本報記者 路炳陽 北京報導
「十四五」期間，鐵路建設必須堅持系統觀念，優化布局和建設，堅持高鐵與普速並舉、客運與貨運兼顧、新建與改造結合，加大欠發達地區支持力度，優先貫通幹線通道，補強能力緊張路段，打通多式聯運「前後一公裡」。國家發展改革委基礎司副司長鄭劍近日在全國地方鐵路「十四五」規劃發展研討會上做出上述表態。
高鐵要防止盲目建設
就高鐵與普鐵建設如何平衡問題，鄭劍強調，明確規劃建設時速350公裡、250公裡、200公裡及以下鐵路需要滿足的客流密度、城市規模、路網功能等條件。除國家重大戰略需要外，項目實施需滿足財務平衡基本要求，合理引導社會預期，防止相互攀比、盲目建設以及片面追求高標準。
就高鐵建設規模與發展能力，鄭劍表示，鐵路建設投資大，回收周期長，高鐵規劃建設應有客流支撐，有盈利預期，要避免重複建設和過度建設，建成後長期運營補貼是不可持續的。他要求，鐵路建設要堅持節約集約發展，統籌考慮建設運營成本、沿線地方政府及國鐵集團財力支撐等因素，科學論證項目建設必要性及時機，確保建設規模與發展能力、籌資能力相匹配。「鐵路新建項目還將面臨土地、線站位、環保等方面越來越緊的約束，需要引起高度重視。」他說。
鄭劍還強調了「十四五」期間鐵路貨運建設問題，他表示，中西部地區以及路網空白區域新建鐵路，一般採用客貨共線標準；要加快進重要港口、物流園區和工礦企業的鐵路建設，暢通鐵路貨運「最後一公裡」，促進大宗及中長途物資運輸「公轉鐵」。挖掘和釋放高鐵建成後既有普速鐵路釋放的貨運能力，消除中歐班列運輸瓶頸，發展以鐵路為骨幹的多式聯運，擴大貨運市場鐵路運輸比例。
對於發展先進貨運服務，鄭劍再次提出了鐵路專業運輸公司向現代物流企業轉型的要求；在高鐵貨運上，他表示，要推動既有設計時速200公裡客貨共線鐵路逐步開行貨物列車，強化提升高鐵貨運能力。
爭議不斷
在這次會議上，中國國家鐵路集團有限公司（以下簡稱「國鐵集團」）副總經理黃民對鄭劍所稱的高鐵要防止盲目建設建議表示了認可。他表示，鐵路是國家的基礎設施，是國民經濟的大動脈，要高質量發展，幹線運輸能力和路網的效率都要提高。黃民稱：「主通道線路標準要儘量提高，要差異化發展規劃，一般通道不一定非得要300公裡，要有差別，不搞一刀切。」
就繼續推動鐵路改革，黃民表示，要界定鐵路企業和政府的關係，政府不越位，企業要到位，同時釐清國鐵和其他鐵路企業的關係，推動地方鐵路科學地、高質量地發展。
「十四五」和未來更長的一段時間，中國高鐵建設究竟該秉持何種思路一直爭議不斷。就上文中鄭劍提到的鐵路節約集約發展，北京交通大學經濟管理學院教授趙堅對《中國經營報》記者表示，大幅度擴大高鐵建設規模不利於建設交通強國和鐵路高質量發展，導致國鐵集團的巨額債務負擔，成為觸發金融風險的隱患。他表示，如果沒有中央政府和地方政府的優惠政策和財政支持，國鐵集團高負債低收益的發展模式是無法持續的。
趙堅認為，目前各地方政府的債務負擔已經很沉重，地方政府要承擔巨大的金融風險，地方政府的債務最後都會成為中央政府的債務，繼續大規模高鐵建設會導致嚴重的金融風險。
在趙堅看來，當下正在進行的大規模高鐵建設，將給國鐵集團和地方政府造成更大的債務負擔，進而成為撞擊中國經濟的「灰犀牛」；而反對一方的代表、上海交通大學上海高級金融學院教授陳欣則認為，用市場利率水平測算國鐵集團的財務風險、並不考慮高鐵帶來的外部性收益的分析方法存在錯配。站在國鐵集團的角度，利率極低的長期優惠貸款使其財務風險可控。
對於這些爭論，國鐵集團內部人士對記者稱，高鐵的作用不能僅從建設和運營成本角度考慮。高鐵已成為良好的國家名片，高鐵建設推動了工業化、城鎮化進程，增強了沿線城市經濟集聚功能和對周邊城鎮的輻射作用。高鐵投資大、產業鏈長，集成多領域技術，對鋼鐵、水泥、建材、冶金、機械、建築等相關行業產生強勁帶動作用，創造了大量就業崗位，提高了中國相關產業在全球價值鏈中的地位，對於消化過剩產能、促進經濟產業結構優化升級發揮了作用。
「十三五」期間高鐵建設加快普速放緩
2020年8月13日，中國國家鐵路集團有限公司（以下簡稱「國鐵集團」）發布《新時代交通強國鐵路先行規劃綱要》（以下簡稱「《綱要》」）稱，至2035年，全國鐵路網要達到20萬公裡左右，其中高鐵7萬公裡左右，20萬人口以上城市實現鐵路覆蓋，50萬人口以上城市高鐵通達。
而在4年前，國家發改委發布的《中長期鐵路網規劃》（發改基礎[2016]1536號，以下簡稱「《規劃》」）顯示，普速鐵路要擴大中西部路網覆蓋，完善東部網絡布局。到2025年，普速鐵路網規模達到13.1萬公裡左右，並規劃實施既有線擴能改造2萬公裡左右。
國家發改委在《規劃》中還稱，2030年全國鐵路網規模將達到20萬公裡左右，其中高速鐵路4.5萬公裡左右。全國鐵路網全面連接20萬人口以上城市，高速鐵路網基本連接省會城市和其他50萬人口以上大中城市。對比《綱要》會發現，國鐵集團將全國路網達到20萬公裡的時間和路網覆蓋城市人口完成年限，各向後延長5年。
《規劃》對比《綱要》還會發現，發改委要求2025年普速鐵路網就要達到13.1萬公裡，而國鐵集團通過《綱要》將該目標大幅延長至10年後，即2035年普速鐵路網才達13萬公裡。普速鐵路網建設延緩幅度之大可見一斑。
而從路網年度平均建設速度看，《綱要》也顯示出國鐵集團欲放緩普速鐵路網建設的決心。
國鐵集團發布的數據顯示，到2015年，全國鐵路營業裡程達12.1萬公裡，其中普速鐵路運營裡程10.2萬公裡，高速鐵路1.9萬公裡。記者按2016年發改委《規劃》計算，2016年～2030年的15年間，中國將新建普速鐵路5.3萬公裡左右，高速鐵路2.6萬公裡左右，平均新建普速鐵路約3533公裡/年，新建高鐵約1733公裡/年。也就是說，在2016年的《規劃》裡，普速鐵路年新建通車裡程是超過高鐵的。
《綱要》發布後，局面反轉。國鐵集團發布的數據顯示，截至2020年7月底，全國鐵路營業裡程達到14.14萬公裡，其中普速鐵路10.54萬公裡，高鐵3.6萬公裡。記者按照《綱要》給出的目標計算得出，2021年～2035年的15年間，中國將新建普速鐵路2.46萬公裡左右，高速鐵路3.4萬公裡左右，平均新建普速約1640公裡/年，新建高鐵約2267公裡/年。
實際上，普速鐵路建設已經放緩多年，記者調查發現，普速鐵路建設節奏從2016年就已經開始放緩。2016年～2020年7月，近5年來，全國新建普速鐵路僅3400公裡，這不及發改委《規劃》中一年的建設量。而同期，全國共新建高速鐵路1.7萬公裡，幾乎是2015年全國高速鐵路1.9萬公裡的翻番。
記者曾就《規劃》和《綱要》矛盾之處函詢國家發改委，未來鐵路中長期規劃將按哪個文件執行，國家發改委未予回復。
國鐵集團方面稱，預計到「十三五」末，全國鐵路營業裡程將達到14.5萬公裡左右，其中高鐵3.8萬公裡以上。對比國鐵集團2019年底數據顯示，2020年，全國鐵路營業裡程增長了6000公裡左右，其中高鐵增長了約3000公裡。鐵路新增裡程同比減少29.32%，其中高鐵開通裡程同比減少45.20%。
根據記者統計，截至2020年11月，「十三五」期間全國鐵路固定資產投資已超過3.88萬億元，鐵路投資連續十年保持高位運行。
(編輯: 孟慶偉 校對:翟軍)