相近的歷史文化背景，夾雜大量可以「望文生義」漢字的日文，使得我們在了解日本相關事務時總有那麼一點似曾相識的感覺。的確，較近的地理距離、相似的歷史文化乃至難以區分的生物特徵使得我們在看待日本的事物時較歐美國家具有先天的「優勢」，但也正因如此，墮入想當然「陷阱」的風險也同時存在。
在我國積極尋求構建空間規劃體系的過程中，日本的國土規劃作為可借鑑案例被反覆提及。在其國土形成規劃和國土利用規劃兩大系列中，由於後者所包含的「土地利用基本規劃」具有協調城市、農業、森林等五類單項規劃的職能，從借鑑角度來講，更加與我國探索「多規合一」的背景相吻合。而我國現存的相關研究在翻譯、理解和認識上並不統一。因此，筆者希望通過對相關法律、規劃文件的原文以及日本國內研究文獻的閱讀和分析，儘可能全面、準確地還原其原貌。
日本的國土規劃首現於二戰後的1950年代，1962年首次發布「全國綜合開發規劃」，至1998年止共頒布了5次，即「一全綜」至「五全綜」，均以大規模投資促進國土開發、平衡區域發展為主要任務，屬於開發導向的國土規劃。
而國土利用規劃最初是為了應對歷次「全綜」實施大規模開發帶來的地價高漲問題。面對1970年代全國性的地價高漲、城市用地持續無序擴張，日本國會原本打算修訂《國土綜合開發法》以應對這些問題，但迫於輿論對「開發」的強烈牴觸情緒，最終於1974年新頒《國土利用規劃法》，試圖通過「國土利用規劃」及土地交易管制措施來實現土地利用和交易的管制。
圖1 1982—1983年東京地區土地利用圖
資料來源：http://maps.gsi.go.jp/#11/35.665999/139.806381/&ls=blank%7Clum200k&blend=0&disp=01&lcd=lum200k&vs=c0j0h0k0l0u0t0z0r0s0f0&d=v
日本是一個採用大陸法系的國家，所有的政府行為，包括規劃，均需得到法律的授權。《國土利用規劃法》及配套規章詳細規定了全國、都道府縣、市町村三級編制主體、程序及其應包含的內容。與現代政府架構相適應，不同層級政府負責本級的規劃，上級政府並非對下級政府的規划進行「審批」，而是強調上級政府規劃應反映下級政府的意見;上級政府可對下級政府的規劃提出意見及勸告，並保證公眾參與規劃公開。
都道府縣負責編制全覆蓋的「土地利用基本規劃」並定期更新。其主要任務是協調早於國土利用規劃出現的城市、農業、森林、自然保護區及自然公園五類「多規」，內容包括基本方向、規劃圖和重疊部分協調原則三項。實際上，規劃圖是通過疊合城市、農業等由五類單項規劃劃定的地區而形成的，通常存在大面積重疊的現象。規劃針對重疊地區也只是給出了不同情況下的協調原則，對土地利用的管控仍通過五類單項規劃各自的開發許可制度完成。因此，規劃本身不具備地區劃定與調整、管控土地利用行為的權責。也就是說仍保留了「多規並存」的狀況。
圖2 土地利用基本規劃圖——兵庫縣神戶市中央區附近
資料來源：https://web.pref.hyogo.lg.jp/ks19/documents/000121824.pdf
筆者統計了37個已公開的都道府縣國土利用規劃中的各類用地目標，並與全國規劃的用地目標進行了對比，發現相對於全國規劃的希望增加森林、維持建設用地不變，大部分都道府縣都提出了減少森林、增加建設用地的目標，反映出中央與地方政府的不同訴求。
日本國內的研究普遍認為，作為協調「多規」的工具，土地利用基本規劃作用有限，依據5部法律分別進行土地利用管制的現實導致土地利用基本規劃的直接管控缺乏法律依據、規劃存在滯後性;市町村一級的國土利用規劃也缺乏實現規劃目標的手段，國土利用規劃與單項規劃重複地區的規劃內容並不一致。
儘管日本的國土利用規划具有完備的法律基礎和形式完整的規劃體系，但它既不是一個可以統領全局，決定每一寸國土利用狀態的全能規劃，也不是自上而下層層分解了目標和任務，強制傳導的國土利用管控規劃。它的意義更多地體現在實時準確地把握國土利用現狀，表達各級政府政策導向，預測國土利用未來發展，吸引公眾關注國土利用問題等方面。國土利用規劃未能也不準備解決「多規並存」、中央、地方政府間政策與目標「垂直傳導」的問題。
日本的國土利用規劃存在以上種種問題，算不上是空間規劃的理想模式，但建立在「多規並存」「地方分權」基礎上的協調機制也不失為一個可觀察和參考的案例。
此外，本研究的一個副產品是發現雖然日本的快速城市化過程早已結束，甚至總人口已開始下降，但城市外延性拓展的趨勢並未徹底完結。規劃面對全面「收縮」?「減量」?還有待持續觀察!
——全文——
【摘要】在我國構建「空間規劃體系」的背景下，日本的國土規劃作為可借鑑案例被反覆提及。雖然有大量介紹或提及日本國土規劃的論文，但從相關名詞的翻譯到內容的理解和解讀，乃至對規劃性質的認識存在較大差異甚至是誤讀。為了準確掌握日本國土規劃的真實狀況，為我國空間規劃體系的構建提供紮實的基礎，本文以日本國土規劃體系中的「國土利用規劃」為對象，通過對相關法律法規及原始規劃文本的解讀，對規劃產生的背景、法律依據、規劃目的、內容以及規劃編制實施狀況進行全面梳理，進而探究規劃的特徵和性質，為構建我國空間規劃體系提供可供參照的經驗及思路。
黨的十八大以來，「構建我國的空間規劃體系」已成為城市規劃相關研究的熱點。2018年3月17日第十三屆全國人民代表大會第一次會議批准的《國務院機構改革方案》中提出的組建「自然資源部」是「空間規劃體系」建設進入實質性階段的重要標誌。迄今為止，國內的相關研究中，德國、日本等發達國家的空間規劃作為可借鑑的案例被反覆提及，但論文中的相關內容，從專有名詞的翻譯到對具體內容的理解呈現出普遍存在的差異，甚至是誤讀和誤解。因此，有必要通過對相關法律法規及規劃文本原文的解讀，準確理解日本國土規劃的真實狀況，為討論未來我國空間規劃體系的構建提供紮實的基礎。本文以日本國土規劃體系中的「國土利用規劃」(國土利用計畫)為對象，從規劃產生的背景、歷史沿革、法律依據，到規劃的目的、內容以及編制實施狀況進行全面梳理，探究規劃的特徵及性質，進而探討對我國空間規劃體系構建的啟示。
1 日本國土規劃研究的現狀
1.1 國內相關研究
國內有關日本國土規劃的研究始於1990年代，進入21世紀後呈現出更加活躍的狀態，如顧林生、翟國方、黃宏源等諸多學者的研究。論及我國空間規劃體系構建的論文對日本的經驗也多有涉及，如林堅等、許景權等的研究。但在研究活躍的同時，也存在概念界定不清，甚至是誤讀、誤解等比較嚴重的問題，表現在以下幾個方面。
(1)專有名詞翻譯不統一。「國土利用規劃」除直接借用日文原詞(國土利用計畫)的方式外，還被譯成「土地利用規劃」「國土利用規劃」等不同譯法;針對「國土形成規劃」(國土形成計畫)的譯名更是五花八門【中文翻譯有：「國土形成規劃」「國土可持續利用規劃」「國土空間規劃」「國土規劃」等】。
(2)對日本國土規劃體系的理解各異。由於對專有名詞翻譯的不統一以及對國土規劃體系所涵蓋範圍和層次理解的不同，「日本國土規劃體系」所表達的實質性內容有較大的差別。例如：有學者將其與「國土形成規劃」及其前身「全國綜合開發規劃」劃等號;有的理解得更加全面;而顧林生、林堅等一些學者的理解則更為接近事實，認為日本國土規劃體系除國土形成規劃體系下的四級規劃外，還應包括「國土利用規劃」中的多級規劃體系。
(3)對規劃強制力及上下級關係的理解截然相反。與顧林生、黃宏源等一些學者所持中央政府與地方合作「促進地區自立發展」「推進地方分權化」不同，徐波、許景權等、唐相龍等學者則認為「土地利用基本規劃是高一層次的規劃」，「全國、都道府縣和市村町三級政府需要自上而下地受到約束」，「強調通過制定各種土地利用標準進行分區管控」，「上位法規範和限定下位法」。林堅等也認為「國土利用規劃……對各類用地規模的目標依然強調嚴格控制。」
1.2 日本相關研究
日本國內對於國土利用規劃的研究主要集中在三個方面。
(1)國土利用規劃制度及實施。野村好弘和小賀野晶一介紹了基於《國土利用規劃法》的規劃制度、土地利用基本規劃中五種地區對應的單項規劃的內容、都道府縣及市町村規劃編制情況等。利谷信義闡述了土地利用規劃的必要性、其中的三要素和實施手段。中村隆司論述了國土利用規劃及土地利用基本規劃與農山村地區的關係;統計了1977—1998年全國各都道府縣土地利用基本規劃中重疊地區面積的變化、單項規劃與土地利用基本規劃衝突地區面積的變化和原因;分析了159個市町村國土利用規劃的目標與實際變化情況等。
(2)規劃技術研究。北村貞太郎按照規劃目的將土地利用規劃分為劃定區域、用地種類、土地屬性三類，並設計了針對第二類規劃的用地評價方法;鷹見智子和水口俊典介紹了富士宮市、飯豐町、西那須也町、穗高町的土地利用規劃相關條例，指出這些非法定規劃彌補了《國土利用規劃法》對田園地區的忽視。
(3)案例研究。廣田純一介紹了巖手縣北上市的各類規劃及相互關係;小川剛志分析了千葉縣的國土利用規劃、土地利用基本規劃的現狀及問題;山本佳世子分析了衝繩本島的土地利用基本規劃及現狀和問題，並對土地利用管制進行了評價。
2 日本國土規劃體系概況及發展過程
日本現行的國土規劃包括兩大系列，一是依據2005年《國土形成規劃法》(《國土形成計畫法》)編制的「國土形成規劃」(國土形成計畫)系列;二是依據1974年《國土利用規劃法》(《國土利用計畫法》)編制的「國土利用規劃」(國土利用計畫)系列(圖1)【限於篇幅和主題，本文僅論述「國土利用規劃」的相關內容，除作為背景簡述外，不再涉及「國土形成規劃」的相關內容】。
圖1 日本國土利用規劃體系構成
2.1 國土形成規劃
日本的國土規劃始於二戰後的戰後復興。1950年先後頒布《國土綜合開發法》《北海道開發法》(《北海道開発法》)等相關法律，在首先嘗試對北海道、東北、九州等區域開展區域性開發規劃的基礎上，於1962年首次發布「全國綜合開發規劃」(全國総合開発計畫，俗稱「一全綜」)，並於1969、1977、1987及1998年陸續頒布後續版本的規劃，被統稱為「一全綜」至「五全綜」。2005年《國土綜合開發法》更名為《國土形成規劃法》，將原來的全國、區域、都道府縣、特定地區四類規劃簡化為全國、區域兩級規劃，並在2008年和2015年先後兩次編制全國國土形成規劃(圖1)。雖然不同時期的國土開發規劃的具體目標與方式不同，但均以大規模投資促進國土資源開發及區域發展平衡為己任，屬於開發導向的國土規劃。
2.2 國土利用規劃
至1970年代，日本城市用地持續擴張、用途混亂、地價高漲。為應對全國性的地價快速上漲和土地投機，1974年國會擬修訂《國土綜合開發法》，改變規劃以開發為導向的性質，使之包含國土開發、土地利用管制兩方面的內容。但由於輿論對「開發」強烈反對和牴觸等原因，土地利用管制和土地交易管制等內容最終被納入新設立的《國土利用規劃法》。《國土綜合開發法》得以保留，但廢除了特定地區開發的內容，且不再強調「開發」。同時，中央政府設「國土廳」，負責國土利用規劃、國土開發規劃、土地價格調查及管制等事宜。
依據《國土利用規劃法》，「國土利用規劃」分為全國、都道府縣、市町村三個層面，同時都道府縣須依據同級國土利用規劃編制「土地利用基本規劃」(土地利用基本計畫)。「土地利用基本規劃」的內容涉及城市、農業、森林、自然公園和自然保護區五類地區的劃定(規劃圖)以及有關土地利用協調事項的規劃文件。上述五類地區分別依據《城市規劃法》(都市計畫法)、《農業振興地區建設法》(《農業振興地域の整備に関する法律》)、《森林法》(《森林法》)、《自然公園法》(《自然公園法》)以及《自然環境保護法》(《自然環境保全法》)劃定。因此，土地利用基本規劃主要用以協調城市規劃、農業振興地區建設規劃、森林規劃、自然公園規劃、自然保護區規劃等相關規劃(圖1)。
1989年《土地基本法》(《土地基本法》)頒布，明確土地利用的基本理念與原則是：土地作為重要資源，其利用與國家的人口、產業、社會資本變動等公共利益密切相關，因此應以公共利益優先為基本理念，進行合理規劃以保證土地利用的合理性。基於上述理念與原則，該法授權國家與地方政府制定國土利用規劃並採取抑制土地投機的措施(同法第1~3條)。
3 國土利用規劃及相關規劃的法律基礎
3.1 《國土利用規劃法》
《國土利用規劃法》於1974年頒布，2017年最新修訂，共九章50條。內容主要包括編制國土利用規劃及土地利用基本規劃、土地交易管制的相關事項。該法規定：國家、都道府縣、市町村均可編制國土利用規劃，同時規定了各自的編制及審批要求;要求所有都道府縣制定土地利用基本規劃，按照五類地區劃分，說明協調土地利用的相關事項;規定了土地交易管制地區的設定標準、管制區內土地交易的許可手續及許可標準、土地交易後應上報都道府縣的事項、都道府縣對交易后土地利用的勸告、土地成為閒置土地的條件及其利用和規劃措施等內容;規定了負責本法相關事項的審議會及土地利用審查會設置相關事項(表1)。
表1 國土利用規劃法的主要內容
註：括號中的數字代表法律中對應的條文編號，其中第21條已在原法律中刪除。
此外，在《國土利用規劃法實施條例》(《國土利用計畫法施行令》)和《國土利用規劃法實施細則》(《國土利用計畫法施行規則》)中規定了各級國土利用規劃應包含的內容、土地利用基本規劃的內容和表現形式、土地交易可不經許可和上報的情況、土地價值計算、指定管制區域時的公告等具體內容，對《國土利用規劃法》的具體執行進行了補充說明。
3.2 相關單項規劃法
國土利用基本規劃中劃定的城市、農業、森林、自然公園、自然保護區五類地區實際上均由依據各自法律的各單項規劃確定並納入其中，所依據的法律如下。
3.2.1 《城市規劃法》
該法於1968年頒布，目的是確定城市規劃的內容和編制審批程序、城市規劃限制、城市規劃實施項目及其他城市規劃相關內容，使城市健康有序地發展，促進國土均衡發展，維護公共利益。該法包括七章97條和附則，其中與土地利用基本規劃直接相關的是第5條城市規劃區的劃定、第7條將城市規劃區劃分為城市化地區及城市化控制區，以及第29~39條針對城市規劃區內建設活動的開發許可制度。都道府縣可對市、符合一定標準的町和村劃定城市規劃區以及其中的城市化地區與城市化控制區。此外，對城市規劃區外、建成區域達到或可能達到一定面積、與農業振興及環境保護相關的地區，可以劃定為「準城市規劃區」。在城市規劃區和準城市規劃區內，開發行為均需獲得都道府縣或指定城市的許可。
3.2.2 《農業振興地區建設法》
該法於1969年頒布，目的是促進農業健康發展和國土資源的合理利用，包括七章27條和附則。該法律規定農林水產大臣應制定農業用地等保護基本方針和農業振興地區建設基本方針，各都道府縣根據農業振興地區建設基本方針劃定農業振興地區，市町村及都道府縣對其管轄範圍內的農業振興地區開展農業振興地區規劃。與土地利用基本規劃直接相關的是第6條農業振興地區劃定及第15條農業用地的開發行為限制。市町村在農業振興地區建設規劃區中進一步劃定「農業用地」的範圍(農用地區域)，並可對其中現狀不符合規劃的土地所有者進行勸告，而新的開發行為需要獲得都道府縣或指定市町村的許可。
3.2.3 《森林法》
該法於1951年頒布，目的是確定森林規劃、防護林及其他森林相關事項，開展森林培育、提升森林生產力，以支持國土資源保護和國民經濟發展。該法共八章213條及附則，包括森林規劃、森林經營、防護林及其設施、森林土地使用、都道府縣森林審議會等內容。與土地利用基本規劃直接相關的是第2條定義的國有林(國家為土地所有者的森林地區)及第5條第1項地方森林規劃(地域森林計畫)涉及的私有林。該法規定，農林水產大臣每5年制定一次為期15年的全國森林規劃，按流域等條件將全國分為多個森林規劃區;都道府縣每5年必須對所在森林規劃區內的私有林制定為期10年的地方森林規劃，明確其中開發行為需要經都道府縣許可的規劃森林區域;此外，農林水產大臣可指定防護林(原生自然環境保護區或海域防護區除外)，防護林內的開發及伐木、放牧等活動需要經過都道府縣的許可。
3.2.4 《自然公園法》
該法於1957年頒布，目的是保護優美的自然風景區並促進其利用，以促進國民健康、休憩和教育，並確保生物多樣性。該法由四章90條和附則組成，規定了國家公園(國立公園)、國定公園(國定公園)及都道府縣立自然公園的指定主體和程序、公園規劃的編制審批程序、公園建設的決定程序及實施、公園的保護利用措施等內容【「國立公園」與「國定公園」均為環境大臣依據《自然公園法》指定的國有公園，不同的是前者由國家直接管理，後者由所在的都道府縣管理】。與土地利用基本規劃直接相關的是第2條第1項對自然公園的定義及第5條、第72條對公園指定的說明。該法規定環境大臣可以指定國家公園，根據都道府縣的申請指定國定公園;都道府縣可以指定都道府縣立自然公園。在各級公園中均可設立特別地區，其中的開發及影響自然環境的活動需要獲得各級政府的許可。
3.2.5 《自然環境保護法》
該法於1972年頒布，目的是與《自然公園法》等法律一起確保自然環境保護區內的生物多樣性並促進自然環境的全面保護，使國民廣泛且可持續地享受豐富美好的自然環境，以保障國民健康、文明的生活。該法包含八章58條，規定了自然環境保護方針、原生自然環境保護區及自然環境保護區的劃定和保護措施、都道府縣自然環境保護區的劃定及其環境保護等事項。與土地利用基本計劃直接相關的是第14條原生自然環境保護區、第22條自然環境保護區以及第45條第1項都道府縣自然環境保護區。該法規定環境大臣可劃定原生自然保護區(必須是國有或公有土地)及自然環境保護區，其中特別地區內的開發及影響環境的活動需獲得環境大臣的許可;都道府縣可劃定都道府縣自然環境保護區並實施保護管理。
從以上五部法律的內容來看，土地利用基本規劃中五類地區的劃定由基於相應法律的五個單項規劃分別執行，特定地區內的土地利用管制主要依靠開發許可制度。地區劃定與許可的權力分屬國土交通、環境和農林水產大臣，都道府縣，市町村等政府的不同級別和部門。
4 國土利用規劃的主要內容
《國土利用規劃法實施條例》規定了全國、都道府縣和市町村國土利用規劃以及土地利用基本規劃應包含的內容：
(1)全國規劃應確定與國土利用相關的基本構想、按目的劃分的國土利用面積和分地區概要，以及為達成前兩項的必要措施概要;
(2)都道府縣及市町村規劃應在其各自範圍內確定以上三項內容;
(3)土地利用基本規劃應在五萬分之一比例尺的地形圖上標明城市、農業等五類地區，以及協調城市、農業等五類地區用地的相關事項。
以下是各級規劃案例中的具體內容。
4.1 全國國土利用規劃
最新版的全國國土利用規劃(第五次全國規劃，2015年)為純文本，分為基本構想、按目的劃分的國土面積目標及分地區概要、必要措施概要三部分(表2)。
表2 第五次全國國土利用規劃主要內容
第一部分首先分析了國土利用環境的變化，從人口減少、自然環境壓力下降、國土對抗災害能力減弱三方面分析入手，提出規劃要應對的三個問題及相應的基本方針，同時提到了與國土形成規劃的協作，並特別提到了對推進地方分權及震後復興等新形勢進行研判的必要性;分別說明了城市、農山漁村、自然保護區三類地區及農田、森林、原野、水域、道路、住宅、道路等11類用地的基本方向。
第二部分給出了規劃年限和人口預期，預測到2025年的各類用地面積(通過土地現狀及預測得到的彈性目標)，以及三大都市圈(首都、中部、近畿)及地方圈(三大都市圈以外的36個縣)兩類地區的人口及各類用地面積。
第三部分提出為實現基本方針及用地面積的9條導向性措施。
4.2 都道府縣國土利用規劃及土地利用基本規劃
這兩種規劃均由都道府縣政府負責編制：其中國土利用規劃(都道府縣規劃)的內容和全國規劃的內容基本一致，通常僅包括文本形式的規劃書;而土地利用基本規劃依據法規要求，包含規劃圖和土地利用協調相關事項。以2010年《愛知縣國土利用規劃(第四次)》(愛知県國土利用計畫(第四次))和2017年《愛知縣土地利用基本規劃》(愛知県土地利用基本計畫)為例，簡介內容如下。
4.2.1 愛知縣國土利用規劃(第四次)
愛知縣位於日本中部，面積約5200k㎡，2007年總人口735萬人。愛知縣的國土利用規劃內容與全國規劃類似，分為基本構想、按目的劃分國土利用面積及分地區概要、必要措施概要三部分(表3)。
表3 愛知縣國土利用規劃(第四次)主要內容
第一部分說明了土地利用的基本理念和愛知縣的特徵，分析土地利用環境的變化後提出調整用地需求量、提升土地利用質量、綜合管理土地利用以及促進多主體協作等四個基本方向;然後分別說明了城市地區、農田與建設混合地區、農山漁村地區和自然保護區四類地區以及農田、森林、原野、水域、道路、住宅、工業、其他建設用地及其他用地九類用地的基本方向。第二部分給出了規劃目標年和人口預期、編制規劃時(2007年)的用地現狀及目標年(2020年)的面積目標(彈性目標)，以及縣內三個次區域的各自目標。第三部分提出了9條導向性措施。
4.2.2 愛知縣土地利用基本規劃
該規劃主要包括土地利用的基本方向、規劃圖、五類地區重疊部分的土地利用協調指導方針三部分內容。基本方向中說明了愛知縣土地利用的總體方向和三個流域各自的方向，與該縣國土利用規劃的基本方針部分一致;同時說明了城市、農業、森林、自然公園和自然保護區五類地區各自的基本原則(表4)。
表4 愛知縣土地利用基本規劃中有關五類地區的基本原則
圖2的規劃圖是將上述五類地區疊加而成，其中存在大量相互重疊的部分。指導方針中給出了這五類地區重疊部分的協調指導方針，明確了重疊部分的土地利用優先順序(圖3)。
圖2 愛知縣土地利用基本規劃圖
圖3 愛知縣土地利用基本規劃重疊地區協調原則
4.3 市町村國土利用規劃
以2009年愛知縣《長久手町第2次國土利用規劃》(第2次長久手町土利用計畫)為例，該規劃也包括基本構想、按目的劃分的國土利用面積及分地區概要、必要措施概要等三項內容，以及包括各種用地類別、各個地區、重要設施等內容的土地利用構想圖(圖4)。
圖4 長久手町土地利用構想圖
基本構想部分分析了土地利用現狀，提出了原則性要求(例如促進站前地區城市功能的多樣化集約發展，開展城市化地區內綠化，保護近郊農田、丘陵，形成良好景觀等)，分用地類型、分地區說明了土地利用的基本方向，並強調了重要地區的發展方向;第二部分給出了全域及各地區的人口目標、各類用地的現狀與目標面積，並說明了各地區的現狀與發展方向;第三部分列出了必要措施的概要，提出通過基於《城市規劃法》的地區規劃制度促進站前地區建設、通過法律及條例等進行土地利用管制來保護農田和森林等具體措施。同時通過土地利用構想圖表示各類用地、地區位置及主要道路、鐵路、教育與研究設施等的位置(圖4)。
5 國土利用規劃的編制狀況
5.1 各級國土利用規劃的編制審批程序
《國土利用規劃法》第5、7、8、9條分別規定了全國、都道府縣、市町村國土利用規劃及土地利用基本規劃的編制審批程序(圖5)。
圖5 國土利用規劃編制審批程序
全國規劃由國土交通大臣負責編制，在聽取國土審議會及都道府縣長的意見後提交內閣審定並公開。規劃內容應充分反映都道府縣長的意見，並與環境大臣共同決定與環境保護相關的基本事項。其中，國土審議會由《國土交通省設置法》第7~12條規定，主要任務是根據國土交通大臣的諮詢，開展有關國土利用、開發、保護基本政策等方面的調查研究，成員由國土交通大臣任命，任期三年。
都道府縣規劃由各都道府縣負責編制，以全國規劃為基礎，須聽取「審議會等機構」及屬內市町村長的意見，並充分反映在規劃中。規劃編制完成後須向國土交通大臣報告，並公開規劃的內容。國土交通大臣收到報告、聽取國土審議會的意見後，必要時可向都道府縣提出建議和勸告;同時，國土交通大臣須將規劃送至國家相關機構徵詢其意見，可經會商並徵詢國土審議會的意見後向都道府縣提出建議和勸告。其中，「審議會等機構」指依據《國土利用規劃法》第38、39條都道府縣應設置的審議會等機構。其任務是根據都道府縣長的諮詢開展都道府縣內土地利用基本事項調查研究，機構和運營事項由都道府縣條例確定。此外，都道府縣還設有「土地利用審查會」，負責處理土地利用、地價等事項，成員由都道府縣長經議會同意後任命。
市町村規劃由各市町村負責編制，如所在都道府縣編制了國土利用規劃，市町村規劃應以其為基礎，同時必須通過公開聽證會等方式充分聽取市民的意見。規劃編制完成後須向都道府縣長報告，並公開規劃內容。都道府縣長在收到報告後聽取審議會等機構的意見，可向市町村提出建議和勸告。
土地利用基本規劃由都道府縣負責編制，應遵循全國及都道府縣的國土利用規劃，須聽取審議會等機構、國土交通大臣及市町村長的意見。其中，國土交通大臣表達意見時須首先聽取相關國家機構的意見;市町村長的意見應充分反映在規劃中。規劃編制完成後須公開。
5.2 各級國土利用規劃編制完成情況及內容
5.2.1 都道府縣國土利用規劃
編制與修改國土利用規劃屬於都道府縣的權限而並非義務，但日本的47個都道府縣均制定過國土利用規劃。根據目前日本國土交通省公布的資料，大部分都道府縣編制過4~5次國土利用規劃，從時間上看多在歷次全國規劃公布後編制或修改。部分都道府縣近年不再編制，而代之以土地利用基本規劃和土地交易管制(例如：石川縣、群馬縣和高知縣)。
目前公開的37個都道府縣的規劃中均包含了法定內容。基本方針一般通過分析土地利用現狀、環境變化提出今后土地利用的主要問題與對策。其中，30個都道府縣明確了城市、農山漁村、自然保護區的土地利用基本方向，愛知等5個臨海縣還專門敘述了離島地區。
針對用地面積目標，各都道府縣均給出了農田、森林、原野、水域、道路、建設用地及其他用地的現狀及規劃面積。其中，農田面積均呈下降態勢，森林和原野等面積大部分維持不變或下降，水域有所增加，道路面積均有所增加，建設用地面積大都有所增加。有15個都道府縣的城市化地區面積不變，10個下降，12個增加。值得注意的是，都道府縣規劃中各類用地面積的加和與全國規劃並不相等，除農田、水域和道路保持趨勢一致外，森林、原野、建設用地和其他用地的面積目標均有較大出入(表5)【都道府縣合計值中未包括10個數據未公開的都道府縣的數值】。
表5 全國及37個道府縣國土利用規劃中各類用地增減目標(單位：k㎡)
大部分規劃中的必要措施概要是對全國規劃設定目標和行動方針的細化，僅部分都道府縣列出了地方性措施。
5.2.2 土地利用基本規劃
所有都道府縣均制定了土地利用基本規劃且原則上每年可進行修改調整。根據國土交通省對都道府縣土地利用基本規劃修改情況的統計，2010—2014年的修改次數、修改區域的面積均呈下降趨勢，而修改內容主要是城市地區的擴大以及農業及森林地區的減少(表6)。
表6 土地利用基本規劃規劃圖變更情況
5.2.3 市町村國土利用規劃
根據2017年2月國土交通省對全部1741個市町村的調查，已編制國土利用規劃的有834個(47.9%)。各都道府縣內市町村規劃的編制情況不同，例如，山形縣的30個市町村均已編制，青森縣40個市町村中有33個已編制，而山口縣19個市町村均未編制;有310個市町村編制了土地利用構想圖;規劃面對的問題中佔比最高的是空置建設用地或閒置土地增加、道路及上下水道等基礎設施的維護管理、自然災害(主要是地震、水災、泥沙災害)風險等三類;有322個市町村正在編制規劃或開展規劃研究，編制或修改規劃的原因主要是市町村內其他相關規劃(如綜合規劃)的修改(42.5%)、上位規劃(全國及都道府縣規劃)的修改(36.0%)、市町村合併(23.3%)等;規劃目的主要包括提出當地發展方向性願景(79.2%)、作為覆蓋全部行政區域的規劃(60.2%)、作為市町村土地利用的基本規劃(58.1%)等。此外，在市町村國土利用規劃和市町村綜合規劃、市町村城市總體規劃的關係上，53.7%根據綜合規劃、26.4%以綜合規劃為基礎進行國土利用規劃編制和修改;50.6%希望將國土利用規劃作為城市總體規劃的基本參照來編制，12.4%的國土利用規劃與城市規劃共同進行編制或修改。
6 國土利用規劃的實施效果
由於各級國土利用，尤其是全國和都道府縣的規劃僅提出了有關國土利用的方向、各類土地的規模預測以及所採取必要措施的概要，並不涉及伴隨具體手段的規劃實施以及各類用途土地之間轉換時的管控要求，因此被認為是一種綱領性的規劃內容，其規劃意圖更多依賴土地利用基本規劃來表達。
6.1 土地利用基本規劃的管制效果
日本國內的研究普遍認為土地利用基本規劃的實施效果有限。野村好弘和小賀野晶一通過神奈川縣的分析，認為儘管土地利用基本規劃在土地利用管制上確實取得了一定成效，但重疊地區的存在未能使五類地區各自目的得以充分實現，協調方針也未能充分發揮作用;以五部單項法律為基礎的管制方式受到質疑，難以實現開發與環境保護的協調。中村隆司等在一系列研究中，對所有土地利用基本規劃的地區劃定情況、重疊地區協調原則、重疊地區面積變化、與單項規劃的差異進行了統計分析，發現1982—1998年間無論是五類地區重疊面積的增減和變化原因，還是土地利用基本規劃與單項規劃在地區劃定上的差異都說明現狀差異很大的各都道府縣卻採取了相似的土地利用協調原則，未能因地制宜地進行土地利用調整;同時，規划具有滯後性，作為上位規劃對五部單項規划進行整體調控的效果有限。小川剛志通過對千葉縣的研究認為：在規劃實施中，土地利用基本規劃只是形式上的上位規劃，其地區劃定基本上依照單項規劃，特別是森林地區，通常是開發完成後才補齊開發許可手續，而開發許可也是根據單項規劃法規進行的，缺乏根據土地利用基本規划進行許可的判斷依據。山本佳世子在對衝繩本島城市化地區分布變化的研究中也發現，在城市化控制區、城市規劃區外的城市化分布點與土地利用基本規劃的管制目標存在差異，規劃未能完全實現。
6.2 市町村國土利用規劃的相關評價
日本國內學者對國土利用規劃實施評價的研究還集中在市町村層面。中村隆司在對159個市町村國土利用規划進行分析後認為：儘管國家、都道府縣、市町村規劃形成了看似統一的體系，但規劃只有與環境評價和城市開發管理結合才有意義。即便是在全部市町村均已編制並定期修改的山形縣，也缺乏實現規劃目標的手段。同時，統一的規劃制度導致多數市町村規劃機械化。規劃本身發揮作用的實例主要集中在單項法律管制力度較弱的地區。廣田純一通過對巖手縣北上市的綜合規劃、國土利用規劃、環境基本規劃、城市規劃、綠地基本規劃、農業振興規劃的分析認為：國土利用規劃相對抽象，雖規定了不同用地的基本方向，但沒有落實到具體的土地上;全域性的國土利用規劃與單項規劃中劃定的地區、規劃內容存在重複，重複部分的內容卻並不一致。其原因在於各自的依據法律、制定部門、規劃標準均有所不同。同時，受單項規劃各自的歷史沿革與現狀體系的影響，將全部規劃統一成為一個規劃並不現實。
7 日本國土利用規劃的特徵及啟示
7.1 日本國土利用規劃的特徵
7.1.1 形式上較完整的國土規劃體系
在國土規劃領域，日本延續了其作為大陸法系國家的特徵，頒布了大量以《國土形成規劃法》和《國土利用規劃法》為核心的法律法規，形成了較為完備的法律法規體系。其中，基於《國土利用規劃法》形成了國家、都道府縣、市町村國土利用規劃以及都道府縣層面上的土地利用基本規劃這種三級四項規劃所構成的國土利用規劃體系，並做到了都道府縣級別以上的全覆蓋。規劃內容與城市規劃等五種既有單項規劃形成了明確、清晰的呼應關係，但並沒有取代或合併這五種既有單項規劃的內容以及其所包含的具有強制力的審批權限。
7.1.2 國土利用規劃並非統領全局的全能規劃
國土利用規劃的定位並不是一個整合多個單項規劃、對國土利用進行全面指導和綜合管制的全能規劃。創立國土利用規劃的最初目的是控制地價過快上漲，後拓展為土地利用綜合性長期規劃。現行三個層級的國土利用規劃均側重方向性的引導，即使在最基層的市町村一級，規劃也只確定不同地區和用地類型的發展方向，具體實施仍需通過城市規劃、農業振興規劃等單項規划進行。同時，土地利用基本規劃的作用也僅僅是定期對土地利用狀況進行統計公布，並為五類地區規劃之間的協調提供原則性指引。
7.1.3 國土利用規劃內容不具備強制力
國土利用規劃對所涉及單項規劃不具有強制性約束力。土地利用基本規劃雖然名義上是五類單項規劃的上位規劃，但五類地區的劃定、地區內的開發許可仍依據單項法規通過單項規划進行。國土利用規劃僅規定了單項規劃之間相互協調時的優先順序，不具有強制命令修改單項規劃的能力，並存在「協調兩類用地使其兼容並存」等模糊描述。
7.1.4 國土利用規劃並非自上而下的規劃體系
國土利用規劃的內容、編制審批程序等強調上下級政府之間的協商，體現了高度地方自治精神。《國土利用規劃法》明確要求全國、都道府縣編制規劃時必須聽取下級政府的意見，而下級政府的規劃只需要報送上級政府，無需審批，上級政府只能對其進行建議和勸告。儘管《國土利用規劃法》規定下級規劃應以上級規劃為基礎，但國土交通省特別強調其意圖是希望基本方向不要相悖，而不追求具體事項完全一致。事實上，都道府縣規劃提出的各類用地面積之和與全國規劃並不相同。
7.1.5 國土利用規劃的實施效果不盡人意
各級國土利用規劃實施情況表明，其協調各單項規劃的效果有限。由於國土利用規劃僅表明土地利用的基本方向，以及土地利用基本規劃根據單項規划進行修改的滯後性，未能完全實現綜合協調土地利用的目標，規劃實施後部分地區的實際狀況也未能完全按照規劃方向發展。
7.1.6 農林用地減少是一個普遍現象
自20世紀末日本已進入後城市化時代，總人口下降，但國土利用規劃中的農林用地面積仍在持續減少，道路、建設用地面積仍在增加，並且與全國國土利用規劃相比，都道府縣規劃中的面積之和更加明顯地反映出這種傾向。這說明國土空間變化相對於人口的變化和城市化進程具有滯後性，在人口下降、城市化進程基本結束後，國土空間中建設性用地的佔比仍存在緩慢上升的趨勢。此外，與中央政府相比，地方政府更傾向於國土空間的建設性開發利用。
綜上所述，日本的國土利用規劃雖然在形式上構建起了較為完整的規劃體系，但並非國土規劃或空間規劃的理想模式，其出現並未取代城市規劃等業已存在的單項規劃，協調單項規劃的效果也並不明顯。但其建立在「多規並存」基礎之上的協調既有規劃的思路、方法和實際效果仍不失作為一類可觀察和參考的案例。
7.2 對我國「多規合一」和「空間規劃體系」的啟示
我國的「多規並存」現象至少在形式上與日本非常相似，從日本國土利用規劃40餘年的實踐中可以得到如下啟示。
首先，國土規劃體系的構建是一個伴隨實踐不斷探索和完善的漫長過程。相關法律法規的制定和頒布是規劃工作的基礎和制度保障，亦是對相關問題開展廣泛討論，並逐漸形成社會共識的過程。
其次，在市場經濟環境下的法治社會中，以單一規劃對國土利用實施綜合性管控具有相當的難度。這從一個方面提醒我們需要重新審視「多規合一」這一目標的具體內涵和現實意義，在構建空間規劃體系時採用較為現實和可操作的路徑;另一方面，自上而下強制性地分解規劃目標，理論上有助於整體目標的實現，但如何消解自下而上的訴求和利益衝突也是不可迴避的問題。
再次，日本國土利用規劃的積極意義更多體現在對國土利用狀況的準確把握，通過定期對土地利用現狀及規劃的公開，使社會全面了解國土利用相關信息，關注國土利用問題，進而為該領域社會共識的達成提供必要的基礎。同時，國土利用規劃的存在促使城市規劃等單項規劃的編制必須注意到與相關規劃的協調，形成上下級政府機構以及政府不同部門之間的協調機制。從另一方面看，土地利用規劃實施的核心是有關開發與保護行為的行政審批權限，觸及政府間以及政府與社會博弈的根本性問題，並非一朝一夕可以解決，甚至有可能形成某種悖論。通過政府機構合併與職能整合能否徹底解決這一問題還有待實踐檢驗。
此外，與保護自然資源、實現有節制開發的主觀意願相反，建設性國土空間的外延性拓展將在客觀上延續相當長的時期，一味強調對農田等國土資源的保護，甚至試圖以此制約城市空間的拓展將遭遇現實客觀規律的挑戰。
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