本刊記者 張 倪
2020年，我國戶籍制度改革進一步提速。
近日， 國家發改委發布了《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》（下稱《重點任務》），首次觸及超大特大城市的落戶放鬆，反映了新形勢下促進區域協調發展的思路。
在世界經濟風雲變幻，我國新型城鎮化深入推進的大背景下，《重點任務》的頒布具有深遠的戰略意義。其政策導向是通過深化改革，引導和推動勞動力、土地、資本合理有序流動，完善要素市場化配置，加快提升全要素生產率，推動新型城鎮化建設加快高質量發展。
特殊時期需行特殊之策
2020年是不平凡的一年。隨著新冠肺炎疫情全球蔓延，扎紮實實做好中國自己應該做的新型城鎮化和城鄉融合發展工作，面臨更加嚴峻的挑戰。
中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所所長高國力認為，應對疫情衝擊，要讓城鎮化的「輪子」更好地轉起來，發揮其對經濟增長應有的拉動和支撐作用。從這個角度看，2020年的新型城鎮化工作，需要特殊時期行特殊之策。
高國力表示，《重點任務》在保持政策連貫性的同時，通過更詳實、更具可操作性的任務部署，有利於充分調動中央和地方各級政府的積極性，並引導政府資金、社會投資有更多的關注點和可選項，有利於相關投資項目更好落地。
中國城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎指出，從長遠來看，推進新型城鎮化、促進城鄉融合發展， 符合現代化建設的方向和目標要求； 從近期來看，這對於有效應對經濟下行壓力，滿足民生需求具有現實作用。《重點任務》最大的特點是政策的系統性較強，既提出了重大項目安排意見，也注重體制機制的形成與完善；既重視城市群、都市圈、大中小城市等，也重視重塑城鄉關係；既重視規劃、建設，也重視城市治理。
城市落戶限制進一步放寬
根據《重點任務》，2020年， 實現1億非戶籍人口在城市落戶、戶籍城鎮化率達到45%，是我國新型城鎮化建設的重要目標。
國家統計局數據顯示，截至2019年末，我國戶籍城鎮化率已經達到44.4%。專家表示，按照過去兩年平均增加1600萬人口來看，2020年實現該目標沒有問題。
《中共中央國務院關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，推動超大、特大城市調整完善積分落戶政策，探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認。放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制， 試行以經常居住地登記戶口制度。
在《重點任務》中，這一要求也得到了充分體現。
《重點任務》明確，督促城區常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制。督促Ⅱ型大城市和中小城市（含設區市和縣級市）堅決貫徹《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關於促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，全面取消落戶限制，進一步促進勞動力和人才社會性流動。
推動城區常住人口300萬以上城市基本取消重點人群落戶限制。督促除個別超大城市外的其他超大特大城市和Ⅰ型大城市堅持存量優先原則，取消進城就業生活5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口、在城鎮穩定就業生活的新生代農民工、農村學生升學和參軍進城的人口等重點人群落戶限制。推動Ⅰ型大城市探索進城常住的建檔立卡農村貧困人口應落盡落。鼓勵有條件的Ⅰ型大城市全面取消落戶限制、超大特大城市取消郊區新區落戶限制。
促進農業轉移人口等非戶籍人口在城市便捷落戶。鼓勵各城市政府簡化戶籍遷移手續，加強落戶政策宣傳，開通線上申請審核系統， 大幅提高落戶便利性。推動超大特大城市和Ⅰ型大城市改進積分落戶政策，確保社保繳納年限和居住年限分數佔主要比例。
誠然，破除戶籍制度壁壘對新型城鎮化建設至關重要。植信投資首席經濟學家兼研究院院長連平表示，《重點任務》是對去年戶籍分步有序放開政策的具體落實。未來阻礙勞動力自由流動的不合理壁壘將進一步被拆除。
連平分析指出，《重點任務》提出的「深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制」，是逐步消除城鄉二元體制、促進城鄉融合發展的關鍵舉措。《重點任務》明確要求，增強城市集聚效應，完成戶籍城市化目標， 進一步消除大城市落戶壁壘。比較去年文件來看，要求又更進了一步，提出要取消落戶限制從100萬以下提升至300萬以下城市，並取消了超大、特大城市郊區新戶落戶限制。
當前，中國依然存在規模龐大的農村勞動力，伴隨著農村經濟體制改革和勞動生產率提高，農村人口轉城鎮市民的空間依然巨大。按照聯合國預測來看，假設到2030年中國常住人口城鎮化率達到70%左右，那麼未來十年新增城鎮人口約1.6億。
「全面、深入地推進戶籍制度改革，是提高勞動參與率最有效的手段。」連平表示，《重點任務》將深化戶籍制度改革放在重要位置，意味著未來戶籍制度改革會加大力度持續向前推進，未來勞動力要素流動將變得更為便利和靈活，有助於推動生產要素在新的城鄉格局下實現再平衡， 為新型城鎮化帶來持續不斷的動力。
在國家發改委國土開發與地區經濟研究所綜合研究室主任賈若祥看來，目前圍繞戶籍制度改革和城鄉融合發展已經形成共識，但仍然需要打破既有制度性障礙和體制壁壘。
賈若祥坦言，長期以來，我國戶籍制度的限制之所以存在，很大程度上源於城鄉之間社會福利制度是與戶籍制度相掛鈎。因此戶籍制度成為很多城市流動人口難以公平享受城市基本公共服務的重要障礙。
對於常住人口300萬以下的城市，由於其新增人口量不大，落戶壓力不是很大，因此全面取消落戶限制不是問題。但是，這些落戶放開的城市，並不一定都是城市新增人口願意去的城市。而城市新增人口願意去的城市，又往往是那些落戶難以放開的城市。
他建議，今後應從城鄉社會保障制度層面重點著手，從根本上改革戶籍制度。如果未來我國城鄉社會保障制度能夠實現全國統籌，那麼戶籍制度的障礙也就不存在了。因此，通過推進城市基本公共服務要涵蓋城市常住人口，改善特大型城市與中小城鎮之間社會基本公共服務的巨大差異，應是未來國家政策調整的大方向。
疫情暴露短板 提升城市綜合承載能力至關重要
落戶限制放鬆，提高城市的綜合承載能力至關重要，也就是在城市人口更加密集的同時，讓教育、醫療、交通、就業等公共服務的優質度不斷提高，發展動力和創新活力更加澎湃，產業鏈、價值鏈、供應鏈的功能更加凸顯；在國際交往活動日趨頻繁的同時，更加具有全球或區域影響力和競爭力。
「加大『人地錢掛鈎』配套政策的激勵力度，這一點特別重要。也就是說，提高城市綜合承載能力，需要對城市發展空間、要素配置等給予更大的靈活性和權限。」連平說。
《重點任務》提出，推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設。連平表示，縣城是連接城市和鄉村的關鍵樞紐，是縣域經濟的核心板塊、城鄉融合發展的重要樞紐平臺、鄉村振興的重要信息資金技術源泉，更是很多務工人員返鄉後進城的主要目的地。加大基礎設施建設、公共衛生設施、公共服務體系等方面補短板的力度，將使縣和縣級市中心鎮成為我國新型城鎮化體系中的亮點。
針對新冠肺炎疫情對經濟社會發展造成的影響，《重點任務》也提出了多項有針對性的舉措。例如，在推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設方面，要求加大要素保障力度和政策扶持力度，抓緊補上新冠肺炎疫情發生後暴露出來的短板弱項； 在補齊城市公共衛生短板方面，要求改革完善疾病預防控制體系，健全公共衛生重大風險研判、評估、決策、防控協同機制，完善重大疫情預警、救治和應急處置機制，強化重要物資儲備，推動城市群、都市圈內城市建立聯防聯控機制。
賈若祥表示，這次新冠肺炎疫情讓我們看到，城市群和都市圈一方面具有發展水平高、人口流動快、國際化程度深的特點，但另一方面，面對地震、旱澇、疫情等各種重大災害，需要給予更多重視。他建議，在硬體上，要提前謀劃留出空間，建設戰略性的重大應急物資和設備儲備基地；軟體上，要打破部門和行政壁壘，推動城市群、都市圈內城市儘快建立聯防聯控機制，促進資源和信息的共享。
改革開放以來，支撐中國經濟發展的人口紅利逐步轉為慢變量， 破除勞動力流動壁壘，加快培育數據要素和發展技術要素將作為重要的增量，推動土地和資本加快步伐向市場化邁進，將為「十四五」期間新型城鎮化高質量發展提供基礎性的重要支撐。在要素市場配置優化的基礎上，未來，我國新型城鎮化進入高質量發展時代將是大勢所趨。
文章來源：《中國發展觀察》2020年第9-10期合刊
內容版權歸屬中國發展出版社及中國發展觀察雜誌社，轉載務請註明出處（刊物名或本公號名）及原作者。
=====中國發展觀察=====
感謝關注和傳播，我們會努力提供有價值的回報。
《中國發展觀察》由國務院發展研究中心主管、中國發展出版社主辦、中國發展觀察雜誌社編輯出版，是以發展為主線、以經濟為重點的綜合性半月刊，開設有戰略、宏觀、區域、世界、法治、社會、文化、前沿、產業、智庫論壇等欄目，具有較強的前瞻性、權威性、可讀性。《中國發展觀察》在學術理論界、各級黨政機關以及企業家階層擁有廣泛而穩固的讀者群，並被中國社會科學院、國家發展改革委等重要機構和中國知網、維普資訊等權威資料庫列為核心期刊或來源期刊。
中國發展觀察雜誌社：
北京經濟技術開發區榮華中路22號院亦城財富中心A座7層（郵編：100176）
網址：www.chinado.cn
公眾號：ichinado(中國發展觀察)
電話：010-68352880 68353229 88335431