此次地方國稅與地稅機構合併看上去僅僅是稅務系統的改革，實際上卻會對未來中國的地方經濟和地方政府行為產生深遠影響。圖為2016年11月28日，安徽省濉溪縣國稅部門工作人員深入企業進行「貼近式服務」。 東方IC 資料
1994年，整個稅務系統的「百萬大軍」，按照其業務屬性分流到新設的國稅局和地稅局，現如今這「百萬大軍」又要合流了。十三屆全國人大一次會議通過的國務院機構改革方案規定：「將省級和省級以下國稅地稅機構合併，具體承擔所轄區域內的各項稅收、非稅收入徵管等職責。國稅地稅機構合併後，實行以國家稅務總局為主與省（區、市）人民政府雙重領導管理體制。」
這看上去是重回九十年代，但在體制和效率上已經有天壤之別。結合今年及今後一段時間的稅制改革要點，
這次稅務系統的合併，總體上是走向一個規範、高效、統一的中國稅收徵管體系：在徵管層面，做到應收盡收，減少地方政府對稅法權威性的幹擾，縮小法定稅率與實際稅率的差異；在稅制方面，用減稅政策降低法定稅率，使得實際稅負不會出現太大的波動；在結構方面，合併有利於直接稅的增加，從而為降低間接稅奠定基礎
。
一、當年的「分」
1993年之前，中國的省和省以下的地方政府，是沒有國稅和地稅區別的，那個時候的徵稅機關就只有一個稅務局。稅務局負責徵收當地的所有稅收和非稅收入，匯總收入之後，中央再從總量中進行抽成。這個制度設計的弊端，是稅務局經常把稅收收入轉變為非稅收入，因為中央政府分成的基礎主要是稅收收入，所以中央財政的收入佔比持續下降，1993年降到了歷史最低的22%。
因此1994年分稅制改革的目標就非常明確。以提高中央財政收入佔全國財政收入的比重為主要方向，分稅制改革把所有的稅種分成三類：中央稅、地方稅和共享稅。例如，當時把消費稅作為中央稅，營業稅是地方稅，增值稅是共享稅，但這樣還是無法避免地方政府侵蝕中央收入。於是同時進行的是對稅收徵管體制進行改革，即在所有的地方政府，包括省、市、縣，都單設一套屬於中央的垂直徵管機構，稱國家稅務局。當時整個稅務系統的工作人員接近100萬，因此也被稱著「百萬大軍」，這一「百萬大軍」按照其業務範圍自主選擇國稅或地稅。稅務系統也成為我國唯一併行垂直管理和屬地管理的職能部門。
為保證國稅系統的高效和統一，整個國稅局實行「下管一級」的垂直體制，全國國稅系統的人員編制、經費、幹部任免均由國家稅務總局管理。進一步，為了避免地方政府對國稅工作的幹擾，國稅系統自1998年開始，實施了國稅局長的異地交流制度，現如今凡是工作滿五年以上的省級國稅局長，均要交流去外地。這些制度提高了國稅系統的獨立性，維護了稅法的權威性，對保障我國的中央政府財政收入發揮了積極作用。
值得一提的是，在1994年分設國稅和地稅的過程中，全國31個省級行政區，唯獨上海市沒有參與改革，而是保留了1993年之前的老體制。現如今，雖然上海市在市級層面也有國稅局和地稅局，但實行的是「兩塊牌子、一套人馬」，在區一級則僅有稅務局。在所有公開的文件中，還沒有對上海這個特例有正式的說明，但在2011年9月出版，收錄朱鎔基擔任國務院副總理、國務院總理期間重要講話、談話的《朱鎔基講話實錄》中，「上海人說北京話」或許是原因之一。
二、中間的「改」
2000年之後，國稅和地稅之間的關係，逐步與1994年產生了巨大差異。按照1994年起施行的《關於組建在各地的直屬稅務機構和地方稅務局的實施意見》（國辦發[1993]87號），國稅局不僅僅徵收中央稅，還負責徵收所有的共享稅，例如75%的增值稅屬於中央財政（2016年之前）。但在徵管層面，是國稅局徵收全部的增值稅，再通過國庫系統把其中25%的收入劃給地方財政，這一規則是現如今國稅與地稅合併的根本依據。2000年之後，有兩次大的稅收分成改革，造成整個地稅系統的業務範圍萎縮。
第一次是2002年的所得稅分享改革。在1994年的分稅制框架下，地方企業的所得稅收入是地方稅，歸地方稅務局徵收。為支持西部大開發戰略，中央財政需要進一步集中財力，於是把原本屬於地方財政的所得稅變更為共享稅，2002年中央分享50%，自2003年開始分享60%。按照國稅與地稅的徵管規則，一旦變更為共享稅，則所得稅的徵管機構也要由地稅局轉移到國稅局，不過當時一次性轉移的條件不成熟，於是採用「新人新辦法、老人老辦法」，只是將2002年之後新成立的企業轉移到國稅局。因此，此次改革在短期內沒有對地稅的業務範圍產生明顯影響，但是隨著時間的推移，老企業越來越少，新企業越來越多，地稅的範圍也逐步縮小。
這之後還有一個插曲。所有企業的主要稅種是流轉稅和所得稅，其中流轉稅按照行業類別分為增值稅和營業稅，在沒有「營改增」之前，營業稅還是地方稅，歸地方稅局管理。這時候就出現一個尷尬的現象，服務業企業的流轉稅歸地稅局，但是企業所得稅歸國稅局，雖然這是兩個不同的稅種，但是兩個機構之間的信息溝通不暢，也導致徵管的過程中出現很多紕漏。於是在2009年規定，企業所得稅的徵管機構隨主體稅種，也就是說，如果是交增值稅的製造業，增值稅在國稅局，這些新設企業的所得稅也就在國稅局，如果是交營業稅的服務業，則全部在地稅局。
第二次分成改革是2016年的「營改增」，這是推動國稅與地稅合併的直接原因。營業稅原本是地方稅，屬於地方財政的第一大稅種，佔到地方稅收收入的33%。「營改增」的本意是將二元稅制並軌，但卻間接推動了徵管體制的變化。由於增值稅是共享稅，按照稅收徵管原則，原來由地稅局管轄的服務業企業就要變更為國稅局管理。並且，與2002年的改革不同的是，「營改增」對徵管範圍的調整是一次性的，將所有存續企業和新設企業全部移交給國稅局。
三、如今的「合」
這樣，
推動國稅與地稅合併的第一重因素，是
兩者的業務範圍此消彼長，但是人員規模卻沒有發生變化
。
在2015年，全國國稅系統的人員規模為46萬，地稅為41萬，兩者相差無幾，「營改增」之後，國稅系統以一半的人員徵收了全國近75%的稅收收入，國稅系統的徵管壓力增加，地稅卻剛好相反。在其他職能部門，還可以通過互相抽調工作人員的方式來解決這種不匹配的問題，但是經過長達24年的發展，國稅與地稅之間幾乎沒有正式的通道解決人員問題，國稅可以在系統內跨地區配置，卻不能跨部門配置，地稅剛好相反，一些地方的財政局長還可以同時兼任地稅局長。另一個可能性就是快速充實地方的徵管任務，例如培育地方稅，2007年的環保稅就交由地稅局徵管，但是在房產稅沒有大範圍開徵的前提下，這些稅種還難以改變現狀。
另一重更深刻的原因，是地稅局徵管效率的低下
。這種低效率一方面與稅種特性相關，地稅局的稅種總體上的徵收成本更高。另一方面，則根植於地稅局扭曲的激勵體系。地稅系統既要向上負責，儘可能做到應收就收，但也要對同級地方政府負責，要照顧到地方企業的發展。在2000年之前，地稅系統是完全是屬地管理，所有的地稅局長均由同級政府任命，之後雖然有所改觀，但也僅能夠做到省內垂直。在過去四十年改革開放的發展過程中，地方政府為了本地的經濟增長，往往在招商引資的過程中承諾一些稅收優惠，但是我國的稅法是高度集中和統一的，嚴格來說地方政府沒有調整法定稅率或稅收減免的權限，因此這些違規的稅收優惠只能通過稅收執法來促成，例如在徵管的過程中放鬆稅收稽查。
2002年所得稅分享改革，表面上是為了改變所得稅的分成規則，實際上也是為了規避地方政府對稅務系統的幹擾。我們曾經做過一個估計，如果一個企業在地稅局繳納企業所得稅，其稅額要比在國稅局少繳納27%。這在宏觀層面造成我國企業所得稅的實際稅率僅為13%，與法定稅率25%有相當大的差異。如果從企業數量上來說，每年有近40%的企業是不繳納所得稅的，其中一部分是因為虧損可以不交稅，另一部分則是得益於地方政府的「照顧」。在2016年「營改增」的過程中，很多企業抱怨稅負上升，也是因為先前地稅局在徵收營業稅的過程中沒有應收就收，導致「營改增」推行後企業理論上本該減稅，實際上卻因應收就收而稅負上升，減稅的政策無法落到實處。
四、長遠影響
此次地方國稅與地稅機構合併看上去僅僅是稅務系統的改革，實際上卻會對未來中國的地方經濟和地方政府行為產生深遠影響
。合併意味著徹底廢除了地方政府的稅收徵管權，地方在發展經濟的過程中也就少了一個抓手，不能再採用以前的稅收優惠來招商引資。
由於收入端的手段失效，地方政府難免會增加支出端的手段，也就是用財政補貼的方式替代企業的稅收優惠。雖然不能排除這樣的地方行為，但是相比隱性的稅收優惠，違規的財政補貼更容易被監管。當然，我們更期待看到的變化，是地方政府改善其營商環境和服務，以此來吸引企業的進駐，而不再靠稅收優惠來發展本地經濟。
國稅與地稅合併也會對其他部門產生一些間接影響。此次合併，強調合併後的稅務局將負責轄區的稅收和非稅收入的徵收，不過這裡的非稅收入還主要限定於一般公共預算中的非稅收入，而對政府性基金、社保基金等無法覆蓋。以後者為例，不同省份社保基金的徵收機構也有差異，有的省份設立了專門的經辦機構，另外一些省份則直接交由地稅局代徵。國稅與地稅合併之後的徵管範圍勢必是「一刀切」的，無論是否覆蓋社保基金這樣的收入，都會對其中一部分地區產生影響。
從更長遠的角度來說，國稅與地稅合併有利於形成一個規範、高效的稅制。地稅系統的徵收率過低，表面上造成了法定稅率和實際稅率的脫節，實質上也對稅法的權威性產生衝擊，沒有做到應徵就徵。企業在納稅的過程中與地方政府討價還價，對納稅的程度缺乏準確的預期。國稅與地稅合併之後，垂直管理的體制將在很大程度上規避這種問題，徵收率的提升會縮小法定稅率和實際稅率的差異，從企業角度來說，實際稅率將會明顯增加。考慮到近期的減稅政策，特別是增值稅稅率三檔並兩檔，這些法定稅率的下降，將在很大程度上對衝實際稅率上升的負面影響，使得企業的實際稅負不至於上升太大。
最後，國稅與地稅合併
有利於完善我國的稅制結構，推動未來的減稅政策落到實處
。徵收率的提升主要體現在直接稅，例如現階段的企業所得稅、個人所得稅，以及未來的房產稅上，這些直接稅的增加將為未來降低間接稅奠定基礎，從而提升我國稅制的國際競爭力。