師資隊伍一樣強、管理水平一樣高、教育質量一樣優。對社會關注的熱點學校，通過加快實施改擴建、適當調整施教區和推進集團化辦學等措施，綜合化解生均教學資源供需不平衡矛盾。對老城區和鄉鎮薄弱學校，各區要在改造基礎設施、優化校園環境、更新圖書資料和儀器裝備等方面給予重點扶持，促進教育教學資源均衡配置。合理控制學校規模，按照國家規定實行標準班額辦學，創造條件積極推進小班化辦學。
《中華人民共和國義務教育法》
第十二條 適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。
父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。具體辦法由省、自治區、直轄市規定。
第十五條 縣級以上地方人民政府根據本行政區域內居住的適齡兒童、少年的數量和分布狀況等因素，按照國家有關規定，制定、調整學校設置規劃。新建居民區需要設置學校的，應當與居民區的建設同步進行。
《江蘇省實施義務教育法辦法》
第十一條 流動人口的適齡子女在居住地接受義務教育的，由其父母或者其他監護人按照居住地縣級教育行政部門的規定申請就讀，居住地縣級教育行政部門應當統籌解決。
第二十三條 省教育行政部門應當根據國家規定，制定具體的學校設置標準。縣級人民政府應當根據學校設置規劃和標準，制定學校設置、調整方案，統籌安排建設經費，依法劃撥建設用地，建設、配備教育教學設施設備。
第二十七條第二款 縣級教育行政部門應當在教育教學設施設備的配置上對農村學校和薄弱學校給予扶持，組織對口支援，改善農村學校和薄弱學校的辦學條件。
第三十一條 學校應當根據縣級教育行政部門核定的辦學規模招收學生，每個班級的學生數不得超過省教育行政部門規定的人數。
有條件的地方，可以推行小班化教學。
《省政府關於深入推進義務教育優質均衡發展的意見》
（五）完善學校布局規劃。正確處理提高教育質量與方便學生就近上學的關係，努力滿足農村適齡兒童少年就近接受良好義務教育的需求。縣級人民政府要抓緊制定農村義務教育學校布局專項規劃，經省轄市人民政府審核匯總後報省人民政府批准實施，在此之前暫停撤併農村義務教育學校。規範學校撤併程序和行為，堅持先建後撤，保障群眾充分參與和監督決策過程，撤併方案要逐級報省人民政府審批。健全中小學校舍安全管理長效機制，新建校舍應滿足現行抗震設防標準，繼續實施校舍加固改造，到2015年，所有校舍全部符合國家抗震設防要求。
（十二）加快學校現代化建設。實施義務教育學校現代化建設工程，對照省定義務教育學校現代化辦學標準，加強每一所學校的軟體、硬體建設。對生均教育教學資源不達標的學校，要採取調整施教區範圍、縮減招生規模等措施使其儘快達標。實施薄弱學校提升工程，加大對城區薄弱學校、農村學校和辦學點的扶持力度，特別是強化校舍場地、圖書資料、儀器設備、教學資源、課程文化、師資隊伍等方面的建設。控制學校規模，實行標準班額辦學，原則上小學班額不超過40人、初中班額不超過45人，有條件的地區要積極推進小班化辦學。加強民族學校現代化建設，促進民族教育事業發展。
（二）實施多種形式合作，放大優質資源輻射帶動作用。大力推進學校集團化辦學、教育共同體建設和多種形式的結對共建，合力幫扶薄弱學校，努力擴大優質教育資源的覆蓋率和共享度。鼓勵支持區域之間合作，鼓勵區級制定政策吸引資源加強薄弱學校，市級資源配置堅持向薄弱區域、薄弱學校傾斜。切實抓好集團化辦學，以優質名校和辦學水平相對較高的學校為骨幹，聯合若干學校，集群發展、共同提升。根據市區義務教育學校的管理格局和資源特點，小學階段的集團化辦學，由各區統籌安排，鼓勵區與區之間相互支持；初中階段的集團化辦學，加大市直學校對薄弱地區、薄弱學校的支持力度。各地要總結已有成功實踐，借鑑外地先進經驗，積極探索集團化辦學的多種模式，制定具體方案，抓緊組織實施。條件成熟的，可以組建緊密型教育集團，採取總分校模式，探索一體化辦學，統一管理制度、統一組織教學、統一安排科研、統一質量管理、統一考核獎懲。市和區之間、區與區之間、校與校之間，要根據需要構建各類教育共同體，開展單項或多項的教育教學合作。區際之間、校際之間要廣泛開展結對共建活動，通過教學、管理人員雙向掛職、定期交流，加大對薄弱學校的支持力度，並在管理模式、教學科研、師資培養、文化建設和品牌塑造等方面取長補短、共建共享，促進區域內、區域間義務教育優質均衡發展。
要把教育信息化作為促進義務教育優質均衡發展的戰略舉措，大力推進數位化教學試點，力爭到2018年，實現寬帶網絡校校通、優質資源班班通、網絡學習空間人人通，建成教育資源公共服務平臺和教育管理公共服務平臺。要積極利用社會教育資源，鼓勵各類博物館、科技館、文化館、圖書館、展覽館、青少年校外活動場所和綜合實踐基地等機構，開展面向中小學生的公益性教育活動。教育部門要統籌安排學校教育教學、社會實踐和校外活動，探索相互銜接的有效方式。
《中華人民共和國教育法》
第六十六條 國家推進教育信息化，加快教育信息基礎設施建設，利用信息技術促進優質教育資源普及共享，提高教育教學水平和教育管理水平。
縣級以上人民政府及其有關部門應當發展教育信息技術和其他現代化教學方式，有關行政部門應當優先安排，給予扶持。
國家鼓勵學校及其他教育機構推廣運用現代化教學方式。
《中華人民共和國義務教育法》
第三十七條 學校應當保證學生的課外活動時間，組織開展文化娛樂等課外活動。社會公共文化體育設施應當為學校開展課外活動提供便利。
《江蘇省實施義務教育法辦法》
第三十四條 學校應當按照規定開展體育、藝術和綜合實踐的教學活動，提高學生綜合素質。
機關、團體、企業事業單位應當為學生社會實踐活動提供便利。
各類學生校外活動場所和公共文化體育設施，應當按照有關規定對學生免費或者優惠開放，支持學校開展素質教育。
《國務院關於深入推進義務教育優質均衡發展的意見》
三、推動優質教育資源共享
擴大優質教育資源覆蓋面。發揮優質學校的輻射帶動作用，鼓勵建立學校聯盟，探索集團化辦學，提倡對口幫扶，實施學區化管理，整體提升學校辦學水平。推動辦學水平較高學校和優秀教師通過共同研討備課、研修培訓、學術交流、開設公共課等方式，共同實現教師專業發展和教學質量提升。大力推進教育信息化，加強學校寬帶網絡建設，到2015年在有條件的地方解決學校寬帶接入問題，逐步為農村學校每個班級配備多媒體教學設備。開發豐富優質數位化課程教學資源，重點開發師資短缺課程資源、民族雙語教學資源。幫助更多的師生擁有實名的網絡空間環境，方便其開展自主學習和教學互動。要調動各方面積極性，在努力辦好公辦教育的同時，鼓勵發展民辦教育。
提高社會教育資源利用水平。博物館、科技館、文化館、圖書館、展覽館、青少年校外活動場所、綜合實踐基地等機構要積極開展面向中小學生的公益性教育活動。公共事業管理部門和行業組織要努力創造條件，將適合開展中小學生實踐教育的資源開發為社會實踐基地。教育部門要統籌安排學校教育教學、社會實踐和校外活動。學校要積極利用社會教育資源開展實踐教育，探索學校教育與校外活動有機銜接的有效方式。
《省政府關於深入推進義務教育優質均衡發展的意見》
（十一）推動優質教育資源共享。發揮優質學校的輻射帶動作用，通過組建教育共同體、集團化辦學、對口幫扶等方式扶持薄弱學校。把教育信息化作為促進義務教育優質均衡發展的戰略舉措，積極開展中小學數位化學習試點，力爭到2020年，實現寬帶網絡校校通、優質資源班班通、網絡學習空間人人通，建成教育資源公共服務平臺、教育管理公共服務平臺。支持辦好民辦中小學，努力滿足人民群眾多樣化教育需求。支持博物館、科技館、文化館、圖書館、展覽館、青少年校外活動場所、綜合實踐基地等機構開展面向中小學生的公益性教育活動。
（三）加強師資隊伍建設，健全校長教師流動制度。以提升教師素質和教學水平為重點，建立科學的教師培養機制和繼續教育機制。繼續完善定向免費培養制度，吸引優秀學生學習師範專業，鼓勵到基層學校和薄弱學校任教。嚴格實施5年一周期不少於360學時的教師全員培訓制度，完善市、區、校分級培訓體系，促進每一名教師專業發展。實施名師培養工程，加強中小學教壇新秀、骨幹教師、學科帶頭人隊伍建設，培養和評選工作向薄弱學校、偏遠學校傾斜。鼓勵設立名師工作室，發揮名師示範引領作用。建立校長任職資格準入和新任校長崗前培訓制度，實行中小學校長全員培訓，不斷提升校長辦學治校能力。開展中小學校長職級制改革試點，建立統一的績效考評辦法，大力培養更多的名校長。
健全校長教師流動制度。以「市有校用、區有校用」和「市級統籌、區域協調」為導向，加快公辦中小學教師由「學校人」向「系統人」轉變，構建教師資源均衡配置的長效機制。完善校長教師流動的政策措施，結合集團化辦學、共同體建設，促進校長教師在區域內有序流動、區域間適當交流。校長在同一所學校的連續任期原則上不超過2屆，每屆3~5年。教師包括骨幹教師原則上應按每年不低於15%的比例進行交流。城區中小學教師評聘高級職務（職稱），原則上須有在薄弱學校任教2年以上的經歷。
《中華人民共和國教育法》
第三十五條國家實行教師資格、職務、聘任制度，通過考核、獎勵、培養和培訓，提高教師素質，加強教師隊伍建設。
《中華人民共和國義務教育法》
第三十二條 縣級以上人民政府應當加強教師培養工作，採取措施發展教師教育。
縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設。
《江蘇省實施義務教育法辦法》
第十五條 縣級以上地方人民政府應當根據學校教育教學工作的實際需要，按照國家和省有關規定，核定中小學教師編制，並實行動態管理。
任何單位不得佔用教師編制，不得安排教師從事與教育教學無關的工作。
第十八條縣級教育行政部門應當均衡配置本行政區域內學校師資力量，在教師崗位設置、教師培養培訓、骨幹教師配置等方面，對農村學校和薄弱學校給予扶持。
縣級以上地方人民政府及其教育行政部門應當鼓勵、支持城市和經濟發達地區的教師、高等學校畢業生，到農村和經濟薄弱地區從事義務教育工作。對長期在農村和經濟薄弱地區從事義務教育的教師，以及到農村學校支援義務教育的城市學校教師，在職務評聘、業務培訓以及本省教育專業碩士招錄等方面同等條件下予以優先。
實行校長、教師交流制度。縣級教育行政部門應當組織本行政區域內學校校長、教師合理流動。具體實施辦法由縣級以上地方人民政府教育行政部門會同有關部門制定。
第二十條 學校應當建立教師績效考核制度，對教師遵守職業道德、履行崗位職責、完成教育教學和培訓任務等情況進行全面考核。考核結果作為教師崗位聘任、職務晉升、績效工資分配、實施獎懲等的重要依據。
第二十九條 學校實行校長負責制。校長由縣級教育行政部門通過公開招聘、競爭上崗等方式依法聘任，聘任的校長應當符合國家規定的任職條件和資格。
縣級以上地方人民政府教育行政部門應當加強對校長的培訓，定期對校長進行考核，提高校長辦學、管理能力。
《省政府關於深入推進義務教育優質均衡發展的意見》
（十三）推進校長教師專業發展。建立校長任職資格準入和新任校長崗前培訓制度，實行中小學校長全員培訓，不斷提升校長辦學治校能力。開展中小學校長職級制改革試點，健全績效考評辦法，培養一批名校長。實施5年一周期不少於360學時的教師全員培訓制度，完善省、市、縣、校分層分類培訓體系，促進每一名教師專業發展。加強中小學教學新秀、教學能手、學科帶頭人隊伍建設，實施名師培養工程，鼓勵設立名師工作室，發揮名師引領帶動作用。加大教師培訓投入，各地安排的教師培訓專項經費不低於教師工資（含績效工資）的1.5%，學校年度公用經費總額用於教師培訓的部分不低於5%。
（十四）推行校長教師交流制度。以「縣有校用」為導向，加快教師由「學校人」向「系統人」轉變。完善縣域內校長、教師交流的政策措施，促進校長、教師在城鄉之間、學校之間合理流動。校長在同一學校連任一般不超過2屆，教師包括骨幹教師原則上以每年不低於15%的比例進行交流。城區中小學教師評聘高級職務（職稱），須有在農村學校或薄弱學校任教2年以上的經歷。
（四）深化教育教學改革，促進教育質量整體提升。堅持育人為本德育為先，把社會主義核心價值體系融入課堂教學、社會實踐、校園文化、學校管理各個環節。全面實施素質教育，深化課程教學改革，推進高效課堂建設。在規範實施國家課程的基礎上，積極開發、開設滿足學生個性發展的校本課程，切實提高課程實施水平。重視學生身心健康，開齊上好體育課、藝術課及各類實驗課程，開展形式多樣的陽光體育活動。按照國家教改試點要求深入推進中考改革，強化中考改革對素質教育的引導與促進作用。
健全義務教育質量保障體系。建立以學生品德發展水平、學業發展水平、身心發展水平、興趣特長養成、課業負擔狀況為主要內容的綜合評價機制，科學評價學校教育教學質量，引導學校按照教育規律和人才成長規律實施教育，引導社會按照正確理念評價教育和學校。整合市、區、校三級教學科研力量，建立分工協作機制，統一管理、統籌指導各類學校的教學科研活動。注重學校文化建設，鼓勵辦出特色、辦出水平。重視學習困難學生發展，加強心理關懷、學業輔導和成長指導。加強學校教育與社會教育、家庭教育的互動聯繫，構建網上家長學校和社區學校，做好網上教學服務和教師家訪工作；強化校園周邊綜合治理，為學校教學和學生成長營造安全穩定、文明健康的良好環境。加大特殊教育投入，辦好特殊教育學校，繼續完善普通學校隨班就讀條件，保障殘疾兒童少年接受義務教育。全面落實優質均衡發展的各項措施，促進各類學校教學質量整體提升。
《中華人民共和國教育法》
第六條教育應當堅持立德樹人，對受教育者加強社會主義核心價值觀教育，增強受教育者的社會責任感、創新精神和實踐能力。
國家在受教育者中進行愛國主義、集體主義、中國特色社會主義的教育，進行理想、道德、紀律、法治、國防和民族團結的教育。
《中華人民共和國義務教育法》
第三十四條 教育教學工作應當符合教育規律和學生身心發展特點，面向全體學生，教書育人，將德育、智育、體育、美育等有機統一在教育教學活動中，注重培養學生獨立思考能力、創新能力和實踐能力，促進學生全面發展。
第三十五條 國務院教育行政部門根據適齡兒童、少年身心發展的狀況和實際情況，確定教學制度、教育教學內容和課程設置，改革考試制度，並改進高級中等學校招生辦法，推進實施素質教育。
學校和教師按照確定的教育教學內容和課程設置開展教育教學活動，保證達到國家規定的基本質量要求。
《江蘇省實施義務教育法辦法》
第三十三條 學校的教育教學工作應當符合教育規律和學生身心發展特點，實施素質教育，促進學生全面、健康發展。
學校應當嚴格執行課程標準、教學計劃，改進和創新教育教學方法，按照確定的教育教學內容和課程設置開展教育教學活動。任何單位和個人不得要求學校增加國家規定之外的教育教學內容。
第三十六條 縣級以上地方人民政府教育行政部門應當按照國家要求進行教育教學內容、課程設置、考試、招生和評價制度等改革，建立、完善以素質教育為導向的義務教育質量保障體系、監測評價體系和教學研究指導體系，推進素質教育的實施。
學校應當建立以綜合素質為主要指標的學生評價制度，綜合考察和評價學生的學習情況，促進學生全面發展。
任何組織和個人不得向教育行政部門、學校或者教師下達升學指標或者規定考試成績提高幅度，不得以升學率對地區和學校進行排名，不得將學生學科考試成績、升學情況作為評價或者考核教育行政部門、學校、教師和學生的主要標準。
三、組織領導和保障措施
（一）強化組織推動。市、區兩級政府（管委會）建立以分管領導為組長，教育、發改、財政、編辦、人社、規劃等部門負責同志為成員的領導小組，統籌指導、協調推進義務教育優質均衡發展工作。各有關部門、單位和學校都要把推進義務教育優質均衡發展作為教育改革發展和教育現代化建設的重中之重，增強責任感和緊迫感。市、區兩級教育部門要根據本意見進一步細化工作方案，落實推進措施，堅持示範引領，圍繞突出問題，組織重點攻關，促進協調發展，切實保障市區所有適齡兒童少年接受更加公平、更高質量的義務教育。
《省政府關於深入推進義務教育優質均衡發展的意見》
（二十四）強化組織推動。各地、各有關部門和單位要堅持把義務教育作為基礎教育改革發展的重中之重，把推進義務教育優質均衡發展作為義務教育改革發展的重中之重，充分認識推進義務教育優質均衡發展的重要性、長期性、艱巨性，切實增強責任感和緊迫感，真正做到義務教育發展規劃優先、投入優先、資源配置優先。各地要圍繞突出問題，明確工作措施，實施重點攻關，努力保障適齡兒童少年接受更加公平、更高質量的義務教育。
（二）完善政策措施。各區、各部門要圍繞推進義務教育優質均衡發展的總體要求、主要目標和重點工作，制定相關政策和激勵措施，確保資源合理配置，促進質量整體提升。鼓勵先行先試、大膽實踐。編制部門要根據教育事業發展規劃、生源變化和學校布局調整等情況，定期調整義務教育學校教職工編制；充分考慮實行小班化教學、寄宿制及安排教師脫產進修等因素，結合當地人均財政收入狀況，按規定比例適當增加專任教師編制；適應集團化辦學和教師隊伍流動要求，會同教育部門在核定的編制總量內及時調劑區域內學校之間的編制，優先滿足薄弱學校師資建設。人事部門要進一步完善崗位管理制度，堅持按需設崗、競聘上崗，落實學校法人自主權，建立健全以合同管理為基礎的用人機制。財政部門要以促進公平和提高質量為導向，根據財力狀況，逐步提高義務教育學校生均公用經費基準定額；在核定的公用經費總量內，適當向薄弱學校傾斜；要安排好必要的工作經費和項目經費，支持集團化辦學、共同體建設和教科研改革，保障優質均衡發展各項措施的推進實施。
《江蘇省實施義務教育法辦法》
第十五條第一款 縣級以上地方人民政府應當根據學校教育教學工作的實際需要，按照國家和省有關規定，核定中小學教師編制，並實行動態管理。
第十八條 縣級教育行政部門應當均衡配置本行政區域內學校師資力量，在教師崗位設置、教師培養培訓、骨幹教師配置等方面，對農村學校和薄弱學校給予扶持。
《省政府關於深入推進義務教育優質均衡發展的意見》
（六）加大財政投入力度。適應教育現代化和義務教育優質均衡發展要求，深化義務教育經費保障機制改革，形成重點向學校內涵建設、課程資源建設、校園文化建設投入的導向，逐步提高義務教育學校生均公用經費基準定額，並建立與財力狀況、辦學需求和物價水平聯動的穩定增長機制。在核定的公用經費總量內，向農村學校、薄弱學校、辦學點、寄宿生較多的學校、進城務工人員隨遷子女較多的學校、學生數較少的學校傾斜。按照普通中小學生均公用經費6至8倍的標準，安排特殊教育學校生均公用經費，形成穩定的特殊教育辦學經費投入機制。加強義務教育經費監管，確保經費使用安全、規範、高效。
（七）科學核定教師編制。逐步實行城鄉統一的中小學教職工編制標準，在動態調整義務教育學校教職工編制時，具備條件的地區要按城市標準核定縣鎮、農村義務教育學校教職工編制。充分考慮實行小班化教學、寄宿制及安排教師脫產進修等因素，結合當地人均財政收入狀況，按規定比例適當增加專任教師編制。根據教育事業發展規劃、生源變化和學校布局調整等情況，定期調整義務教育學校教職工編制。縣級機構編制部門要會同教育行政部門根據學校實際，在核定的教職工編制總量內及時調劑本行政區域內學校之間的編制，並向偏遠地區、貧困地區和農村學校、薄弱學校適當傾斜，保證義務教育優質均衡發展需要。嚴禁擠佔、挪用和截留中小學教職工編制。
（八）規範人事管理制度。按照科學合理、精簡效能的原則開展崗位設置，優先保障教育教學需要，普通初中教師崗位佔崗位總量的比例一般不低於85%，普通小學教師崗位佔崗位總量的比例一般不低於90%。健全崗位管理制度，堅持按需設崗、競聘上崗、按崗聘用，實現身份管理向崗位管理轉變。落實義務教育學校法人自主權，全面推行人員聘用制度，著力規範聘用合同管理，建立健全以合同管理為基礎的用人機制。嚴格教師資格準入管理，新進人員全面實行公開招聘制度。
（三）強化督查考核。市政府把推進義務教育優質均衡發展納入對各區、各部門及其主要負責人的考核內容，每年進行督查考核。各區、各部門要建立目標明確、任務落實、考核嚴格、獎懲分明、公開問責的考評機制。市政府教育督導室要加強綜合督導評估，圍繞解決熱點、難點問題，突出公眾滿意度調查，建立健全督導結果公告制度，並把督導結果作為評價各級政府教育工作的重要依據。
《省政府關於深入推進義務教育優質均衡發展的意見》
（二十六）開展督導評估。根據國家和省出臺的義務教育優質均衡發展督導評估辦法，對縣級人民政府推進義務教育優質均衡發展情況、義務教育學校達到國家和省辦學標準情況、縣域內義務教育資源均衡配置情況開展綜合督導評估，突出公眾滿意度調查，突出熱點、難點問題解決，建立健全督導結果公告制度，並把督導評估結果作為評價縣級人民政府教育工作的重要內容。
（四）營造良好氛圍。大力宣傳義務教育優質均衡發展的理念、意義和政策措施，宣傳先進典型和成功案例，使全社會特別是廣大學生家長積極支持和參與這項工作。表彰獎勵作出突出貢獻的先進地區和單位、優秀校長和教師，讓更多教育工作者主動適應新時期教育改革要求，自覺投身到深入推進義務教育優質均衡發展的實踐中來。
《省政府關於深入推進義務教育優質均衡發展的意見》
（二十七）營造良好氛圍。大力宣傳義務教育優質均衡發展的理念、意義和政策措施，宣傳先進典型和成功案例，使全社會特別是廣大家長積極支持、廣泛參與這項工作。表彰獎勵作出突出貢獻的先進地區、優秀校長和教師，讓更多的教育工作者主動適應新時期教育改革要求，自覺投身到素質教育和義務教育優質均衡發展中來。
（二）合理性評估
合理性評估，是指綜合運用價值判斷法、規範分析法、實證論證法等方法對《實施意見》中所規定的內容是否能體現公平、正義、效率等法治價值；制度設計是否具有可操作性；是否與相關制度相協調、配套等問題進行評估。
從評估調研結果來看，《實施意見》中大多數制度規定較為合理，各項制度的制定與實施具有必要性和可行性，能夠結合南通地區的實踐經驗和實際情況，具有較強的可操作性。但在評估過程中，有些制度仍需要在操作性等方面予以調整，以期進一步完善。
1.能夠順應經濟社會發展需求，具有南通特色
百年前張謇先生秉承教育和實業並重的理念，使得南通市一直以來有著崇文重教的底蘊，也有著教育之鄉的城市品牌。因此，《實施意見》提出「在按照省定教育現代化標準辦好每一所義務教育學校，促進每一個學生健康成長，市區義務教育公平度、適合度、滿意度大幅提升，在全市教育現代化建設中更好發揮龍頭作用，努力打造南通『教育之鄉』的升級版和新品牌。」這樣的總體要求設計符合南通地區的教育傳統和發展需求。
首先，在辦學模式上有特色。結合南通市傳統的義務教育特點及充分考慮本地校區差異，在義務教育階段建立了以六所中學、崇川區四所小學、港閘區兩所小學、開發區一所小學為核心的教育集團、結對共建、教育共同體模式，並且將主城區義務教育階段的中小學校均納入一體化辦學之中。
其次，在教學質量上有亮點。南通市形成了「李吉林情境教育思想」「李庾南自學·議論·引導教學法」「名師工作室」等在全國具有影響力的教學名師和教學方法。
2.制度設計具有較強的可操作性，且與法律法規能夠較好地銜接
從制度上看，《實施意見》上制定的施教區劃分的主要制度；校長及教師流動制度教師全員培訓制度；外來務工人員隨遷子女就學的具體政策；學校基礎設施、校園環境、圖書資料、儀器設備等方面的扶持政策；學校集團化辦學、教育共同體建設和多種形式的結對共建等市和區之間、區與區之間、校與校之間合作的相關政策；教育教學改革制度；教工編制的相關政策；督查考核具體機制及宣傳表彰機制等能夠圍繞著《實施意見》的總體要求和主要目標展開。
從相關數據上看，《實施意見》上制定的主要目標數據，主要包括省定現代化辦學標準的比例；學生及其家長和社會對學校的滿意度、學校和社會對政府管理義務教育的滿意度評價；市區（含原崇川區、原港閘區、開發區、蘇通科技產業園區、通州區、濱海園區）新建中小學、改擴建、遷建中小學校的數量以及對薄弱學校的提升情況；教師培訓課時數；校長及教師流動制的具體比例等，均能夠結合中央和省裡的政策要求，通過實踐證明，能夠結合法律、法規和規章的要求及本地實際情況，有針對性的制定切實可行的目標數據。
3.部分制度及相關數據在《實施意見》中尚未加以規定
雖然《實施意見》中圍繞著市區義務教育優質均衡發展提出了主要任務、重點工作及保障措施，但是對照2015年5月5日江蘇省人民政府辦公廳發布的《江蘇省義務教育學校辦學標準（試行）》和江蘇省教育廳2019年發布的《江蘇省義務教育學校招生入學實施指南》等相關文件中的一些重要制度及指標尚未納入到《實施意見》中。如對於義務教學階段民辦教育的建設、招生及入學政策等存在著空白；如對於新建學校的規模設置的規定；標準額辦學的規定；學校生均佔地面積；學校建築用地容積率；學生均綠化面積；以及《江蘇省義務教育學校資源配置標準（試行）》中所規定的學校各類運動場地配置表、完全小學建設用地指標、完全小學必配校舍用房生均建築面積指標等在《實施意見》中並未加以規定。而這些往往就是南通市區義務教育優質均衡發展改革的難點所在。
（三）文件規範性評估
通過了解《實施意見》的制定背景和程序，對文件內容進行分析，可以看出《實施意見》總體上達到了《江蘇省規範性文件制定和備案規定》的相關規定要求。
首先，制定程序方面。《實施意見》由市教育局起草，起草過程中對該文件制定的必要性和可行性進行了研究論證，對當時義務教育優質均衡發展所要解決的問題、主要任務和重點工作進行了調研論證，聽取了部分公民、學校和其他組織的意見。《實施意見》草案形成後，經過了市教育局領導辦公會議集體討論、市政府法制部門審核等程序後，由市人民政府以「通政發〔2013〕51號」文件的形式向社會公布並實施。《實施意見》制定的程序嚴格執行了省、市規範性文件制定的相關規定，不存在違反法定程序的情形。
其次，語言規範方面。《實施意見》的制定技術具有用語規範、邏輯嚴密、結構合理、內容全面的特點，語言準確簡潔，條文明確具體且具有可操作性。尤其值得肯定的是，通過研讀文件可以看出，標點符號也經過了認真研究推敲，使條文的原意表達十分精準。
同時，雖然《實施意見》作為規範性文件，其製作標準與地方立法或者制定政府規章的要求略低，但由於其是面向社會公眾廣泛適用的規範性文件，因此在一些用語的嚴謹性、部分條文的邏輯關係上還可以進一步優化。比如，「南通開發區」建議用規範全稱「南通經濟技術開發區」；「濱海園區與蘇通科技產業園區達到省優質均衡發展要求納入相關區域一併通過驗收」的表述還不清晰，建議改為「濱海園區與蘇通科技產業園區納入相關區域一併通過驗收」；「學生及其家長和社會對學校的滿意度」建議改為「社會與學生及其家長對學校的滿意度」；「教育、發改、財政、編辦、人社、規劃」建議用規範簡稱，如「發展改革、人力資源和社會保障」，且編辦屬於黨委序列，排序應當靠前；部分連接詞語一般使用雙音節詞，如「或」建議修改為「或者」，「可」建議修改為「可以」，「應」建議修改為「應當」等。
（四）實施效果評估
此部分主要評估《實施意見》實施7年來是否實現預期的規範性文件的制定目的；相關主體具體遵守和執行《實施意見》的情況；實施過程中亟待解決的問題等。通過發放調查問卷、實地走訪、數據分析等實證研究方法，評估小組認為《實施意見》制定和出臺後，取得了不錯的法律效果和社會效果，較為有效的促進了南通市區的義務教育均衡發展，緩解了一些社會矛盾，但是在教育行政管理、義務教育機構及家長學生中也反映出了一些相對集中的問題。
1.主體責任落實情況
對於《實施意見》中多提到的主體責任，基本上都能落實到位，但是具體職責上仍有不夠明確之處。
《實施意見》的第三部分為組織領導和保障措施，具體包括了強化組織推動、完善政策措施、強化督查考核、營造良好氛圍四個方面。從組織推動來看，推進義務教育優質均衡發展是政府的法定職責，《實施意見》中明確了兩級政府責任，並明確了具體職能部門的職責分工。從實施情況來看，市、區兩級政府能夠按照《實施意見》的要求統籌指導、協調推進義務教育優質均衡發展工作。具體包括：首先，從立法上進一步推進與細化，在《實施意見》出臺後，南通市人民政府先後出臺了《南通市「十三五」教育事業發展規劃的通知》(2016.12.30)、《關於統籌推進城鄉義務教育一體化促進優質均衡發展的實施意見》（通政發〔2017〕55號，2017.10.01）、《中共南通市委 南通市人民政府關於全面深化新時代教師隊伍建設改革的實施意見》（2019.09.05）、市委辦公室 市政府辦公室印發了《關於深化教育體制機制改革的實施意見》的通知（2019.09.05）。2020年《南通市義務教育優質均衡發展條例》已經通過，將於2021年3月1日起實施。這一地方性法規的通過實施，是對包括《實施意見》在內的規範性文件所形成的成果的總結和提升。
其次，從規劃上看，南通市人民政府已制定實施《南通市主城區中小學布局規劃（2012年-2020年）》，各縣（市、區）同步制定中小學布局規劃。在制定合理規劃的基礎上，實施全程跟蹤，把推進所規劃學校建設作為確保規劃有效落地的關鍵。完善學校規劃，一方面為了擴大供給，是為了突出工作的精準度，根據省教育廳發布的基礎教育資源需求預警報告和市《關於貫徹〈江蘇省「十三五」時期基層基本公共服務功能配置標準（試行）〉的實施方案》，綜合考慮盤活存量、做實增量和解決大班額因素，2018年、2019年全市分別新增義務教育階段學位10530個、13800個，著力解決供給不足問題。另一方面，是為了更好的促進教育均衡，避免出現薄弱學校生源萎縮，而熱點學校辦學規模越來越大的情況。但是從目前南通市區的一些中小學校的實際情況來看，或多或少存在著不均衡性，一些熱點小學、中學招生規模超過了學校最初的設計，而帶來的比較集中的問題就是教室等硬體配套跟不上，師生比低於國家標準，教師編制不足，班級人數增多，職稱晉升體系不通暢等系列問題。而一些薄弱學校則存在著生源萎縮，生源質量下降，教師積極性不高，教師年齡結構老化等系列問題。因此在規劃層面合理布局、在增加中小學校數量、增加義務教育階段學位的同時，可以結合現有的中小學入學實際情況在施教區範圍、教師編制等方面進行適當的調整。
從保障上看，南通市人民政府把義務教育支出作為財政支出的重點領域予以優先保障，在教育投入上突出結合校舍安全工程和改薄工程，重點改擴建農村薄弱學校；以及順應城市化進程，優先完善城市新區公共教育服務功能兩個方面傾斜。其中，校園校舍規劃總投資315620.95萬元，已經累計支出經費398693萬元，完成率125.7%；設施設備規劃總投資金額93476.64萬元，已採購設備設施價值132123萬元，完成率128.5%。通過持續的投入，改善了辦學條件，升級了設施設備。但是在調研過程中，學校也或多或少的反映出辦學經費緊張的問題，如學校的一些基礎設施的建設和完善、軟硬體的升級改造、實驗室的試驗器具缺乏等。
2.相關制度建立情況
圍繞著《實施意見》的要求，南通市教育局等職能部門先後出臺了《南通市區義務教育學校聯合辦學實施方案》《關於推進市區義務教育學校教師和校長交流工作的實施意見》《南通市深化基礎教育課堂教學改革指導意見》《崇川區域義務教育學校入學辦法（試行）》等實施方案、辦法或意見，發布了《市教育局關於做好 2020 年全市義務教育階段學校招生入學工作的通知》等重要通知、召開了南通市中小學閱讀素養提升工程推進會等重要會議，將實施意見中的具體制度進一步細化和落實到位。具體來說：
第一，在招生入學方面，構建生源常態分布機制。首先，各地教育行政部門將優質普通高中招生指標不低於百分之七十的計劃等比例分配到初中學校，為農村學校和薄弱學校學生升入優質高中提供保障，也為家長在義務教育階段為子女選擇就近入學起到較好的導向作用。其次，通過出臺《崇川區域義務教育學校入學辦法（試行）》等政策文件，全面實施義務教育「零擇校」。針對近年來出現的以房擇校新問題，出臺「學位房」和「戶證一致」政策，對熱點小學和初中施教區內入學提出了小學6年、初中3年一個學位，房產證和戶口一致要求，探索控制傳統熱點學校招生規模。再者，針對外來務工人員隨遷子女日益增多的問題，根據南通市教育行政主管部門的統計數據顯示，統籌安排了全市7萬多名外來務工人員隨遷子女到公辦學校就讀，實現了「四個100%」，即符合條件的隨遷子女100%入學，100%享受免費義務教育政策，家庭經濟困難的隨遷子女100%得到資助，在中考招生錄取方面100%享受「同城待遇」。
第二，在強化聯合辦學統籌方面，優化教育資源配置。根據《南通市區義務教育學校聯合辦學實施方案》等文件要求，首先，深化區域內聯合。全面推進以集團化辦學為主要模式的聯合辦學，整個南通市全市組建義務教育集團126個，涵蓋學校430所，佔全市義務教育學校總數的87.9%， 80%的縣（市、區）實現了義務教育集團化辦學全覆蓋。在此基礎上，深化體制機制改革，賦予教育集團更多資源配置自主權，逐步由教育集團統籌集團內學校編制和崗位設置，進一步均衡資源配置。其次，推動跨區域聯合。安排市區義務教育階段傳統優質名校跨區域幫扶薄弱學校，經過幾年努力，湧現出北城中學、八一中學等一批「老百姓家門口的好學校」。再者，探索跨學段聯合。構建部分優質高中參與聯合辦學新模式，將優質高中資源向薄弱初中輻射，提升薄弱初中治理能力和教學質量。
第三，在提升義務教育質量方面，取長補短，鼓勵創新。首先，做好示範引領工作。2019年，市委市政府出臺《關於全面深化新時代教師隊伍建設改革的實施意見》（通委發〔2019〕7號），並在全省率先出臺《南通市教師發展示範校建設標準》，建成市級教師發展示範校70所。其次，關注短板提升。在南通市範圍內組建鄉村骨幹教師培育站80個，助力鄉村骨幹教師成長，共培育鄉村骨幹教師2260名；加強鄉村教師定向培養，推進地方政府與高校、中小學協同育師，支持建立師範院校與中小學互設基地、互派教師、互動發展的機制，全面推進定向師範生培養「雙導師制」。自2016年至今，全市共培養鄉村教師定向培養師範生1595名。再者，擴容名師隊伍。目前，我市共有國家「萬人計劃教學名師」5人、江蘇省人民教育家培養對象22人、在職江蘇省特級教師166人。南通市教師隊伍建設獲得《中國教育報》等媒體的關注。結合南通市已有的教學成果和經驗，南通市人民政府支持成立南通市李吉林實驗學校總校、李庾南實驗學校總校，在全市域推廣「情境教育」和「自學？議論？引導」教學法。連續18年分別召開小學、初中課堂教學改革現場推進會，遴選公布年度課堂教學改革樣板學校；出臺《南通市深化基礎教育課堂教學改革指導意見》，聚焦課堂教學改革的重點和難點問題，系統推進課堂教學內容、教學方式、教學評價等改革，重構「限時講授、合作學習、踴躍展示」框架下指向核心素養的南通課堂教學新樣態；建立南通市「分層走班」課堂教學改革聯盟、鄉村教育聯盟等，實現城鄉學校集群化發展。鼓勵各地「百花齊放」，探索多樣化的高效課堂教學模式，就南通市區來說，有崇川「情境課堂」、港閘「自主合作探究」、開發區「一校一品」等具有區域特色的新型課堂教學模式。在2014年、2018年國家基礎教育教學成果獎評審中，我市獲特等獎1項、一等獎2項，二等獎12項，其中義務教育階段佔比67%。
整體而言，與《實施意見》中相關及公眾關注較高的入學機會、辦學條件、師資建設、教育質量、經費保障等方面的制度，無論是教育行政職能部門還是各所中小學校都有了較為健全的制度規範。通過一系列制度的建立在提升農村學校、薄弱學校教育教學和管理水平，保障公平入學機會，提升義務教育學校設置標準和標準化建設水平，推動優質教育資源共享，合理控制學校辦學規模，加強教育信息化建設等方面取得了較為明顯的成效。通過《實施意見》落實的各項制度較為有效的構成了義務教育優質均衡發展的框架及核心內容，且在具體落實過程中實施情況良好。
但是在調研走訪過程中，也或多或少的反映出了一些問題。以集團化辦學、組建結對共建、建設教育共同體等關乎義務教育優質均衡發展的重要制度為例。雖然各校都嚴格執行了教師交流等制度，但是各校之間對於如交流教師的選擇與安排等具體問題執行情況有較大的差異性，在走訪中存在有的學校因為教師交流使得某些科目的老師嚴重缺乏，有的學校交流出去的教師與交流進來的教師人數明顯不均衡，有的熱點學校老師交流到薄弱學校的意願不強、障礙較多等問題。這就需要出臺更加具體明確的措施來完善目前的校長及教師交流制度。
3.主要目標達成情況
（1）標準化辦學情況
通過對相關資料的收集和整理，2013年，南通市被省政府確定為首批教育現代化市級示範區建設單位；所轄縣（市、區）全部通過義務教育發展基本均衡國家督導檢查，南通成為全國首批僅有的四座義務教育發展基本均衡地級市之一。2014年，南通市教育局統籌聯合原崇川區、原港閘區、南通經濟技術開發區，全面啟動市區義務教育學校聯合辦學。2015年，如皋市、原崇川區成為首批江蘇省義務教育優質均衡發展示範縣（市、區）（全省共17個）。2016年，省教育現代化建設監測綜合得分87.72分，2017年89.75分，2018年89.93分，均位居蘇中蘇北首位。
全市有492所的義務教育學校達到省定現代化辦學標準，比例達94.43%，位居蘇中蘇北首位。如皋市、如東縣、原海門市、南通經濟技術開發區、啟東市基本達標比例100%。但是仍有部分區縣沒有能實現所有學校達到省定現代化辦學標準。
（2）學校新建、改建、擴建情況及改善辦學條件情況
南通市人民政府將推進所規劃學校建設作為確保規劃有效落地的關鍵，連續7年列入市政府為民辦實事項目，共新建、改擴建學校576所。據教育行政主管部門的統計，截止2019年11月，「改薄」所有項目建設完成率100%。具體新建、改擴建、遷建學校見下表：
表3-1：2013-2020年南通市區義務教育階段學校建設情況
地區
新建
改擴建
遷建
原崇川區
新區學校、同和小學、三裡墩小學、五山小學
朝暉小學、陸洪閘小學、易家橋中學
原港閘區
啟秀市北學校（九年一貫）、天生港學校（初中）
五裡樹小學、曙光小學、沿河橋小學
開發區
能達小學、星湖小學
竹行小學、小海小學
蘇通產業園區
蘇通產業園區實驗學校（九年一貫）
通州區
南山湖小學、金橋小學、金沙小學銀河小區、南通高新區小學
育才中學、金郊初中、文山初中、興仁小學
濱海園區
三餘初中
海晏小學、第一實驗小學、北興橋小學
市直學校
紫琅第一小學、紫琅湖實驗學校、南通中學附屬實驗學校
啟秀中學、第二初級中學
註：2020年7月份，原崇川區與原港閘區合併為新的崇川區，統計按照原行政區劃整理。
（3）滿意度評價
2018年，南通市義務教育服務滿意度位居全市八大行業第一名。為了更加客觀的反映社會、學生及其家長對學校的滿意度、學校和社會對政府管理義務教育的評價，通過隨機發放問卷的方式，分析數據如下：
在學校設置規劃方面，在問卷調查中，近八成的受訪者表示本地市、縣（市、區）人民政府有根據新型城鎮化與城鄉發展一體化要求，及時編制、修訂學校設置規劃，且希望學校設置規範的信息能提早公布讓公眾知曉，具體見下表：
表3-2：對南通市學校設置規劃信息提前公布時間的民意調查
您認為南通市學校設置規劃的信息提前多久公布時間為宜
頻率
百分比
有效百分比
累計百分比
有效
5年以上
149
28.9
28.9
28.9
2-5年
265
51.4
51.4
80.2
1-2年
79
15.3
15.3
95.5
1年以內
23
4.5
4.5
100.0
總計
516
100.0
100.0
在招生政策滿意度方面，有72.7%的受訪者表示對現行的招生政策整體比較滿意。在學區房的購買意願方面，有73.3%的受訪者表示已經購買或者將要購買學區房，有一半多的受訪者表示其居住的學區劃分屬於熱點小學或者初中。家長在選擇義務教育中小學校時，最看重的學校的教學師資，具體見下圖：
圖3-1 家長擇校的考慮因素
針對家長及教職工比較關心的教師交流制度，《實施意見》提出了「城區中小學教師評聘高級職務（職稱），原則上須有在薄弱學校任教2年以上的經歷」這樣的要求，八成的受訪者表示這樣的評聘要求較為合理，但有兩成的受訪者表示不合理。對於《實施意見》中規定的「教師包括骨幹教師原則上應按每年不低於15%的比例進行交流」這樣的交流比例，有近三成的受訪者表示學校或未能嚴格貫徹這一比例，但是在調研中，各中小學校均表示嚴格執行上述的交流比例。
在學校管理方面，在是否存在二次分班的問題上，受訪者的觀點如下表：
表3-3：對重點班存在情況的調查
您是否還聽聞過或經歷過設立重點班等情況
頻率
百分比
有效百分比
累計百分比
有效
經歷過
62
12.0
12.0
12.0
聽聞過
245
47.5
47.5
59.5
沒有聽聞過或經歷過
209
40.5
40.5
100.0
總計
516
100.0
100.0
在走訪過程中，雖然初中與小學的分班制度和方式有所區別，但是各中小學均表示沒有設立重點班等，並且制定了較為科學合理的學生分班制度及教師配備；有些薄弱學校反映因為生源差異性較大，這樣的分班制度會使得課堂效果打折。但是在調查問卷中，有約半數的受訪者表示聽聞過或是經歷過。
此外，有過半數的受訪者並不知曉學區內明確的監督舉報途徑，有超六成的受訪者表示不了解明確的監督懲處機制。很多受訪者表示有機會的話願意參與到學區內公共事務的決策，具體情況見下圖：
圖3-2 公眾建議參與學區內公共事務決策的途徑
在教育教學方面，《實施意見》中提出了深化教育教學改革，促進教育質量整體提升的要求。在調研中圍繞著文體課程的設置和開展，為學生和家長減負、校外公益性教育活動等方面進行了了解。以在義務教育學校是否有按規定開展適量的體育課、藝術課及各類實驗課程，開展形式多樣的陽光體育活動的問題為例，在調研走訪中，各校均表示嚴格按照課時要求開設了相關的課程，並且有巡課等制度保障，在此基礎上，不少學校還開展了豐富多彩的校園文體活動；但在問捲髮放中，有2.3%的受訪者表示學校沒有開展相對應的課程，而有42.1%的受訪者表示有開設課程，但是在課程數量上有所不足，具體見下圖：
圖3-3 義務教育學校開展文體活動的情況調查
一方面，社會公眾對《實施意見》實施以來的效果進行了充分的肯定及較為滿意的評價，但另一方面，也反映出在一些具體問題上，學校雖然建立相關的制度並執行了相關的規定，但是與家長及社會公眾的評價之間仍有一定的差距，這與教學信息等不夠公開透明有一定的關聯性。
（4）消除大班制與推進小班化教學方面
雖然《實施意見》中未對班級人數作出明確的規定，但是《省政府關於深入推進義務教育優質均衡發展的意見》中提出了「原則上小學班額不超過40人、初中班額不超過45人，有條件的地區要積極推進小班化辦學」的要求。根據教育行政主管部門提供的數據，南通市全市消除66人以上超大班額，初中階段100%消除56人以上大班額，小學大班額佔比降至0.92%。但是該標準仍然高於上述意見的要求以及《江蘇省義務教育學校辦學標準（試行）》第7條的規定。在一些熱點中小學中，仍或多或少的存在大班額的情形。消除大班制，是需要在教室、師資等方面具有同等的匹配能力的前提下完成的，只有相關的硬體、軟體及師資配備到位的情況，才能達到標準化班額的規定，消除大班制。
通過調研走訪了解到，目前能夠開展小班化教學的學校主要是因為招生不足、教師超編等客觀問題而被迫開展的小班化教學，這與小班化教學的初衷不相一致。而有些薄弱小學以外來務工子女居多，生源相對於一些熱點學校有一定的差距，這些學校的學生需要在學習和生活方面給予更多的關注，有開展小班化教學的意願，但是囿於學校的辦學規模和師資情況尚不具備開展小班化教學的條件。
（5）師資培訓交流與師資隊伍建設方面
《實施意見》中提出了「加強師資隊伍建設，健全校長教師流動制度」的要求。在具體執行中，南通市教育系統在推進義務教育階段校長、教師交流制度化、常態化方面工作落實到位。從全市情況來看，交流輪崗比例達18.7%，比省定比例提高了3.7個百分點，其中骨幹教師佔比29.1%。探索教師由「學校人」向「系統人」轉變，在全國首批義務教育「縣管校聘」管理改革示範區——如皋市先行先試基礎上，75%的縣（市、區）探索建立了教育行政部門統籌區域內教師資源配置、學校負責崗位聘用新機制。
此外，針對教師結構性缺編問題，在由其他相關學科教師繼續兼授藝體課程的同時，突破結構和學段限制，統籌部分社會師資和其他學段專業教師到義務教育學段授課。探索區域統籌。聯合市編辦統籌全市教職工編制900個，建立市級教育編制「周轉池」，一定程度上有效破解了崇川區、開發區等主城區域因人口增長導致的教師總數缺編和部分學校結構性缺編問題。但是目前，一些新建小學、生源數量增長較快的中小學，特別是區屬的中小學校，仍然存在著教師缺編問題較嚴重，有一定數量的校聘教師的情況。
在調研走訪過程中，每所學校都表示嚴格按照教師培訓制度的要求，完成思想、業務等各種形式的培訓活動，並且落實按比例甚至是超比例交流教師。這樣的交流制度，對於各校之間取長補短，激活薄弱學校的老師的潛能，豐富教學方法，提升教學水平有著較為明顯的效果。一些從薄弱學校交流到熱點學校的老師表示拓寬了視野，完善了教學體系；一些從熱點學校交流到薄弱學校的老師則帶去了一些好的經驗和做法，一定程度上也獲得了薄弱學校的家長的認可，對於招生有一定的正向影響。總的來說，集團內的交流在各個集團內部學校之間能夠較為體系化的開展，如分學科組集體備課、開展教學比賽、統一閱卷等；但是集團內的學校之間也存在著一定的親疏遠近關係，且與本集團外的其他學校之間交流不多。而對於教師交流與培訓的具體效果評價如何還需要更加科學、客觀的評價標準。
（6）教育資源公共服務平臺和教育管理公共服務平臺的建設情況
目前已經建成「慧學南通」公共服務平臺，推動南通特色的優質教育資源在全市普及共享，截至2019年9月底，「慧學南通」已覆蓋全市100%中小學校，註冊人次達116多萬，總訪問量已突破300萬，學生家庭活躍關注率達62.15%。開發資源。作為市政府為民辦實事項目，開發基礎教育優質微課資源8800節，惠及全市所有基礎教育階段學生；2019年，新製作607節課堂資源報省平臺，涉及3個學段6個學科，資源數量、質量、學科門類覆蓋率，均居全省最前列；2020年，疫情防控居家學習期間，在各地各校全面開展線上教學的同時，市級層面統籌856名骨幹教師，共計開發思政、疾控、學科類線上課程資源1123節，供全市師生共享。通過整合市教科院、電教館、裝勤中心相關職能，組建南通教育技術中心，推動構建「網際網路+」條件下的人才培養新模式、教育服務新模式、教育技術科學研究新模式，服務學生成長。
但是，在調研走訪中，也發現一些比較集中的問題。一是，有些學校的硬體還不夠完善，電腦、投影等教學工具存在著配置較低、使用年限較長、設備老化等問題。這不僅在一些薄弱學校中有所反應，一些核心學校、熱點學校也存在著同樣的問題。二是，隨著網絡教學資源的豐富，需要對一些線上資源進行篩選，選取有價值的、高質量的網絡資源。此外，不僅要看教育資源和教育管理公共服務平臺的建設情況，更要關注這些資源的維護更新和實際使用情況，一些學校反映出有些教育資源並不適合教育教學，有些資源形式大於內容等問題。
四、評估結論及建議
經過客觀、全面的評估，評估小組認為《實施意見》質量較高、效果明顯，但是對照習近平總書記在2018年對教育工作的全面部署要求，南通市義務教育均衡發展的現狀與人民群眾期盼相比仍有一定的差距，特別是隨著城鎮化和城鄉發展一體化推進、計劃生育政策調整等，還面臨不少新情況、新問題。對此，圍繞著「均衡」和「優質」兩個關鍵詞，評估小組提出如下建議：
（一）對接《南通市義務教育優質均衡發展條例》進行及時的補充和修訂
黨的十九大將基本建成法治社會確立為到2035年基本實現社會主義現代化的重要目標之一，為實現這一目標，中共中央近期印發了《法治社會建設實施綱要（2020－2025年）》，其中明確要求要健全社會領域制度規範，完善多層次多領域社會規範，以切實保障公民的基本權利。
近年來，中共江蘇省委、江蘇省人民政府及江蘇省教育廳也陸續出臺了多項政策規章，如：《江蘇省政府辦公廳關於印發江蘇教育現代化監測指標的通知》（2016.08.03）《省政府關於統籌推進城鄉義務教育一體化促進優質均衡發展的若干意見》（2017.02.24）《省政府關於統籌推進城鄉義務教育一體化促進優質均衡發展的若干意見》（2017.02.24）《省委辦公廳 省政府辦公廳關於深化教育體制機制改革的實施意見》（2018.07.27）《中共江蘇省委 江蘇省人民政府關於全面深化新時代教師隊伍建設改革的實施意見》（2018.12.27）《省政府辦公廳關於進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的實施意見》（2019.02.01）《江蘇省義務教育優質均衡發展縣（市、區）評估實施辦法》(2018.06.06)《江蘇省教育廳關於印發江蘇省義務教育學校招生入學實施指南的通知》《省教育廳關於做好2020年義務教育學校招生入學工作的通知》 (2020.02.25) ，以進一步規範義務教育、促進義務教育優質均衡發展。
《實施意見》自2013年施行以來至今已有7年，施行之初設定的目標和規劃也已基本完成，現亟待修改和更新。同時，《南通市義務教育優質均衡發展條例》（以下簡稱《條例》）已由南通市第十五屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議於2020年9月18日通過，經江蘇省第十三屆人民代表大會常務委員會第十九次會議於2020年11月27日批准，將於2021年3月1日起施行。《實施意見》的修改必然要認真貫徹《法治社會建設實施綱要（2020－2025年）》的精神與要求、按照中共江蘇省委、江蘇省人民政府及江蘇省教育廳相關政策文件的要求和部署，結合新《條例》的規定，才能更好地發揮出其應有的功能。
對於《實施意見》的修訂，主要分為三大方向。第一，是要設定新的符合南通市區現狀的義務教育總體目標，認真貫徹落實《江蘇省人民政府關於統籌推進城鄉義務教育一體化促進優質均衡發展的若干意見》（蘇政發[2017]1號）和《市政府關於統籌推進城鄉義務教育一體化促進優質均衡發展的實施意見要求》（通政發[2017]55號）的要求，合理規劃義務教育學校布局，加快學校標準化建設，推進城鄉學校均衡配置，強化城鄉學校規範辦學，提升城鄉學校育人水平，加強城鄉學校師資隊伍建設，推動城鄉學校教育信息化，完善城鄉學校關愛保護體系。第二，是要結合《條例》的規定進一步細化具體的義務教育教學改革方式，義務教育優質均衡發展要求的不僅僅是「均衡」，更是「優質」，我們應在保證現有優秀學校繼續發展的基礎上不斷帶動薄弱學校提高自身的辦學水平，促進優質均衡。第三，是要繼續加強政府的組織領導和保障措施，按照《省政府辦公廳關於印發基本公共服務領域省與市縣共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（蘇政辦發〔2019〕19號）的要求，加大對義務教育的各項投入，發揮各級政府的統籌推進和教育督導作用。
（二）權力下沉，進一步調動基層職能部門積極性
目前，南通市各中小學直屬管理的教育行政主管部門存在著層級不統一的問題，由此帶來管理、體制等多方面的困難。而隨著行政體制改革的不斷深化，行政權力下沉幾乎成了改革的焦點，《條例》中也明確規定了義務教育優質均衡發展實行市人民政府統籌規劃實施，縣（市、區）人民政府為主的管理體制，要求市、縣（市、區）人民政府把義務教育優質均衡發展納入國民經濟和社會發展規劃，強化政府教育督導機構在義務教育優質均衡發展中的具體責任。因此，建議在釐清市、區兩級的教育行政主管部門的職能分工的基礎上，讓基層能有更多的機會參與規則的制定、修改，發揮其相應的職能，鎮人民政府、街道辦事處也應當按照規定的職責，做好義務教育優質均衡發展的相關工作。這樣既有助於義務教育學校的統一管理，更有助於調動區一級教育職能部門的積極性，同時市級教育職能部門也可以更集中監督管理，統籌規劃義務教育工作。
（三）結合地域和校情，均衡教育資源配置
要實現義務教育均衡發展，就必須要均衡配置教育資源；而要實現優質均衡發展,則對如何均衡配置提出了更高的要求。
一是要注重學校設置規劃的引領作用。市、縣級人民政府應當根據本行政區域內適齡兒童、少年數量與分布狀況、學校布局與規模、交通狀況等因素，合理規劃或者調整學校的辦學規模及施教區範圍，並將確定或者調整施教區範圍納入重大行政決策程序的適用範疇，保障並引導適齡兒童、少年就近入學，控制學校的辦學規模，建立義務教育招生入學信息平臺，開展入學需求監測預警，定期發布義務教育年度學位盈缺報告。儘量減少「大班額」「大校額」情形的存在，有條件的學校可以推行小班化教學。配合《條例》的要求，儘快優質普通高中推薦指標的具體辦法。
二是要均衡配置教育教學設施，加強教育信息化建設。將義務教育經費全面納入財政保障範圍，實行預算單列，確保財政一般公共預算教育支出逐年只增不減，確保按照在校學生人數平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減。在制定標準的同時，也要兼顧一些小規模的學校、寄宿制學校、現有的辦學能力薄弱的學校及招生人數不足的學校的教育經費需求。由財政及教育主管部門制定學生人均公用經費標準動態調整機制，並及時向社會公布。提升義務教育學校設置標準和標準化建設水平，縮小城鄉之間、校際之間的辦學條件差距，義務教育教學設施設備的配置應當符合國家和省相關辦學標準，確保每所學校都配有符合國家和省定標準的教學場所、體育運動場館、教學儀器設備和網絡多媒體教室等設施，對於使用一定年限以上的設備應及時換新，將投入的重點放到教學中實際使用頻率較高較為重要的設備上。加快教育信息化建設，在建設教育管理資料庫、資源中心應用系統和智慧教育雲服務平臺、大數據中心等信息化系統的同時，對線上的相關教學資源進行有效的整合篩選，提供真正高質量、符合教學需求的資源。
三是要加大對薄弱學校的財政支持力度與政策傾斜，提高學校標準化建設水平，明確學校教師交流制度，努力縮小城鄉之間、校際之間的辦學條件差距。目前，校際之間從學校規模、招生情況、教師組成等方面差距仍然很大，距離優質均衡發展還要一定的距離，因此對這些薄弱學校給予更大的關注，激活這些學校的活力，開展一些特色化的辦學模式。
四是要合理配置教師資源。目前，每個學校的校情具有一定的差異性，一些熱點學校及新辦學校，年輕教師較多，師資配備不足，有部分的校聘老師；而在一些薄弱學校及招生不足的學校，則教師編制超編，多年來鮮有引進新教師，年齡結構老化。這種不均衡一方面可以通過推進教師「縣管校聘」制度等方式來協調各校教師年齡結構、職稱結構、優秀教師結構等方面的差異以及不均；另一方面在制度上向農村學校和薄弱學校傾斜，在《條例》第23條規定了教師校長交流制度，鼓勵城鎮優秀教師、校長到農村學校、薄弱學校任教、任職，從教師職稱崗位和補貼發放標準等方面落實薄弱學校和農村學校教師優惠政策，提高教師待遇等制度的基礎上出臺更加明確細化的具體實施辦法。
（四）創新優質均衡發展合作模式
《實施意見》中明確提出，要實施多種形式合作，放大優質資源輻射帶動作用。2014年，南通市教育局、原崇川區人民政府、原港閘區人民政府和南通經濟技術開發區管委會聯合發文，提出通過實施多種形式的聯合辦學，包括推動集團化辦學、組建結對共建、建設教育共同體等，以充分發揮優質教育資源的輻射、示範和帶動作用，不斷縮小義務教育校際和區域間差距。
聯合辦學實施至今，對推動義務教育優質均衡發展起到了很大的作用，但也存在一定的問題，例如集團化辦學過大導致集團內管理困難、集團內部的不平衡現象仍存，農村學校與城鎮學校之間師資力量差異較大、政府對農村學校的扶持政策還不夠充分等。因此，我們需要繼續創新優質均衡發展合作模式。
義務教育階段的集團辦學有多種模式選擇，核心為集團化程度和組織間關係兩個標準框架。選擇型、聯盟型、聯邦型和集權型四種類型代表了集團化辦學的不同階段，並在此基礎上結合組織間的關係分為均衡型和依附型兩類，具體見下圖：
圖4-1 集團辦學的不同階段
因此，對《實施意見》實施7年來的情況進行評估是為了進一步更好的確定集團辦學改革的方向及路徑。在目前市區的集團辦學中以聯盟依附型居多，對其他方式的探索還不夠，因此需要根據具體情況從政策、人事、財政等方面探索新的均衡發展合作模式，解決教育管理中社會參與度不高、學校辦學自主權不夠、政府宏觀管理能力不足、學校內部治理結構不完善等突出問題。
（五）推動教育教學方式的改革，調動師生教學兩方面的積極性
教育質量是對教育效果優劣的評價，是衡量義務教育優質均衡發展水平的重要標準。提升教育質量，一方面在於提高學生學習的主觀能動性。《條例》明確，教育教學工作應當全面貫徹國家教育方針，促進學生健康、全面、個性發展。聚焦「豐富性多樣化」核心要義，嚴格按照國家課程標準，開齊開足綜合實踐活動課程，精心設計課程內容，創新教育教學模式，在綜合實踐活動中培養學生的創新精神和實踐能力。推動各地各校結合區域發展特點和學校文化特色，因校制宜開發豐富多樣的校本課程，為實施「適合的教育」提供條件，促進學生全面而有個性的發展。另外，當下學生的心理健康輔導十分必要，建議學校在日常的課程設置中也增加相關的內容。
提升教育質量，另一方面也在於調動教師教學的積極性。要推動優質教育資源共享，推進實施聯合辦學，集團學校應幫助交流教師在文化上儘快融入所在學校，建立健全交流教師津補貼機制，保障交流教師的福利待遇不得低於先前水平，才能吸引更多教師參與交流。目前的考核和獎勵中仍有一些不合理之處，切實提高教師待遇，確保教師的平均工資收入水平不低於或者高於當地公務員的平均工資收入水平，才能讓教師全身心地投入教育事業，留得住優秀的教師人才，並且形成職業的榮譽感。另外，應建立更加合理的教師職稱評定標準，適當放開職稱評定名額限制，以多元化評定機製取代單一化的評定機制，給更多優秀的教師晉升的途徑和動力。
通過推動教育教學方式的改革，調動師生教學兩方面的積極性，更有利於全面提高教育教學質量，促進義務教育優質均衡發展。