【摘要】
旅遊業在應對重大危機事件的危機管理政策對災後恢復至關重要。2011年日本「3·11」大地震、海嘯和核洩漏事故給日本的國家形象和旅遊業都造成了重大衝擊。日本震後採取了一系列振興旅遊業的政策舉措，重塑國家和地區形象，促進入境旅遊，鼓勵國內旅遊消費，旅遊業得到了快速恢復和發展。在2020年新冠肺炎疫情影響下，有必要借鑑日本應對重大危機事件的治理經驗，加快建立健全我國旅遊業的危機管理體系，提升旅遊業的治理水平，有序推進疫後文旅消費和產品服務創新，重塑國家和重點疫區的旅遊業形象，轉危為機推動旅遊業轉型升級。
一、旅遊業危機管理研究評述在文旅融合的時代背景下，旅遊業是一個高敏感性、高關聯性、高彈性、高韌性的服務行業，其發展極易受到各類非預期性危機事件的衝擊。世界旅遊組織（WTO）將旅遊危機闡述為：影響旅遊者對一個旅遊目的地的信心和擾亂繼續正常經營的非預期性事件。21世紀以來，隨著國際社會危機事件逐步增多，尤其是2001年美國「911」恐怖襲擊、2003年「非典」疫情、2004 年印度洋海嘯、2008年汶川大地震、2011年東日本大地震、2015年巴黎恐怖襲擊等重大事件，對一個國家、地區，乃至全球的經濟社會安全和穩定造成了重大破壞，旅遊者人身財產安全和旅遊目的地安性受到威脅，進而對旅遊業產生劇烈的短期影響和深遠的長期影響。
世界各國和國際組織高度重視旅遊業應對危機事件的危機管理。亞太經濟合作組織（APEC）2006年發布了《旅遊風險管理：管理旅遊危機的權威指南》，世界旅遊組織（WTO）出臺《旅遊業危機管理指南》，對危機前、危機中、危機後的信息溝通、促銷、安全及市場研究提出了指導性意見。澳大利亞旅遊經營者委員會（CATO）2016年發布了《旅遊風險、危機和恢復管理指南》，對旅遊業和旅遊企業應對危機事件提供指導。印度尼西亞旅遊部2016年發布了《印度尼西亞旅遊業的復甦：經驗教訓和計劃》。在旅遊業的危機管理中，根據危機爆發、危機應對和危機解除等不同時間節點，旅遊業的危機管理政策可以分為預防政策、應急政策、恢復政策和反思政策（圖1）。在重大災難面前，隨著一系列有針對性的應對舉措的實施，旅遊業長期向好的發展趨勢從未改變，災害過後都迎來了振興和發展的新機遇，同時給災後重建帶來了諸多積極的促進作用，實現了旅遊業綜合治理能力、危機應對能力、以及產品與服務水平的全面提升，對災後旅遊業的發展形成了長期的影響。
圖1 旅遊業危機管理時間軸
我國學者在2003年「非典」疫情和2008年汶川大地震後，開始廣泛關注旅遊業的危機管理和災後恢復重建問題。朱琳、趙英偉（2003）從「非典」影響出發呼籲建立旅遊業危機管理體系。侯國林（2005）提出構建旅遊危機的影響機制和針對危機事件的管理模型，在其中安全因素起著決定性的作用。孫根年（2008）界定了由突發事件引起的旅遊危機，提出旅遊危機生命周期的概念並進行評價。金太軍,趙軍鋒（2010）研究指出在面對重大公共危機事件，特別需要建立公共危機中的政府協調系統。李鋒（2010）將旅遊業危機後恢復過程劃分為停滯期、起步期、發展期、歸位期和分異期等5個階段，並提出旅遊危機後恢復管理系統模型的建構。李敏、張捷等（2012）以汶川地震後九寨溝旅遊為研究對象，指出旅遊業災後恢復重建是災區經濟社會恢復重建的重要「突破口」，恢復重建的關鍵是「核心旅遊吸引物與安全」。
日本是一個自然災害頻發的國家，從國家到民眾都具有強烈的危機意識，建立了較完善的危機應對體系，尤其是針對受災影響程度較大且在災後恢復過程中發揮較大作用的旅遊業形成了專門的旅遊危機管理體系。例如針對傳染病的爆發，日本國土交通省觀光廳（2009）編制了《旅遊業在傳染病上聲譽受損的對策手冊》，規定了傳染病爆發前後旅遊行業的應對舉措；針對長途汽車事故和出國旅行事故，旅遊行業政策審核委員會編制了《促進旅行安全管理手冊》，敦促旅遊業加強組織安全管理，包括任命安全管理人員以及將PDCA周期引入安全管理等具體措施。同時，地方政府根據當地實際情況發布了旅遊危機管理基本計劃，例如衝繩縣政府發布的「4R」時間響應政策，從減災（Reduction）、準備（Readiness）、應對（Response）、恢復（Recovery）四個角度出發，制定了縣市政府、衝繩旅遊公約局（OCVB）、與旅遊相關的組織企業以及縣民在平時、危機發生前、危機發生時、危機後的響應措施，成為地區防災計劃和國家保護計劃的重要補充。日本學界對危機管理和災後恢復也有較多的理論研究成果，如廣瀨弘忠（2007）提出「災害彈力性」（disaster resilience）概念，將其定義為災害抵抗力和災害恢復力兩個維度的組合，具有廣泛的影響力。如上所述，日本除了可以應對危機的綜合政策框架外，還有專門針對旅遊業危機的應對政策與措施，這些危機管理政策的執行取得了可觀的成果。
在3·11大地震中受損的日本著名景點「松島」在3·11大地震中受損的日本著名景點「松島」2011年3月11日震驚世界的東日本大地震，地震引發的巨大海嘯還導致福島第一核電站洩露事故，這些狀況使得這場震災成為日本歷史上傷亡最慘重、影響最深遠的自然災害之一。大地震發生之後，日本的旅遊業受到沉重打擊；但從中長期來看，日本通過一系列的旅遊業應對舉措，不僅使得全國旅遊業在三個月內迅速回暖，而且積極地改善了日本國家形象和震中東北地區的形象，對災後重建發揮了重要的作用。
在3·11大地震中受損的日本著名景點「松島」
2019年底至2020年初，新冠肺炎疫情在湖北省武漢市爆發，並迅速蔓延至全國乃至全世界，演變成一次世界性的公共衛生危機，既對當下武漢、湖北乃至於全國經濟社會發展產生了重大衝擊，也給世界發展帶來了諸多不確定性。在這場危機面前，旅遊業是受到衝擊最大的領域之一，給疫後旅遊業的恢復發展帶來了巨大的挑戰。因此，有必要積極吸取日本旅遊業危機管理的經驗，建立健全旅遊業危機管理體系，制訂實施科學有效的疫後旅遊業政策舉措，轉危為機。
二、日本大地震對旅遊業的巨大衝擊2011年3月11日，發生於日本東北部海域的9.0級大地震，及其引發的海嘯和核洩漏事故，對日本國民安全和經濟社會造成重大損失。該年6月24日，日本內閣公布直接經濟損失為16.9萬億日元，並且由於核洩漏事故的影響，這一數字還不能完全覆蓋東日本大地震對宏觀經濟的整體衝擊和對未來的長期影響。
旅遊業由於其特殊屬性，屬於行業重災區。根據日本2011年對商品進出口行業、服務貿易進出口行業、旅遊服務進出口行業的產值變化統計，2011年3月開始日本旅遊服務進出口行業轉為負增長，3月至7月旅遊服務出口行業負增長幅度超過25%，且一直持續至12月。而商品進出口行業、服務貿易行業則在5月開始恢復正增長。因此相較於商品貿易、服務貿易等，旅遊業是遭受災害打擊最直接、最嚴重、影響最為長久的一個產業。
（一）對日本國家形象的影響：地震、海嘯、核洩漏造成全球負面輿論和不安全感由於嚴重地震、海嘯災害帶來的重大傷亡，以及隨後由海嘯引發的福島第一核電站核洩漏事故，各種謠言和負面輿論全世界傳播。同時，日本政府在後期應對地震引發的核電站洩露事故的過程中，政府的反應在日本民眾中造成了嚴重的不信任感，同時也引起周邊國家的抗議和世界性的恐慌，對日本的國家形象和國家安全感、信任感造成嚴重的負面影響。
日本福島核汙水入海計劃日本福島核汙水入海計劃一方面，日本政府在核電站發生事故前期的緩慢反應給原本信任政府的日本民眾造成很大打擊，同時在日本國內還出現了媒體背離的問題。在有關地震的相關信息中，有28.9%的日本民眾在信賴度低下的信息源中選擇政府，認為政府提供的信息可信的人數只有7.8%，由此可見日本國家政府在地震中後期的形象與信賴度受挫嚴重。另一方面，在國際形象方面，日本政府在核輻射問題出現後的形象也受到很大的衝擊。中國、韓國、俄羅斯等鄰國對日本處理核洩漏汙染物質的方法表示密切關注，《紐約時報》等海外媒體也對於日本政府注入海水來冷卻核電爐這一舉措進行了負面評價，對日本的國家形象造成了嚴重的負面輿論。
日本福島核汙水入海計劃
（二）對日本旅遊業的影響：整體下跌明顯，入境旅遊受損最為嚴重根據日本觀光廳統計，東日本大地震發生後，旅遊社交易額同比和環比下跌明顯，其中入境旅遊同比下降77%，國內旅遊同比下降26.7%，出境旅遊下降11.3%。6月份後國內旅遊和出境旅遊交易額恢復到災前水平，8月份後轉為正增長，而入境旅遊交易額降幅最大，恢復最慢，受損最為嚴重，訪日外國遊客數創下2003年至2016年的最大跌幅記錄。從訪日外國遊客的人數與增減率來看，地震發生後，日本入境旅遊人數出現斷崖式下跌，此後雖然不斷回增，但是始終低於2010年同月的正常水平，一直持續到2012年1月才首次超過（圖2、圖3）。
圖2 大地震前後日本入境旅遊人數變化情況（月）
圖3 大地震前後日本入境旅遊人數變化（年）
旅遊業是一個綜合性很強的服務型產業，由交通、住宿、餐飲、購物、文體娛樂等諸多行業組成，這些旅遊相關行業受到重創。交通運輸業首當其衝，從航空客運的情況來看，日本八家主要航空公司的國內航線乘客同比減少23.6%，國際航線乘客減少27.6%；從鐵路客運的情況來看，JR六家客運公司客運量同比減少8.7%，新幹線客運量減少19.6%。其次，住宿業受到嚴重衝擊，據統計全日本取消預約住宿人數達到預約總人數的36%。與此同時，旅遊人次的大幅減少導致了就餐、購物、娛樂等人數的減少，對這些行業的經營與就業等方面均帶來了嚴重的負面影響。
（三）對震中日本東北地區旅遊業的影響：相較於全國受損更重且恢復較慢受災最嚴重的日本東北地區的遊客數量急劇下降。此後由於公共基礎設施復興的遲緩、福島第一核電站事故的影響和地區形象受損等問題的影響，東日本大地震對東北地區的旅遊產業的損害呈現出長期化的特徵。
從2011年東北地區酒店的銷售量來看，震後東北地區取消預約住宿人數達到預約總人數的61％，全年酒店銷售量僅達到2010年的58%，其中秋田縣、福島縣下跌最為嚴重。同時，從2011年至2012年東北6縣入境遊客人數與全國的對比來看，東北地區的入境旅遊受到震災的嚴重打擊，且恢復的速度較慢，隨著全國入境旅遊人數的不斷回復，東北地區2011年入境遊客住宿數量比2010年同月始終保持在-80%～-60%的低迷水平，至2012年，東北地區的恢復速度與全國相比仍保持有較大差距（圖4）。
圖4：地震前後日本東北6縣入境遊客住宿量與全國的比較（月）
三、震後日本旅遊業的主要應對舉措為緩解東日本大地震對日本旅遊業的嚴重衝擊，日本政府及相關機構發布了一系列應對政策，並取得了良好的成效。從整個日本來看，旅遊產業，尤其是入境旅遊產業在震災發生後雖然大幅度下滑，1年後基本恢復，之後每年都大幅度擴大。2012年與2011年相比，日本入境旅遊人次大幅增加34.4%，恢復到836萬人次；2013年達到1036萬人次，此後增長逐年擴大。筆者對日本政府及相關機構在震後實施的旅遊業振興舉措進行梳理，以向本次新冠肺炎疫情衝擊下的中國旅遊業提供借鑑。
（一）宏觀文化和旅遊政策引導：堅持觀光立國戰略，將旅遊業作為災後重建的重要組成部分日本政府意識到旅遊業是受災地區的關鍵產業，認識到它可以為該地區提供支持，帶動該地區的重建並從災後恢復，因此在地震發生後立即積極恢復旅遊業。日本國土交通部在《觀光立國推進基本法》的基礎上，於2012年3月推出了新的《觀光立國推進基本計劃》，著重突出東日本大地震的災後重建,試圖通過此計劃來打破震後日本旅遊業面臨的困境，引導日本旅遊業在未來5年內獲得更長足的發展，設定了擴大日本國內旅遊消費額、增加入境旅遊人數、提高外國遊客滿意度、增加國際會議召開次數、增加日本出境旅遊人數、擴大國內旅遊規模等具體目標。
大河劇中對福島旅遊的宣傳
（二）促進入境旅遊的措施：重塑國家形象的恢復性營銷與激發文旅消費需求並施東日本大地震發生後，日本政府積極謀求與他國進行合作，以實現對日本入境旅行的全面恢復。藤田友裡佳（Fujita，2016）指出震後「恢復性營銷」對於旅遊業的復甦發揮了重要作用，關鍵是幫助旅遊地從負面形象中走出來，並恢復對旅遊地的安全感和信任感。日本在震後促進入境旅遊的措施主要從3個層面著手展開：一是宣傳並重塑國家和城市形象，重塑日本文化形象吸引力，重構旅遊安全感；二是刺激國外旅遊消費者的需求，實施了一系列優惠促銷的政策；三是利用外交與他國溝通開放政策，加強旅遊業交流合作，放開籤證政策。具體促進措施和作用評估如表3所示。
（三）鼓勵國內旅遊消費的舉措：公私合營、官民一體進行旅遊復興為了支援東北受災地區並促進全日本旅遊業的復興，日本政府針對國內旅遊復興也執行了一系列的應對措施，具體包括：發布文化和旅遊信息，鼓勵並激勵文化和旅遊消費，消除國民的自肅心理；支持受災地區舉行有助於旅遊業復興的活動（如體育比賽等）；與當地旅遊/交通運輸業合作研究進一步的旅行促進措施；支持旅遊區開發平臺的形成；促進國內長期旅遊等。在多種措施並舉下，在日本國內形成了不同部門之間合作、政府與民間之間組織官民一體的「日本加油！」（がんばろう！日本）國內旅遊復興運動（圖5）。與此同時，為了進一步促進復興運動，日本政府對國內的休假等制度進行了改革，包括「休假分散化」、「家庭休假」、「帶薪休假」等提案獲得了儘快落實，進一步擴大消費促進了國內旅遊業復興。
圖5 「日本加油！」國內旅遊復興運動模式
（四）東北地區的具體應對措施：因地制宜進行震後旅遊業重建震災過後，日本東北地區遊客驟減，為了復興東北旅遊，東北運輸局、JR東日本、仙臺商工會議所等部門進一步合作，形成東北地區旅遊推進機構，共同研究和推進應對措施。與此同時，東北各縣地方政府也針對各地的具體情況制定了一系列的政策進行震後旅遊業行業的恢復和重建，其中受地震影響最大的巖手縣、宮城縣、福島縣因地制宜，形成了具有地方針對性的振興政策體系（表4）。東北三縣旅遊業到2015年已經基本恢復到了震前水平（圖6）。
圖6 2010-2015年東北三縣旅遊人次變化趨勢
四、日本經驗對應對新冠肺炎疫情的旅遊業危機管理啟示從整體上來看，日本旅遊業從2011年3月震後的一片慘澹到恢復到正常水平僅用了八個多月時間，這對於一個遭受地震、海嘯、核洩漏三重災害重創的國家來說是值得肯定並有啟示價值的。儘管新冠肺炎疫情和地震災害相比，對文化和旅遊行業的影響層面和影響程度不一樣，但是災後恢復的困難和舉措都有相似之處。因此，日本震後旅遊業恢復和振興的經驗可資借鑑，以此為契機大力提升我國旅遊業治理體系和危機管理水平。
（一）建立健全旅遊業危機管理體系旅遊業環境敏感性高、關聯性強，極易受到各類危機事件的影響。從本次疫情的發展來看，我國文化和旅遊行業缺少常態應對機制，危機應對意識普遍淡漠，導致疫情來襲後，旅遊業界受到的短期衝擊尤為嚴重。因而，應借鑑國內外經驗，建立健全我國旅遊業的危機管理體系，做好危機應對的危機預警、風險評估、預案管理、預案演練工作，儘快出臺我國「文化和旅遊行業危機應對管理辦法」，使危機應對預案化、常態化和規範化，全面提升危機應對能力和抗風險能力。
（二）有序促進疫後文旅消費此次新冠肺炎疫情對我國文化和旅遊產業鏈產生了非常大的衝擊，大批旅遊企業由於經營收入銳減而進入瀕臨破產倒閉的困境。同時，從長期來看，旅遊業也是一個高彈性、高韌性的服務行業，我國文化和旅遊不斷發展升級的宏觀趨勢不可逆轉。因而，在新冠肺炎疫情逐步得到控制的基礎上，加快落實文化和旅遊行業扶持和消費促進政策，編制「新冠肺炎疫後文化和旅遊振興發展規劃」。一方面，從供給端要大力推動落實針對旅遊業的扶持政策，切實降低旅遊企業的稅費負擔、經營成本、金融成本，建立文化和旅遊產業危機應對基金池，扶持相關企業渡過難關。另一方面，從需求端要有序釋放居民文化和旅遊「補償性消費」需求，通過門票優惠減免、文化和旅遊消費補助和激勵等政策，大力促進國內旅遊和入境旅遊發展，進一步推動疫後文化和旅遊消費進一步升級。
（三）推動疫後旅遊業轉型升級此次疫情給旅遊業帶來巨大衝擊的同時，也對文化和旅遊新產品、新服務和新體驗起到了有力的催化作用。一是大力推動旅遊業與數字創意融合發展，大力發展數位化景區、博物館等數位化文旅產品，通過三維實景、VR、直播、動漫遊戲等形式強化線上旅遊體驗，通過科技創新促使文化和旅遊行業進入「躍變時代」。二是發展高品質的健康旅遊、體育旅遊、生態旅遊、文化體驗旅遊和度假產品，提升全民的身心健康水平。三是發展災後的警示教育旅遊，利用疫情作為鮮活的文化和旅遊素材，開展面向全民的危機教育、生命教育、生態教育、科學教育和道德教育。通過文化和旅遊新產品、新服務和新體驗的創新發展，大力推動疫後文旅產業轉型升級。
（四）重塑國家和重點疫區的文化旅遊形象從歷史眼光來看，這場新冠肺炎疫情危機，是武漢3500年建城史中一段可歌可泣的標誌性歷史事件，是新時代國家治理體系和治理能力現代化的一次重大考驗，也是喚醒全世界審視人類命運共同體未來的一次重要契機。在應對和抗擊新冠肺炎疫情的過程中，既有深刻的歷史教訓，積累了寶貴的歷史經驗，也湧現出了一批感人的英雄事跡，是中國最重要的集體記憶之一，是中華民族和全人類的共同的文化遺產。因而，在疫後文化和旅遊恢復振興過程中，應通過「未來文化遺產」的視角，打造「抗疫紀念館」，銘記此次疫情的歷史教訓和經驗，以此重塑國家和重點疫區的文化旅遊形象，成為值得全人類共同珍視的文化遺產。
原文發表於《文化軟實力研究》2020年第3期
編輯 | 紀曼