2019年11月13日，烏克蘭最高拉達（議會）一讀通過了旨在啟動農業土地市場化改革的第2178-10號法案（也稱《關於農業用地流轉的某些立法修訂案》）。該法案要求取消自2001年以來多次延長執行期限的暫停銷售（流轉）農業用地的法令，並計劃從2020年10月1日起放開農業用地的買賣交易。在總統澤連斯基的積極推動之下，歷經三十餘年、久拖未決的烏克蘭土地改革終於再次邁出了具有重要歷史意義的關鍵一步。但是，鑑於烏克蘭國內政治以及經濟社會情況的複雜性和不確定性，此次土地改革的後續進程不會一帆風順，難免還要遭遇許多挫折甚至變數。
烏克蘭有著「歐洲糧倉」的美譽，是世界第三大糧食出口國，在世界農業市場上扮演著重要的角色。作為歐洲國土面積較大的國家，烏克蘭有4270萬公頃（國土總面積的70.8%）農業用地，其中可耕地3250萬公頃。烏克蘭擁有肥沃的黑土地，是世界上面積最大的黑土地分布區。得天獨厚的農業生產條件使烏克蘭成為世界上少數幾個既能夠充分滿足國內需求又能大量出口農產品的國家之一。儘管如此，由於土地改革的滯後，烏克蘭的農業發展潛力並沒有得到充分的挖掘和釋放。以農業土地市場化為主要內容的土地改革，對烏克蘭、歐洲乃至世界糧農市場都將產生不可忽視的影響。
「禁售令」的由來及影響
取消暫停銷售農業用地的法令，是此次土地改革的首要內容。為了解烏克蘭農業土地市場化改革，有必要先釐清烏克蘭獨立以來的土地改革脈絡和農業土地「禁售令」的由來。
烏克蘭的土地改革始於1991年。蘇聯解體後，烏克蘭進行了土地所有權的私有化改革。最初是將土地的產權和管理權從國家轉移到集體農場（農業用地）或地方政府（城市用地），然後再轉移到個人。改革的目標是建立起土地租賃和銷售市場以及相關的市場基礎設施。有將近700萬的農村居民（約佔總人口的16%）分配到了土地股權，平均每人幾公頃的地塊，共獲得約2700萬公頃的私有農業用地（約佔總領土的45%）。其他指定用途的土地約450萬公頃，由地方政府實施私有化。截至2017年，約52.2%的烏克蘭土地轉為私有。同時，約2880萬公頃土地（佔總面積的47.8%）仍為國有或公有。其中，約1050萬公頃為農業用地。1996年，烏克蘭政府批准出售和購買土地。由於缺乏明確的法律規則，沒有進行土地登記，當時的土地買賣市場比較混亂，引起很多人的擔憂和不滿。2001年，烏克蘭當局決定暫停農業用地的買賣（流轉），直到出臺相關的法律文件。
2001年1月18日，烏克蘭議會通過了第2242-Ⅲ號法律。其中規定，在通過正式的土地法之前，土地股權的所有人不得出售、贈與或以其他方式處理農業用地，但土地可以繼承和出售給國家或用於公共用途。2001年10月25日，烏克蘭議會通過了第2768-Ⅲ號法案——《土地法》。該法規定，在2005年1月1日前，不得出售或轉讓農業用地及其土地股權，但允許交換、繼承和轉為公共用途的需要。自2001年以來，烏克蘭當局多次延期執行暫停農業用地買賣的臨時禁令，至今已經延長了10次。2018年，烏克蘭議會決定將暫停出售農業用地的法令延長至2020年1月1日。暫停出售農業用地的法令實際上早已成為農業用地的「禁售令」。
該法令長期以來飽受詬病。「禁售令」的用意在於防止土地的高度集中和保護小農戶的利益。然而，「禁售令」能否達到上述目的令人懷疑。由於不能合法買賣和轉讓農業用地，在烏克蘭只有合法的農田租賃市場，以及由「禁售令」催生出來的地下土地買賣市場（影子市場），而超長期限的租賃實際上也是一種變相的買賣。許多私有土地股權的所有者年事已高，且沒有繼承人。在實際操作中，出現了不少「以租代售」的案例。即使在無法買賣農業土地的情況下，土地依然處於不斷集中的趨勢。少量的大型農業控股公司主導著烏克蘭的農業生產，小農散戶根本無法與大型農業控股公司競爭。
由於農業土地不能買賣，不能作為抵押品向銀行貸款，導致土地無法體現其應有的市場價值。土地股權持有人由於生產減少和缺乏用於其自身經濟活動的流動資金，生活和就業情況惡化。不少專家指出，形成公開透明、文明開放的土地市場可以有效激活烏克蘭經濟。但是，烏克蘭長期以來缺失形成公平土地市場的適當條件。許多土地關係問題懸而未決以及市場基礎設施未能成形，導致烏克蘭當局一次又一次決定暫停農業土地的出售。取消「禁售令」是烏克蘭土地改革邁出的關鍵一步。
改革引發爭議與擔憂
在取消暫停農業土地出售的同時，又產生了兩個爭議較大的問題。第一，是否限制單人購買的土地面積。新的法案規定個人租賃或購買的土地（包括通過關聯方租賃或購買的土地）不能超過本地農村社區農用地總面積的35%、州農用地總面積的15%、國家農用地總面積的0.5%。這個問題相對容易解決，為防止土地高度集中，形成壟斷，議會各黨派在法案二讀期間還會就此問題進行討價還價和修訂。第二，是否允許外國人購買烏克蘭土地。這個問題引起的爭議和反對聲最大。2019年11月13日通過的第2178-10號法案提出：烏克蘭公民、根據烏克蘭法律成立的烏克蘭法人、鄉鎮和國家將能夠獲得烏克蘭農業用地的所有權。受益人為外國人及外國法人實體以及無國籍人或不是根據烏克蘭法律建立的法人實體，在2024年1月1日之前無法擁有烏克蘭土地所有權。外國公民和無國籍人士可通過繼承獲得土地，但須在一年內售出。
第2178-10號法案的主要支持者是總統澤連斯基、總理阿列克謝·貢恰魯克及最高拉達農業和土地政策委員會主席尼古拉·索爾斯基。澤連斯基指出，將盡一切努力使烏克蘭對國內外投資者更具吸引力。貢恰魯克此前曾表示，在2020年10月1日開放土地市場後，新法案將禁止外國公民在2024年前購買烏克蘭土地，但允許目前已在烏克蘭租賃土地並從事經營的外國企業從2020年10月1日起享有與烏克蘭企業同等的土地購買權。允許外國人購買烏克蘭土地，引發了反對派和大批民眾的抗議。在最高拉達反對該法案的主要黨派有：「祖國黨」和「反對派平臺—為了生活」。「祖國黨」領袖季莫申科稱：「在允許向外國人出售土地後，烏克蘭作為一個主權獨立國家將不復存在。」除在議會中阻撓法案通過之外，反對派還組織大批支持者進行街頭抗議，要求阻止開放土地市場。反對開放農業土地市場也許並非擔心烏克蘭的國家利益受損，而是擔心具有經濟實力的外國人和外國企業參與烏克蘭農業土地的市場化，這將對國內既得利益者造成巨大的競爭壓力。
改革前景仍然坎坷難料
在總統澤連斯基的積極推動之下，烏克蘭有望在2020年10月1日起開放農業土地市場。按照世界銀行的預測，開放土地市場將使烏克蘭國內生產總值每年額外增長0.6%—1%，每年可吸引約15億美元的額外投資。如果土地改革能夠順利實施，不僅能帶動烏克蘭國民經濟的整體發展，還將給世界糧食市場和國際農業合作帶來積極影響。考慮到與歐盟一體化進程的不斷深化，烏克蘭農業可以逐步過渡到在一個新範式基礎上的可持續發展。但是，烏克蘭土地改革的前景仍然坎坷難料。有專家指出，烏克蘭的土地市場遲早應當開放。然而，在目前的情況下，想要迅速推進和實現改革成功，還面臨許多困難和障礙。
反對派繼續阻撓和拖延土地改革的實施。雖然2178-10號法案一讀獲得通過，但是還要經過二讀的審議修訂。為阻止當局在2020年10月1日到期後準時實施土地改革，烏克蘭反對派對法案提出了大規模修訂意見（共4018處），準備在法案二讀期間採取拖延戰術。從2020年2月6日起，最高拉達開始對法案進行二讀審議。由於需要考慮所有修正案，法案近期很難通過。樂觀估計，二讀需要兩個半至三個月時間。
「人民公僕黨」內部針對土地改革的分歧，使得澤連斯基的土地改革前景變得更加複雜難測。正是藉助自身剛剛當選總統後在民眾中的高支持率，以及自己的執政黨——「人民公僕黨」在2019年議會選舉獲勝後在最高拉達佔據多數席位（254席）的優勢，澤連斯基打算啃下土地改革這個硬骨頭。然而，在2178-10號法案通過一讀時，「人民公僕黨」在最高拉達的254名代表中只有227人投票支持。由於面臨選民的壓力和擔心支持率下降，「人民公僕黨」部分代表的立場出現動搖，可能導致支持改革的代表人數在法案二讀時無法獲得投票多數（至少226票）。
社會輿論仍是推進土地改革的一塊絆腳石。根據不同的民意調查，60%—70%的烏克蘭人反對買賣土地。烏克蘭當局需要對民眾做好溝通、宣傳和解釋工作。如果沒有正確宣傳的支持而強行開放農業土地市場，可能會引起民眾騷亂。
烏克蘭的土地改革不可能一蹴而就。即使改革得以順利實施，也將持續相當長的時間。在一個擁有4200多萬公頃農業土地的國家，實施土地改革的規模和複雜性可想而知。有專家呼籲，除了加快相關立法之外，各方不要將土地改革的問題過分糾結在土地的買賣上，政策制定者應該把重點放在加強農業土地的管理和改善農業的經營環境上。
（作者單位：黑龍江大學俄羅斯語言文學與文化研究中心）