2019年12月28日，第十三屆全國人大常委會第十五次會議作出《全國人民代表大會常務委員會關於授權最高人民法院在部分地區開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作的決定》（以下簡稱《授權決定》），授權最高人民法院在北京、上海、廣州、深圳等20個城市的中級、基層人民法院和部分專門人民法院開展試點。
為深入貫徹落實全國人大常委會《授權決定》，最高人民法院印發《民事訴訟程序繁簡分流改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），並據此制定《民事訴訟程序繁簡分流改革試點實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。《實施辦法》共三十條，就優化司法確認程序、完善小額訴訟程序、完善簡易程序規則、擴大獨任制適用範圍、健全電子訴訟規則等內容作出規定。現就相關問題說明如下：
一、《實施辦法》的起草背景和主要思路
習近平總書記在2019年中央政法工作會議上強調：「要深化訴訟制度改革，推進案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道」。中共中央辦公廳2019年5月印發的《關於政法領域全面深化改革的實施意見》，將「推進民事訴訟制度改革」確定為重大改革任務，由最高人民法院牽頭推進。
近年來，隨著經濟社會快速發展，案件數量持續高速增長，人民群眾對法院解決糾紛的能力和水平提出更高要求，期待司法更加公正高效權威、訴訟更加普惠便捷多元，原有的訴訟機制亟需優化調整。司法實踐中，部分地方法院已經為此作出了許多有益探索。為了進一步從制度上挖掘潛力、提升效能、激發活力，按照重大改革先行先試的原則，全國人大常委會作出《授權決定》，允許試點法院調整適用《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）部分規定，並要求最高人民法院牽頭研究制定試點實施辦法，報全國人大常委會備案。
《實施辦法》是試點法院開展此項試點工作的具體依據，必須嚴格遵照實施，確保各項機制在《授權決定》和《實施辦法》框架內運行有序、於法有據。其主要思路是：
第一，彰顯人民性。此次試點的根本目的，是滿足人民群眾多元、高效、便捷的糾紛解決需求，確保人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。推進民事訴訟程序繁簡分流改革試點，是為了適應社會糾紛的複雜性和多樣性，推動分層次多類別來滿足人民群眾不同訴求，是推進社會治理體系和治理能力現代化的內在要求。這項改革的內在動因不是為法院減壓卸負，更不能以犧牲當事人合法訴訟權益為代價。《實施辦法》嚴格堅持以人民為中心的思想，著力推動保障人民群眾合法訴訟權益和提升司法效能相統一，每一項機制創新都體現了正當程序原則，充分尊重當事人的程序選擇權，強化人民法院的釋明和告知義務，推動實現審判質量、效率和公信力同步提升。
第二，注重實踐性。《實施辦法》堅持以問題為導向，全面總結吸收了各地法院近年推進案件繁簡分流、優化司法資源配置的經驗做法，從制度層面回應了相關改革面臨的法律依據不足、操作規則不明、實踐做法不統一等問題。《實施辦法》特別注重實踐的可操作性和指導性，儘可能細化明確各項程序的適用標準、關鍵節點、操作流程和轉化機制，同時還預留了各試點法院適當的探索空間，充分體現了制度規則的剛性和彈性。
第三，保持前瞻性。試點的核心任務在於制度創新、價值指引，基本方法是檢驗試錯、優化調整、總結經驗、逐步完善。《實施辦法》秉持改革創新精神，對民事訴訟程序中涉及繁簡分流的內容作出一系列具有開創性、前瞻性的規定，充分發揮試點對全局改革的示範、突破、帶動作用，通過試點實踐，進一步檢驗制度設計的可行性和妥當性，為未來進一步完善民事訴訟制度和建立電子訴訟制度奠定堅實基礎。
第四，堅持系統性。試點工作對原有的制度規則作出調整，難免會牽一髮而動全身，必須全面考慮制度體系的內在邏輯和運行規律，防止出現顧此失彼的問題。《實施辦法》注重加強各項改革舉措的系統性、整體性和協同性，確保司法確認程序、小額訴訟程序、簡易程序、普通程序、在線訴訟流程和審判組織形式在程序銜接、規則配套、力量配置方面相得益彰，發揮試點的系統集成效應，推動改革和制度在司法效能提升中發生化學反應。
二、關於優化司法確認程序
司法確認程序是具有中國特色的創新性程序，有利於促進調解協議實效化、降低民事糾紛成訟率。目前，司法確認程序僅適用於依照人民調解法達成的調解協議，只能由人民調解委員會所在地基層人民法院受理。這樣既不利於發揮商事調解、行政調解、行業調解等多元解紛機制的作用，妨礙了「將非訴訟糾紛解決機制挺在前面」，也不利於中級人民法院、專門人民法院開展與其職能特點相對應的訴前調解工作。針對上述問題，《實施辦法》第二條至第四條擴大了司法確認程序適用範圍，調整適用了《民事訴訟法》第一百九十四條，《最高人民法院關於人民法院特邀調解的規定》第十九條規定的規定。
第一，將特邀調解組織或者特邀調解員調解達成的民事調解協議納入司法確認範圍。之所以強調是特邀調解組織和特邀調解員主持達成的調解協議，是為了穩住「量」、保住「質」，最大程度上防止虛假調解或虛假確認。試點法院必須將建立特邀調解名冊作為剛性任務，嚴格入冊程序和條件，完善名冊管理機制，加強對入冊調解組織和調解員的業務指導、培訓、考核和監督，確保特邀調解主體資質合格、能力具備、渠道通暢。近日，最高人民法院即將制定印發關於進一步完善委派調解機制的指導意見，強化和規範委派調解工作。下一步，還將儘快研究制定特邀調解名冊管理辦法，配套推進試點工作。
第二，明確了司法確認案件的管轄規則。《實施辦法》確立了由委派調解的法院優先管轄原則，對於委派調解所達成的調解協議申請司法確認的，均由委派的人民法院管轄。這樣既有利於實現特邀調解制度與司法確認程序的有效對接，也便於當事人及時申請司法確認，減少訟累，節約成本，有效提升當事人參與訴前調解的積極性。對於當事人自行約定由特邀調解組織或者特邀調解員調解達成的調解協議，可以由調解組織所在地或調解協議籤訂地法院管轄，這樣既符合「兩便」原則，也便於實踐操作。
第三，允許中級人民法院、專門人民法院受理符合級別管轄、專門管轄標準的司法確認案件。這裡的「符合級別管轄標準」是指，司法確認案件在標的額、案件類型、當事人人數等方面，符合《民事訴訟法》及相關司法解釋規定的應當由中級人民法院管轄的第一審案件標準。「符合專門管轄標準」是指，司法確認案件所涉糾紛符合金融法院、智慧財產權法院管轄第一審案件的標準。
三、關於完善小額訴訟程序
小額訴訟程序是2012年民事訴訟法修改時新增的程序。由於該程序缺乏應有的獨立性和完整性，其適用條件過於嚴格、程序優勢不夠明顯，加之不合理的審判業績考核指標造成的隱性壓力，使得這一制度在實踐中對當事人和法官均不具吸引力。目前，小額訴訟程序適用率普遍偏低，其推動普惠司法、降低訴訟成本、優化司法配置的作用未能充分發揮。針對上述問題，《實施辦法》第五條至第十一條作出下述調整：
第一，設置獨立於簡易程序的小額訴訟程序規則。為進一步凸顯小額訴訟程序便捷高效、終局解紛的程序優勢，《實施辦法》從整體上重構了小額訴訟程序，對其適用範圍、審理方式、裁判文書、審理期限作出了有別於簡易程序的規定。試點法院應當按照小額訴訟程序的新特點，組建相應審判團隊，合理配置審判力量，完善與「分調裁審」平臺的銜接機制與轉換機制，健全申訴信訪考評制度，確保小額訴訟程序依法規範適用。
第二，擴大小額訴訟程序適用範圍。《實施辦法》調整適用了《民事訴訟法》第一百六十二條，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民事訴訟法司法解釋》）第二百七十一條、第二百七十二條、第二百七十四條、第二百七十五條的規定。一是拓寬了案件類型。《實施辦法》突破了通過案由限定案件類型的做法，明確除人身關係、財產確權糾紛，涉外糾紛，需要評估、鑑定或者對訴前評估鑑定結果有異議的糾紛，一方當事人下落不明的糾紛等外，符合條件的合同類、侵權類、簡單智慧財產權類等金錢給付糾紛均被納入小額訴訟程序適用範圍。對於圖片類、音樂作品類著作權侵權案件，只要事實清楚、權利義務關係明確、爭議不大，且在規定標的額以內的，也應當適用小額訴訟程序審理。二是明確了適用標的額標準。《實施辦法》將小額訴訟適用標的額確定為人民幣5萬元以下的案件。之所以採取「定額制」，而非《民事訴訟法》第一百六十二條規定的「比例制」，是考慮到本次試點主要在省會城市、計劃單列市或者副省級城市開展，確立5萬元的標準符合試點地區經濟發展實際情況，也便於評估試點效果。三是完善了小額訴訟程序啟動條件。當事人對標的額在5萬元到10萬元之間的案件，可以合意選擇適用小額訴訟程序，充分尊重和保障當事人程序選擇權，滿足人民群眾高效便捷解紛的司法需求。當然，只要適用小額訴訟程序審理，人民法院都應當向當事人告知審判組織、審理期限、審理方式、一審終審等相關事項。
第三，簡化審理方式和裁判文書。審理方式簡化方面，《實施辦法》第七條調整適用了《民事訴訟法司法解釋》第二百七十七條的規定，明確在徵得當事人同意，有效保障其程序利益前提下，將答辯期間從15日縮短至7日。同時，小額訴訟案件可以比照簡易程序規則進一步簡化傳喚、送達、證據交換的方式。根據案情情況，庭審可以不受法庭調查、法庭辯論等環節限制，採取要素式審理，提高庭審效率。對簡單案件，原則上應當一次開庭審結。裁判文書簡化方面，小額訴訟案件可以比照簡易程序進一步簡化裁判文書。對於案情簡單、法律適用明確的案件，法官可以當庭作出裁判並說明裁判理由。對於當庭裁判的案件，裁判過程經庭審錄音錄像或者庭審筆錄完整記錄的，人民法院在製作裁判文書時可以不再載明裁判理由。實踐中，對於這類案件，法官不能一簡了之，而應當根據案件具體情況，決定是否採用簡式裁判文書。需要說明的是，為了配合試點工作開展，中國裁判文書網的文書上傳系統已經做了優化調整，支持上傳表格式、要素式裁判文書。
第四，設置合理審理期限。小額訴訟程序比簡易程序更加簡化，審限上一般應短於簡易程序。但從各地案件增長情況看，一個月審限不利於保證裁判質效，審限過短也不利於激勵法官主動適用小額訴訟程序。經綜合考慮，《實施辦法》確定小額訴訟案件審理期限為2個月，有特殊情況需要延長的，經本院院長批准，可以延長1個月。
第五，完善程序轉換機制。《實施辦法》科學構建了小額訴訟程序與簡易程序、普通程序的轉換適用機制，調整適用了《民事訴訟法司法解釋》第二百八十條的規定。為避免隨意性，小額訴訟程序向其他程序的轉化應當以裁定形式作出。小額訴訟程序轉為簡易程序的情形，主要是案件性質或標的額不符合要求、當事人提出反訴，以及需鑑定、評估、審計等。如果案件複雜程度和法律適用難度並未增加，應當轉入簡易程序審理；如果「簡單案件」已轉化為「疑難複雜案件」，則應轉為普通程序審理。為了避免程序頻繁轉換、增加當事人訟累，對於已經由小額訴訟程序轉為簡易程序審理的案件，除發生必須適用合議庭審理的特殊情形外，一般不得再轉為普通程序審理。
四、關於完善簡易程序規則
用足用好簡易程序是深化案件繁簡分流、促進司法資源優化配置的重要手段。實踐中，簡易程序存在適用範圍不盡合理、庭審和文書程序簡化規則不夠清晰、延長審限不規範等問題，需要進一步優化相關程序規則，加強規範指引。針對上述問題，《實施辦法》第十二條至第十五條規定了以下內容：
第一，合理擴大簡易程序適用範圍。《實施辦法》第十二條調整適用了《民事訴訟法司法解釋》第一百四十條、第二百五十七條，《最高人民法院關於嚴格規範民商事案件延長審限和延期開庭問題的規定》第四條第四款的規定，明確對於需要公告送達的簡單案件，可以適用簡易程序審理。近年來，各地法院普遍反映，需公告送達的案件應區分難易，不宜全部適用普通程序審理，否則既佔用了司法資源，也增加了當事人訴訟費用負擔。由於公告期間不計入審限，所以不存在擠佔審限等問題。允許對部分需要公告送達的簡單案件適用簡易程序，有利於降低當事人訴訟成本，實現提升審判質量效率和保障當事人權利的統一。
第二，規範庭審和裁判文書簡化規則。庭審方面，對於庭前已經完成的程序性告知，庭審時可不再重複；對於庭前會議筆錄中記載的無爭議事實和證據，效力可及於庭審階段，避免重複認定；對於庭審過程，可以打破固有的庭審階段劃分，圍繞案件要素展開。需要特別注意的是，相關程序的簡化需要以有效保障當事人訴訟權利為前提，凡涉及到當事人答辯、舉證、質證、陳述、辯論等基本訴訟權利的，相關環節流程可以簡化合併或者以簡便方式行使，但不得直接省略。裁判文書方面，《實施辦法》第十四條明確了「要素式裁判」案件和「認諾訴訟請求」案件的裁判文書簡化規則。對於能夠概括出案件要素的案件，撰寫裁判文書時不再分開陳述「當事人訴辯意見」「本院查明」和「本院認為」部分，可以圍繞爭議的特定要素，直接載明當事人訴辯意見、相關證據以及法院認定的理由和依據。對於一方當事人承認對方全部或者主要訴訟請求的，以及對案件事實沒有爭議或者爭議不大的，裁判文書可以進一步簡化，但必須以不減損當事人合法訴訟權益為前提。
第三，完善簡易程序延長審限規定。《實施辦法》第十五條調整適用了《民事訴訟法司法解釋》第二百五十八條第一款的規定，重點明確了兩方面規則：一是將簡易程序案件延長審限的時間從3個月縮短為1個月，更好發揮簡易程序快速高效解決糾紛功能作用，推動小額訴訟程序、簡易程序與普通程序的審限形成合理梯度，實現有效銜接。由於《實施辦法》第十六條第二款明確了由法官一人適用普通程序獨任審理的情形，簡易程序審限屆滿時，獨任法官可以根據具體情形決定是延長審限，還是轉化為普通程序審理。二是取消了簡易程序案件延長審限需「雙方當事人同意繼續適用簡易程序」的限制。實踐中，部分案件延長審限具有客觀必要性，可以交由法院決定。
五、關於擴大獨任制的適用範圍
司法資源是重要的公共資源，必須優化配置、精準匹配，不宜平均用力、空耗浪費。長期以來，獨任制、合議制等審判組織形式與審理程序、審級設置嚴格綁定，無法根據案件類型、難易程度等因素靈活確定，嚴重製約了司法效能。《實施辦法》第十六至第二十條突破傳統審判組織配置模式，擴大了獨任制的適用範圍。
第一，調整基層法院可以適用獨任制的情形。《實施辦法》第十六條調整適用了《民事訴訟法》第三十九條第一款、第二款的規定，明確除小額訴訟程序、簡易程序外，基層人民法院可以由法官一人適用普通程序獨任審理部分事實不易查明，但法律適用明確的案件。這裡的「事實不易查明」不能理解為案件事實「疑難複雜」，「不易查明」主要是針對查明事實的過程和方法而言。例如，查明事實需要經過評估、鑑定、審計、調查取證等耗時較長的程序。這類案件較之於簡易程序案件，查明事實有一定難度，往往需要更長時間、更多程序環節，但一旦查明事實，法官一人即可認定事實及法律關係，並正確適用法律作出裁判。試點法院可以結合《實施辦法》的要求，進一步細化完善適用條件。
第二，明確基層法院必須適用合議制的情形。擴大獨任制在簡案上的適用範圍，可以確保審判資源更加精準匹配到繁案審理上，防止合而不議，確保繁案精審，發揮合議制集思廣益、發揚民主的制度優勢。《實施辦法》第十七條明確了基層人民法院必須適用合議制的情形，主要包括：一是涉及重大法律利益、產生廣泛社會影響的案件。這類案件許多也是《中華人民共和國人民陪審員法》規定應當由人民陪審員參與審理的案件。二是事實認定困難或者法律適用存在分歧的案件。這類案件對法官司法能力、審判經驗要求較高，判決還可能對法律統一適用產生影響，不宜適用獨任制。三是程序迴轉需要重新作出司法判斷的案件。主要是發回重審、適用審判監督程序再審和第三人提起撤銷生效裁判之訴的案件。上述案件往往案情疑難複雜、爭議較大，涉及既有裁判的穩定性，適合由合議庭審理。
第三，探索在第二審程序中適用獨任制。《實施辦法》第十八條、第二十條確立了第二審程序中適用獨任制的相關規則，調整適用了《民事訴訟法》第四十條第一款、第一百六十九條第一款的規定。案件類型方面，主要為第一審以簡易程序結案的上訴案件及裁定類上訴案件。這兩類案件案情相對簡單，權利義務關係比較明確，審理難度不大。據統計，目前不服民事裁定的上訴中，第二審作出維持裁判比例超過95%，絕大多數為簡單案件，可以由法官一人審理。需要強調的是，以上兩類案件並不必然是簡單案件，法官在審理過程中發現不宜獨任審理情形的，仍應當交由合議庭審理。審理方式方面，明確以「開庭為原則、不開庭為例外」，對於上訴沒有提出新的事實和證據的，參照《民事訴訟法》及其司法解釋關於合議庭逕行裁判的適用條件，獨任法官可以不開庭審理。同時，為了加大試點探索力度，更好發揮二審獨任制功能，《實施辦法》明確，獨任法官在一定條件下可以採取書面審理方式。對於上訴中當事人沒有提出新的事實、證據的，獨任法官閱卷後已經足以作出判斷的案件，可以逕行作出裁判。需要特別強調的是，書面審理方式一般適用於裁定類案件或者案情十分簡單的案件，為有效保障當事人權利，採取書面審理方式的應當徵詢雙方當事人意見。
第四，建立獨任制與合議制的轉換規則。轉換情形方面，案件審理過程中，由於情況發生變化，出現應當適用合議制審理情形的，獨任法官應當將案件轉為合議制審理。審限計算方面，案件審理期限主要由程序決定，不應當因審判組織轉換而變更，審判組織轉換後的審理期限仍然自立案之日起計算。訴訟效果方面，為維護程序安定，已經發生的先行訴訟行為和訴訟效果應當維持其效力，合議庭在承接案件後存在疑慮的，可以重新組織開庭。
六、關於健全電子訴訟規則
網際網路技術的迅速發展，更有利於為人民群眾提供普惠均等、便捷高效、智能精準的司法服務。為進一步拓展網際網路司法的制度創新空間，《實施辦法》第二十一條至第二十六條重點從四個方面構建了電子訴訟規則。
第一，確立在線訴訟活動的法律效力。《實施辦法》明確在線訴訟活動與線下訴訟活動具有同等法律效力。人民法院可以根據案件情況，決定線上和線下的及時轉換，或者實行一方當事人線上、一方當事人線下的審理方式，已經完成的訴訟行為均具備法律效力。同時，考慮到在線審理本質上是為當事人提供訴訟便利，也需要當事人全面配合，如果當事人要求線下審理，人民法院原則上應當同意，不能以不接受在線審理認定當事人訴訟失權。
第二，明確電子化材料提交的效力和規則。當事人選擇在線方式訴訟的，可以通過電子化方式提交訴訟材料和證據材料，經人民法院審核通過後，可以不再提交紙質原件，但根據當事人申請和案件需要，人民法院可以要求提供實體材料原件。電子化材料一般應以當事人自願主動提交為主。實踐中，人民法院可以建議有條件的當事人提交電子化材料，特別是採取在線審理的情況下，應當儘量為當事人提供電子化材料提供平臺支撐和技術便利。當事人提交紙質材料的，人民法院應當及時掃描錄入案件辦理系統。需要說明的是，允許通過電子化方式提交材料，並不意味著電子化材料具有當然的證據能力和證明力，對證據的真實性、關聯性、合法性問題還需作專門判斷。
第三，完善在線庭審規則。《實施辦法》第二十三條調整適用了《民事訴訟法司法解釋》第二百五十九條的規定，對在線庭審的適用範圍、不適用情形、單方在線以及線上線下庭審轉化等相關問題作出規定。一是擴大在線庭審適用範圍。將在線庭審適用範圍從簡易程序案件擴大至普通程序案件。二是明確在線庭審適用除外的情形，主要為當事人主觀上不願意、客觀條件不具備或者案件本身不適宜採取在線庭審方式的。三是在當事人同意的前提下，可以採取「部分當事人線上、部分當事人線下」的審理方式，即部分當事人通過在線視頻遠程參與庭審，部分當事人在審判法庭參與庭審。四是線上和線下審理方式可以根據案件實際情況相互銜接轉換。一般情況下，需要線上轉線下審理的主要情形，即為 「不適用在線庭審」的四種情形。
第四，完善電子送達機制。《實施辦法》第二十四至二十六條明確了電子送達的總體機制、適用條件、適用範圍和生效標準，調整適用了《民事訴訟法》第八十七條，《民事訴訟法司法解釋》第一百三十六條、第二百六十一條，《最高人民法院關於人民法院通過網際網路法院公開審判流程信息的規定》第十四條的相關規定。一是在遵循「當事人同意」的基本適用條件下，建立「默示同意」規則，對事前約定和事後認可均可視為同意電子送達。二是擴大電子送達適用範圍。經當事人明確表示同意，可以電子送達判決書、裁定書、調解書。這裡的「同意」，應當是「明示同意」，不能是「默示同意」。三是明確電子送達生效標準。對當事人主動提供或確認的電子地址，採取「到達主義」，送達信息到達該電子地址即為有效送達；對人民法院向主動獲取的受送達人電子地址進行送達的，採取「收悉主義」。具體而言，確認「收悉」分為兩種類型：第一種類型是不可推翻的直接確認，即符合「受送達人回復已收到送達材料，或者根據送達內容作出相應訴訟行為」情形時，視為送達成功，且效力不可推翻；第二種類型是可推翻的推定確認，即符合「受送達人的電子地址系統反饋受送達人已閱知，或者有其他證據可以證明受送達人已經收悉」情形時，推定送達成功。若當事人舉證證明非因主觀過錯確未「收悉」，則不能視為有效送達，送達效力可被推翻。
七、關於《實施辦法》的適用範圍和效力
《實施辦法》的適用範圍僅限於試點法院，具體為：北京、上海市轄區內中級人民法院、基層人民法院，南京、蘇州、杭州、寧波、合肥、福州、廈門、濟南、鄭州、洛陽、武漢、廣州、深圳、成都、貴陽、昆明、西安、銀川市中級人民法院及其轄區內基層人民法院，北京、上海、廣州智慧財產權法院，上海金融法院，北京、杭州、廣州網際網路法院。考慮到鐵路運輸法院已劃歸地方管理，有的還加掛了其他類型法院牌子，併集中管轄特定類型民事案件。《實施辦法》所稱的中級人民法院、基層人民法院也包括試點地區的鐵路運輸中級法院、基層法院。
《實施辦法》自發布之日起實施。試點法院在《實施辦法》實施後受理的案件，適用《實施辦法》規定審理。試點到期時尚未審結的案件，可以適用《實施辦法》繼續審理。本次試點系經全國人大常委會授權後開展，可以調整適用相關法律和司法解釋的規定，之前有關民事訴訟制度規定與《實施辦法》不一致的，按照《實施辦法》執行。
試點工作對民事訴訟程序規則相關探索，將成為下一步推動民事訴訟法修改的重要基礎。未納入試點的各地法院應當對試點工作予以高度關注，積極研究相關問題，深入學習借鑑試點經驗，為下一步全面推開試點工作，主動適應制度規則新變化做好準備。
來源：最高人民法院
作者：劉崢 何帆 李承運 | 編輯：張瑾