引子：
為深化「放管服」改革、優化營商環境，激發市場主體發展活力和社會創造力，國務院辦公廳近日印發《關於全面推行證明事項和涉企經營許可事項告知承諾制的指導意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》從實行告知承諾制的證明事項、涉企經營許可事項範圍等方面確定了全面推行告知承諾制的主要任務。隨著《意見》實施，群眾和企業在辦理相關證照時，便可以以告知承諾書替代原來的證明材料。有一些必要證明，由行政機關通過信息共享、事後核查等方式解決，申請人不必另行開具。告知承諾大幅簡化了審批程序，實現了快捷辦證和快捷領證。本期思與辨就該問題進行討論。
■ 主持人：趙 鑫
嘉 賓：匡賢明（中國改革發展研究院經濟研究所所長）
李長安（對外經濟貿易大學公共管理學院教授、博導）
張敬偉（中國人民大學重陽金融研究院客座研究員）
降低市場的制度性交易成本
主持人：全面推行告知承諾制將帶來哪些利好？
匡賢明：告知承諾制是我國優化營商環境的一項重大舉措。告知承諾是對市場主體的市場行為做出的「善意假設」，認為市場主體在得知行政審批、經營許可等需要的證明事項後，會做出承諾，在規定時間內提交相關材料、滿足相關條件。所以，這相當於行政部門與市場主體訂立契約，體現了市場經濟的契約精神。首先，全面推行告知承諾制助於提高行政效率，降低市場的制度性交易成本。其次，有助於轉變政府職能，更加強調事中事後監管。告知承諾是「善意假設」，但事中事後監管是「嚴格監管」。只要市場主體行為與承諾不一致，在事中事後監管中被發現，就將面臨嚴厲的處罰。這意味著政府的監管職能從事前監管後撤到事中事後監管，體現了政府職能的調整。
李長安：全面推行告知承諾制，主要還是為了解決令普通民眾頭疼的辦事難、辦事慢、辦事煩、多頭跑、來回跑等問題。具體來說，就是在有關證明事項和涉企經營許可事項方面，通過政府部門制定告知承諾的範圍、條件、事項、程序，企業和居民個人自願承諾並誠信守諾，來解決辦事難的問題。這種做法對政府、企業和居民來說都是一個利好政策。因為對於政府而言，做到了簡政放權，提高了辦事效率，同時能夠將主要精力放在監督和管理上；對於企業和居民來說，減少了辦事環節，節約了辦事時間，避免了過去「事難辦、臉難看」帶來的煩惱。
張敬偉：一是有利於釋放系統性的宏觀紅利，降低制度性交易成本。告知承諾制涉及多部門，經過多地試點實踐，告知承諾制符合市場和民生預期，也在實踐中得以優化，發揮了減少制度性交易成本的作用。《意見》印發，告知承諾作為制度固化下來，覆蓋全國，統一實施，這可以釋放系統性的宏觀紅利。二是破解市場和民生領域的痼疾，進一步優化營商環境。告知承諾制提高了企業辦理證照的效率，也解決了群眾辦事的難題，提升了人們在生產生活中的獲得感和幸福感。三是完善了治理體系，提升了治理能力，政府行政效率得到進一步提高，監管成本持續降低。
最關鍵的就是要建立更加完善的信用體系
主持人：告知承諾制其實質是一項社會信用機制，有人表示，對於信用記錄不良或者假意承諾的人，該制度給了他們「鑽空子」的機會。存在這樣的隱憂嗎？應該如何避免？
李長安：對於大多數企業和個人來說，這種告知承諾制還是能夠起到有效的約束作用的。市場經濟就是信用經濟，如果企業或個人違背承諾，就很容易喪失信用，進而會受到市場的懲罰。當然，不排除少數企業和個人會鑽制度的空子。對於失信行為，最關鍵的就是要建立更加完善的信用體系，以企業和個人徵信數據為依據，以信用記錄和信用信息的公開為手段，來降低市場交易中的信息不對稱。同時加大失信成本，讓企業和個人不敢失信、失信不起。充分發揮多個部門的力量，建立和完善失信懲戒機制，讓失信者「一處失信，處處受限」。在簡政放權、給民眾帶來便利的同時，促進誠信社會的形成。
張敬偉：確有隱憂，但任何時候，市場主體的逐利行為和社會個體的趨利行為都是客觀事實。好的制度並不能一勞永逸，而是通過不斷優化和完善達到預期的社會效果。告知承諾制會讓一些企業和個人「鑽空子」，但制度本身也有堵漏補缺的功能，如通過分類核查、信息共享、信用監管、強化懲戒等措施，讓「鑽空子」的市場主體和社會個體付出代價。
此外，制度也給「守制者」和「違制者」提供了制度紅利和違制代價兩種選擇，使企業和個人能夠認真對待「告知」，嚴格兌現「承諾」。借力信用監管，讓告知承諾制充分發揮制度效應。
匡賢明：任何制度都不可能是完整的，再完善的制度肯定會存在漏洞。如果因為有人「鑽空子」就不去推進位度創新了，這就是因噎廢食。重要的是，在制度設計上對「鑽空子」的人要有相關的措施。告知承諾是「善意假設」，在沒有證據證明市場主體有違法意圖或行為之前，認為市場主體是合法合規的。但一旦發現有違法行為，那善意假設就不成立了，違法的市場主體就要受到嚴厲懲罰。因此，告知承諾與兩項制度有直接關係：一是信用制度，之前有信用不良記錄的市場主體，很難適用「善意假設」，這就要求加快建立全社會聯網的信用體系。二是監管制度。任何在生產經營和服務過程中有不良信用的企業，不僅要受到處罰，而且要在信用上付出巨大代價。
理順政府和市場、監管和服務的關係
主持人：《意見》還有哪些亮點值得關注？
張敬偉：《意見》在於構建一個制度，以優化營商環境，釋放市場活力，化解民生難題，實現制度性的簡政放權，真正理順政府和市場、監管和服務的關係。
《意見》對形成既對接國際社會通行規則又具有中國特色的告知承諾制度具有重要意義。這一制度不僅為政府設定了有序有效監管的邊界，也給市場主體和社會個體辦事減輕了負擔。因此，制度本身是對政府、企業和個人的三方減負，也能實現三方共贏。潤滑三方關係的是社會信用體系，它既能促使政府加大「放管服」力度，給企業和個人更多自由，也會帶來事中事後監管，為企業和個人戴上「緊箍咒」。
當然，《意見》要見成效，關鍵在於制度落實到位，尤其是要深入基層，疏通制度實踐的微循環。通過在實踐中不斷優化完善，才能充分發揮制度「善性」，取得良好效果。
匡賢明：《意見》是在2015年告知承諾制試點基礎上的一次提升和推廣，除了告知承諾制本身的創新外，更大的亮點體現在制度集成創新上。《意見》核心的六大條款，分為兩部分，分別體現了不同的側重點。一方面，告知承諾的制度框架逐步形成，包括告知承諾制的證明事項、涉企經營許可事項範圍、適用對象等，使告知承諾製成為具備一定標準的制度；另一方面，《意見》明確了相關的配套制度，並且對相關制度的變革提出了新的要求，這體現了集成創新的特點。主要包括加強事中事後核查、加強信用監管、強化風險防範措施等。
因此，如果《意見》的制度集成創新效果能夠充分發揮出來，將有效轉變政府行為，強化全社會的信用體系建設，為構建高水平社會主義市場經濟體制奠定堅實的基礎。
李長安：《意見》提出了強化風險防範的各種措施。強調要梳理工作環節風險點，制定防控措施，切實提高風險防範能力。其中特別提出，建立承諾退出機制，在行政事項辦結前，申請人有合理理由的，可以撤回承諾申請，撤回後應當按原程序辦理。「承諾退出機制」本質上有點類似於合理的反悔機制。客觀地說，該規定是符合實際情況的一種靈活性舉措，因為無論是企業還是個人，對於有些信息的申報，由於種種原因可能會出現漏報、錯報的情況，或者隨著時間的推移，原來申報的信息發生變化。有了承諾退出機制後，只要有合理的理由，辦事機關還是能夠予以體諒，並能夠按規定程序予以辦理。這無關乎失信，而是體現了執政為民的人性化理念。