（原標題：把錢用在最需要的地方：疫情防控中的法治財稅保障）
近日，財政部印發《關於深入推進財政法治建設的指導意見》（財法〔2020〕4號），強調要善用法治思維和法治方式來科學指導財政稅收工作，持續規範財政收支管理，切實推進財稅法治建設。
在當前新冠肺炎疫情防控形勢下，中央提出要運用法治思維和法治方式來有序開展疫情防控和復工復產工作，並有效推動國家治理體系和能力現代化。本次新冠肺炎疫情屬於突發公共衛生事件，需要納入傳染病防治、應急管理和社會公共安全處置的法治軌道中來。
而在其中，為社會公眾所重點關注的關鍵要點之一，即是抗疫經費保障和財稅政策支持的問題。財稅事項，既涉及財政經費和資金支持的法治化運行，又涉及疫情防治保障的可靠性和穩定性，更涉及公共衛生突發事件和復工復產管理中的財稅治理體系和能力建設問題。
當前疫情防控的工作重點，一是要繼續遏制疫情並加強救治，二是要有序推動復工復產，這兩項都需要財政經費和財稅政策的有力保障。在落實具體的保障措施方面，重點是在法治化框架內做好財政經費的重點保障和財稅政策的精準支持。
強化資金保障：穩健預算框架下的「應急財政」運行模式
2018年8月13日，國務院辦公廳發布《醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，並自2019年1月1日起實施。方案明確將全國性或跨區域的重大傳染病防控等重大公共衛生服務上劃為中央財政事權，由中央財政承擔支出責任。為保障患者得到及時救治，中央明確此次疫情防控工作中相關醫療費用由醫保和政府埋單，中央和地方各自按照《方案》規定的比例分攤。
截至2020年3月4日，各級財政共安排疫情防控資金1104.8億元，已使用資金714.3億元，有效地支持了包括湖北省在內的各省、自治區和直轄市的疫情防控和應急管理工作。隨著我國財政預算法治的持續推進，特別是2015年1月1日《預算法》施行以來，預算管理更加規範、透明和穩健，財政資金的籌集、調度和使用嚴格遵循法治化原則，既保證財政預算的足夠剛性，又能保障財政資金統籌應急的適度靈活性。目前，財政部和地方各級財政部門撥付的財政資金，主要在應急管理支援、抗疫資金安排和社會穩定兜底等三個方面充分發揮物質保障、社會紓困和信心重塑的綜合功效。
一是保障應急特別支援。各級財政部門在年度預算中都會留存一定比例的資金作為公共衛生和應急響應的專項經費。疫情發生以來，財政部門積極發揮職能作用，緊急下撥專項資金，持續加強防疫經費保障力量，緊急投資建設了武漢火神山、雷神山兩座醫院，改造了多所方艙醫院，對緊缺醫療物資及防護設備加強採購。
從性質上講，疫情防控資金是指各級財政部門統籌安排用於支持開展新型冠狀病毒感染肺炎防治防控的資金，包括預算追加資金、預算調劑資金和上級轉移支付資金等。從來源上講，這些財政經費既包括中央財政經費，又包括地方財政經費，在廣義構成上還包括醫療保險資金。為及時做好應急物資採購、突發事件處置等經費保障，各級財政部門按照預算相關管理辦法，在已批准的年度預算中進行相應統籌安排；如果屬於重大調整項目，則按照《預算法》規定程序報同級人大常委會審批。
二是強化抗疫資金調度。在本次疫情防控過程中，湖北省、武漢市公共衛生和應急響應相關預算財政資金缺口比較大的省市，由中央財政下達專項轉移支付資金予以支持，紓緩疫情嚴重造成的財政資金壓力。其他各省、自治區和直轄市根據具體情況，需要中央進行財政支持的缺口，由中央財政按照年度預算安排相關轉移支付予以解決；各省、自治區和直轄市則根據具體情況，在本省區市及其下轄地州市縣之間按照預算管理相關機制予以統籌安排。
截至2020年3月4日，中央對地方轉移支付已下達6.28萬億元，比去年同期增加了1.26萬億元。財政部從3月份開始，建立了對湖北省按周調度資金的工作機制。2020年2月18日，財政部下發《關於預撥2020年中央對地方均衡性轉移支付預算的通知》（財預〔2020〕9號），再次撥付了700億的均衡性轉移支付預算，並要求各級財政部門重點保障好新冠肺炎疫情防控支出。
三是推進社會穩定兜底。支持基層政府保企業運轉、保職工工資、保基本供給，是維繫社會穩定的「壓艙石」。一方面，對疫情防控造成及可能造成的社會不穩定因素要進行科學評估，並安排財政資金兜底，以更好地保障疫情控制和防治救治工作。比如，對確診患者個人負擔費用實行財政兜底，對疫情防控中發生的醫療設備與物質等採購經費、物流運輸及人力資源等相關經費在既有資金安排之外進行進行充分兜底，等等。
另一方面，要保障疫情基本控制地區有序復工復產和經濟社會穩定發展。中央財政目前已專門安排資金257.5億元，並在2019年四季度已提前下達轉移支付的基礎上，按照《預算法》規定預撥了一般性轉移支付資金，有力保障基層「三保」資金需要。加強疫情防控和有序復工復產是「兩手都要抓、兩手都要硬」的辯證統一的範疇，都需要在穩健財政的充分支持下得以順利開展。
加大稅費減免：疫情防控與復工復產的「雙重疊加」政策效能
減稅降費是近些年來我國推行的重大經濟調控政策，通過進一步減輕企業稅費負擔，激發市場主體創新創業活力，促進經濟結構轉型升級，對我國經濟社會發展起到了重要作用。2018年《政府工作報告》確定了超萬億元規模的減稅降費政策，此後國務院又陸續加碼出臺了新的舉措。2019年，我國實施大規模的減稅降費政策，全國稅收收入和一般公共預算收入增速放緩，財政的「錢袋子」相比從前並不寬裕。
疫情發生後，對部分行業尤其是小微企業生產經營產生較大影響，經營困難加劇。2020年1月20日以來，國務院已經連續6次召開常務會議，就疫情防控、行業紓困、脫貧攻堅、春耕生產等重要事項進行專題研究，並給予充分的財稅政策支持。這些政策的出臺首先是針對疫情防控，有效紓解企業經營中遇到的壓力和困難，與此同時，又是對有序復工復產作出的前置性安排，有利於凝聚企業元氣，提升市場預期，對疫情防控結束後的迅速恢復市場的繁榮起到了極其重要的作用。
一是及時推出階段性的稅收優惠政策。2020年2月6日，財政部、國家稅務總局聯合下發《關於支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關稅收政策的公告》（公告2020年第8號）、《關於支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關捐贈稅收政策的公告》（公告2020年第9號）、《關於支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關個人所得稅政策的公告》（公告2020年第10號）等三個文件，對疫情防控重點保障物資生產企業、受疫情影響較大的困難企業、捐贈抗疫資金和物質的企業和個人、參與抗疫工作的醫務人員和有關人員提供增值稅、所得稅等稅收優惠，政策有效期按照疫情情況另行公布。2020年2月29日，國家稅務總局下發《關於支持個體工商戶復工復業等稅收徵收管理事項的公告》（公告2020年第5號），明確了疫情期間個體工商戶和小微企業實行徵收率為1%的增值稅優惠政策。
二是許可疫情期間社保費免繳或緩繳。2020年2月20日，人社部、財政部、國家稅務總局三部委聯合下發《關於階段性減免企業社會保險費的通知》（人社部發〔2020〕11號），就階段性減免企業基本養老保險、失業保險、工傷保險的單位繳費政策進行明確。根據通知要求，2020年2月起，全國各省、自治區、直轄市可對各類參保單位的三項社會保險單位繳費部分作出免徵安排。其中，湖北省可免徵不超過5個月，其他省、自治區、直轄市可根據情況對中小微企業免徵不超過5個月，對大型企業免徵不超過3個月。受疫情影響生產經營出現嚴重困難的企業，可申請緩繳社會保險費，緩繳期限原則上不超過6個月。在充裕財政支持和遵循《社會保險法》相關規定的前提下，階段性降費的政策直接減輕了疫情期間企業的綜合經營成本，有利於迅速推動企業在疫情結束後的復工復產。
三是落實財政扶持政策的措施安排。在疫情防控過程中，各級財政部門中加大了財政領域重點扶持政策的有效推動，並按照各自授權範圍和職能原則，重點保障、積極幫扶和有力支持了市場主體的疫情防控、復工復產和經濟社會的穩定發展。一是出臺了財政貼息、稅費減免等一系列政策，重點支持了重點行業企業復工復產，幫助包括個體工商戶在內的中小微企業渡過難關、重振信心；二是按照統籌使用原則，集中使用部分中央部門籌建資金，統籌用於疫情防控，保障脫貧攻堅和全面建成小康社會等重點支出；三是在《預算法》框架內加大了財政轉移支付力度，進一步向受疫情影響較大的地方傾斜，確保地方和基層保工資、保運轉、保基本民生；四是按照政府債券相關管理規定，適度擴大地方政府專項債券發行規模，按照資金跟著項目走的原則，指導地方做好項目儲備和前期準備工作，儘快形成有效投資。
提高支出績效：規範透明的「物盡其用」提升財政治理水平
2020年2月17日，財政部印發《關於加強新冠肺炎疫情防控財稅政策落實和財政資金監管工作的通知》（財辦〔2020〕11號），就加強政策落實和資金監管作了幾點具體要求，確保把政策和錢花在最需要的地方，提高財稅政策的槓桿效應，提升財政資金的使用績效。按照通知要求，一是加強督促指導，確保疫情防控財稅政策落到實處；二是強化財政監管，確保疫情防控財政資金用在實處；三是做好績效評價，提高疫情防控財稅政策和財政資金績效。
日前，財政部又印發《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號），對項目支出績效評價的範圍、評價內容和對象、評價指標、評價組織管理、評價結果應用等進行了明確和規範。績效評價作為近年來我國財政預算管理工作的重點，是指財政部門、預算部門和單位，依據設定的績效目標，對項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀公正的測量、分析和評判，是我國建立現代財政制度、提升財稅領域治理水平的重要抓手。
一是強調財政支出的直接績效。按照項目支出的績效評價標準和疫情防控期間的資金監管要求，各級財政部門嚴格把關，切實提高財政貼息資金使用效益，同時加快了貼息資金撥付進度，強化疫情防控重點保障企業資金支持。在重點保障企業的認定和政策適用範圍的落實上，省級財政部門會同相關部門嚴格把關，精準認定，確保「好鋼用在刀刃上」，切實提高財政資金使用效益。在不同地區的財政政策的安排上，區別不同地區的經濟社會發展水平、疫情進展情況以及財政治理能力等差異性，在安排轉移支付資金和財稅政策時將未來可能產生的收益和績效緊密關聯，既要將疫情防控的重點任務在規定時間內做好做全，確保精準性和時效性，同時也要注重不同類別的企業和市場主體之間的差異性，適度照顧受影響較大的中小微企業，體現財稅政策和資金使用安排的公平性和公正性。
二是注重財政支出的協同績效。在保障疫情防控和促進復工復產的政策推進過程中，將財稅政策與產業、貨幣、就業政策等緊密銜接，既促進重點保障企業和中小微企業的生產效能和積極性，又推動各項調控政策聯合作用以實現經濟社會的逆周期調節。比如，對相關物資由財政兜底採購收儲，簡化政府採購審批程序，打通供應的「綠色通道」，以實現財稅政策與產業政策的結合；又如，增加對重點保障企業的財政貼息資金規模，對相關銀行貸款進行貼息，確保重點物資生產企業實際融資成本低於1.6%，增強財政政策和貨幣、政策之間的協調；再如，通過對疫情期間企業特定稅種和社會保險費的減免安排，有效降低市場主體的人工成本，提升企業在困難時期的經營信心，和「保就業」的就業政策一起發揮協同效能。財稅政策與其他相關政策協同發力，使得政策效果從簡單的加法走向了複合的乘法。
三是發揮財政支出的綜合績效。雖然目前疫情防控工作還處於重要的攻堅階段，但工作重心目前已經轉向了減少存量的後期階段，且總體上看，我國經濟發展潛力大、韌性強，長期向好趨勢沒有改變。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政治理體系和能力的現代化在很大程度決定了國家治理體系和能力的現代化水平。在《預算法》框架下，財政工作的重點已經開始從注重收入開始走向更加注重支出，並加快推動了支出績效管理的法治化建設。在統籌推進疫情防控和經濟社會發展的當前形勢下，財稅政策的出臺和財政資金的投入需要有效推進疫情防控、醫療救治和有序復工復產等重點工作。與此同時，財政支出的規模、結構和價值取向在預算規則的作用下，還深刻影響了投融資環境、經濟結構、市場活力、收入分配和應急管理諸多方面，通過財政支出的績效提升了經濟社會發展的綜合績效。
法治作為規則之治，體現了人民對治國規律的理性認識，蘊含著人們普遍認可的價值準則，凝聚了社會多數人的共識。法治化的財稅治理可以為應對公共衛生應急事件提供比較科學的應對方案和更加有力的物資保障。
財稅作為經濟社會發展「牽一髮而動全身」的重點工作，需要注重兩種思維的協調統一。一是法治化思維，即以法治化的手段強化民主決策機制的剛性，使其真正成為集中力量辦大事公共治理模式的助推器。二是效能型思維，即構建效能型、服務型的政府，深入推動簡政放權、放管結合、優化服務理念，使常態化財稅治理模式能夠應對多變的經濟社會環境。
在當前，將法治化思維和效能型思維融入到國家治理體系和能力現代化的語境中，尤其需要抓住「錢袋子」這個關鍵的牛鼻子和突破口，通過深化績效財稅的法治觀念，實現經濟社會治理效能的最優化。在本次疫情防控阻擊戰中，充裕的財政資金保障和有利的財稅政策支持無疑發揮了重要的支撐性作用，相信一個法治規範與注重績效的穩健財政治理模式將為重大突發事件應急管理提供示範性參考樣本。
（作者王樺宇為北京大學法學博士，上海交通大學財稅法研究中心副主任）