樊 傑
學會副理事長，中國科學院戰略研究院副院長、研究員
「雙評價」是目前國土空間規劃正在緊鑼密鼓編制的重要技術規程，已經經歷了若干版本，反覆修訂、認真雕琢。樊傑副院長分享了目前最新版本所依託的理論和技術流程。
習近平總書記特別強調，在做國土空間規劃和進行區域經濟布局時，要落實主體功能區戰略，要在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學謀劃國土空間開發保護格局，有效規範空間開發秩序。國土空間規劃所遵循的戰略依據之一是主體功能區戰略，而「雙評價」則是未來國土空間規劃的基礎性工作。在編制全國主體功能區規劃中，首次應用了「雙評價」並在應用中證明了其科學價值，發現雙評價的指標體系、方法與主體功能類型緊密關聯，不存在統一的指標體系和統一的評價方法來應對所有不同類型地域功能的可能。主體功能區規劃也明確指出，主體功能區規劃的方式只適用於全國和省域大空間尺度，在下層位如果進行功能區劃，就應該是具有的功能區劃而非主體功能，並且應該根據不同尺度規劃的目標、方法、內容、舉措的差異，對「雙評價」的技術路線和技術方法做出相應的修訂。
國土空間規劃是空間治理體系中極其重要的政策工具，如果從地域功能這個原理出發，國土空間規劃其實就是對地域功能進行合理的布局，對國土空間開發和利用保護的各種功能在空間上進行優化配置。所謂地域功能可以定義為任何一個地域單元，在國土空間某一個整體範圍內（市域、省域、國域）、按照實現某一個目標的要求（比如全國全面建設現代化目標、實現可持續發展、繪製一幅美麗中國藍圖等目標），各個地域單元所發揮的作用，所扮演的角色。這種功能可以大體上劃分為兩類，一類是維繫自然生態系統可持續性功能，一類是滿足人類生產生活不斷增長變化的豐富多樣的需求所形成的功能。地域空間正是承載、實現這個功能的載體，空間規劃就是要把這種不同的地域功能在空間上按照一定的目標要求進行合理配置和優化的一種治理方式和政策工具。基於這一點，雙評價理論和方法就是要對地域功能自身的形成機理、分布格局演變的特徵，以及空間組織的規律形成科學的認知。換言之，我們要對國土空間演變的基本目標實現的途徑，影響的重要的科學機理，及其政策工具有全面的把握，在認知地域功能形成和演變規律的基礎上，制定合理的識別指標體系，從而對地域功能以及由地域功能組合而成的空間格局有一個科學的評價。
一、雙評價理論基礎：地域功能－結構的空間有序性法制地域功能在空間上的組合有著怎樣的規律呢？研究表明：如果以三生空間（生產空間、生活空間、生態空間）作為地域功能的表達來衡量大尺度國土空間的話，它的演變具有隨時間、空間變化而有序變化的基本規律。即隨著社會經濟發展水平的提高，隨著自然條件變化，三生空間所佔空間比例呈有規則的變化趨勢。而三生空間的比例關係正是空間結構的表達方式之一。換句話說，對應的不同國土空間履行的主體地域功能、會有對應的地域功能空間佔比關係，這就是功能-結構關係，而隨著主體功能的變化、地域功能空間結構呈有序變化的規律，就是空間有序性法則，對於地域空間功能和結構空間有序性法則的認知，是未來構築有序的國土空間開發保護格局的基礎理論。如果一個區域處在某一個演變階段，但是它的三生空間的結構比例卻是超前的、或是滯後的，就必然導致整個更大區域、更大範圍內的國土空間開發和保護格局的無序。
地域功能結構空間的變化表現出以下四個方面的特點，這對於我們未來進行「雙評價」和國土空間變化有重要的啟示。
第一，隨著人類活動地域功能類型的多樣化，未來地域功能可以分類化、體系化。在空間組織過程中，在空間治理維度，隨著空間降尺度，地域功能分類應該隨之細化，功能類型將越來越多。因此，按照一套分類系統，比如說三生空間或者城市、鄉村、生態三大類型，從國域到區域到縣域採用完全一樣類型劃分的方案顯然不適用於國土空間治理和國土空間規劃的客觀需求。
第二，由於地表的非均質性，地域單元承擔的地域功能通常不是單一的，越是大尺度的空間，地域單元功能複合程度就越高，由此在國家和省域尺度上，通常主要抓住它的主體功能就能夠實現國土空間開發保護格局整體的有序性。而到了地、市、縣、鄉、鎮功能就不應該局限在主體功能，而是應該具體到功能區劃方面。
第三，不同地域功能之間相互作用和衝突程度是不同的，這意味著同一個地域單元的地域功能往往是複合差異化的。不同地域單元的空間組合可能有不同的方案，呈現出來的效應也是有所差異的。因此需要通過功能的合理配置，使得一個地域單元內不同功能衝突性最小、協調度最高；在整個大的空間單元當中，對於不同功能的地域單元進行空間組合，使之互相協調，實現優化方案。
第四，由於地域功能具有的生命周期及複雜化的演變過程，功能複合與地域組合的效應是動態變化的。不僅要因地制宜，還要具有前瞻性，如何使一個規劃在近期能夠在問題導向上發力，同時能夠在長遠的目標導向上是一個合理的規劃，對規劃者提出了巨大的挑戰。
在做大尺度空間國家和省域主體功能區劃分的時候，我們做了四類主體功能及其空間組織，即城市空間、農業空間、生態空間和遺產地。且這四類空間所履行的地域功能的總和是小於全部國土空間應履行該類功能的總和。比如說城市化的空間所能夠容納的城鎮化人口僅僅是全國應該容納人口的65%左右。隨著空間尺度的降低，在地市和縣鄉層面上，功能區劃將會轉化為對每一個地域單元具體功能的劃分，而非主體功能。由此帶來的挑戰是，如何使上位確定的主體功能通過國土空間規劃體系，在降尺度的過程中有效的進行傳導，這也是衡量國土空間規劃縱向銜接協調性的一個重要標誌。也正是基於這樣的一個理念和要求，考慮到功能和結構之間存在對應關係，承擔不同的主體功能的地區的三生空間或者城市鄉村農業三大空間的比例關係是不同的，這三大比例關係可以作為對下層位國土空間規划進行管制、指導和約束的參數，通過結構數據的控制實現功能的有效傳導。同樣，結構功能的對應關係也可以應用在未來的城市體檢、國土空間監督實施評估，以及修訂和優化過程中。
影響大尺度地域功能形成和空間結構演變的首要條件，通常是綜合自然條件。隨著尺度的降低，這種影響程度可能會發生轉變，隨著各地產業結構和自然特徵的不同，這種程度也會發生變化。「雙評價」在未來對於國土空間方案的影響評估，會因為綜合自然條件在本地國土功能形成過程中的影響程度不同而有所不同。自然要素具有4個基本屬性——資源、環境、生態、災害，這四類指標集成表達稱之為自然承載能力。值得關注的是，自然承載能力有三種形態：原值、餘量、潛力，一個合理的國土空間規劃必須對原值、餘量、潛力進行全面評價、準確把握和合理運用，不同的值在國土空間不同的工作範疇內發揮的作用是不同的，目前我們更多關注對原值的評價，把餘量和潛力放在後面的綜合分析裡面予以考慮。從科學研究來說，現在對自然承載能力潛力的研究是最薄弱的環節。
自然承載能力演變曲線具有三個重要的閾值發生點：
第一，臨界超載值，即系統從健康狀態向非健康狀態開始加速轉變的態勢；
第二，超載點，即自然系統的健康系統平衡狀態完全被打破，需要新的自然系統平衡狀態，而這種新的平衡往往比之前的健康程度有所下降。
第三，不可逆點，跨越了這個點以後，系統無論怎麼修復和治理都難以恢復到原來的狀態。
這三個點對國土空間而言具有非常深刻的規劃含義，特別是對未來實現國土空間規劃的制度體系建設具有非常重要的制度含義和價值。
如前所述，對任何一個自然環境承載能力的評價和地域功能適宜性的評價，都需要基於不同的地域功能構築不同的評價指標體系，架構評價指標體系，必須以各類地域功能的成因因素解析為基礎，也就是說必須把導致該地域功能產生並發生演變的主要因素納入評價和識別指標體系當中。其中地域功能成因的四類重要因素，包括生態系統功能、土地利用現狀、人口集疏過程和產業區位指向，應在雙評價中予以體現。其中，自然承載力評價是自下而上的國土空間評價方法，在不同層級的國土空間規劃中，自然承載力評價方法因空間尺度、或不同區域發展階段和地域特點而有所區別。在現在進行的「雙評價」技術規程研製中，要充分兼顧不同區域發展特點、不同層級的國土空間規劃需求，對評價規程進行補充、調整。
地域功能適宜性的評價更注重自上而下，其公式化表達為：地域功能適應性＝k＊自然承載力。從這個意義上說，雙評價其實就是一個評價，地域功能適宜性評價，自然承載力是適宜性評價的一個步驟。這裡，k值的核心含義是指地域單元所處的空間位置，對於A和B兩個地域單元，自然資源承載能力評價上取值相同，但是在國土空間開發和保護的整體格局中的位置不同，即在點軸、網絡開發中所處位置可能不同，因而未來對區域是否能夠成為特定地域功能影響是很大的。這裡所說的位置，包括國土空間開發總體結構中的位置，也包括在整個國家和重大的省市、重大的區域發展戰略中所處的位置，以及在整個生態系統的完整性、原真性中所佔的位置。k值具有較大彈性，k值越大，越接近合理確定國土空間開發保護格局的充分條件；k值越小，給國土空間規劃者留出的規劃餘地就越大。
相比之下，地域功能適宜性評價更側重自上而下的解析方法，也就是說更注重空間結構和在總體格局中的位置，這可以從微觀上、中觀上、宏觀上根據不同層級不同規劃要求進行具體分析。從現在國土空間規划進程以及過去幾年進行國土空間規劃雙評價探討的實踐來分析，對於資源環境承載能力評價似乎更為嫻熟，對於地域功能適宜性評價差距相對大一些。而地域功能適宜性評價的主要薄弱環節，是缺乏對省域和國家尺度上未來空間結構整體戰略及其演變規律的把握，特別是對人口和經濟布局的基本規律和演變特徵把握尤為欠缺。
「十四五」階段，我國在人口空間上究竟呈現什麼規律呢？縱觀過去40年，我國人口和經濟發展的基本格局呈現順時針旋轉的過程，且形成了相對穩定的國土空間菱形結構。未來的國土空間規劃是否進一步強化完善這樣的結構，還是要徹底去改變這樣的結構，對於這些問題的分析顯然不是簡單的從資源環境承載能力就能判斷的，而是要從國際各種資源流的空間分布格局、國際發展的大背景、社會經濟發展的自身規律，以及我國人口和經濟發展地域基本格局的現狀基礎上，進行綜合分析和判斷，才能給出國土空間格局未來演變的基本戰略。只有對未來戰略格局有了充分的把握，才會對地域功能適宜性有客觀準確的認識。當然，整體根據和地域功能適宜性之間的關係是互為因果的。
進行雙評價，最終將形成「三區三線」的區劃方案，該方案是未來國土空間規劃布局總圖的基礎。由此我們也建立了如何使用「雙評價」，如何從資料庫和模型庫建設、到共用的規劃底圖，既瞄準未來可以用於國土空間規劃的總體規劃，同時能夠用於未來的各種專項規劃單幅總圖。同時我們也希望這張底圖既能夠在規劃層面上得以應用，同時能夠在未來監測評估以及管制等等全系列的規劃流程當中得到採用，從而對未來國土空間規劃的效用發揮進行全鏈條的管理。
未來的國土空間規劃，從技術角度來說，可以分為兩大類型，一種是區域性的國土空間規劃，需要「雙評價」為基礎，或者說雙評價發揮重要作用的規劃；而另一方面，針對居民點建成區內部（或者說是城市開發邊界內部的規劃——這個規劃應該是為了城市尺度規劃的重點內容）的總體規劃，在這一層面「雙評價」的作用則微弱許多。如果一味地按照一個技術路線可能有損小尺度國土空間特別是自然條件均質性高的規劃地域單元、或者是規劃內容受自然承載力影響不大的規劃。未來要圍繞功能譜系建立「雙評價」的指標體系，使得雙評價的算法真正意義上成為未來支撐國土空間規劃的重要基礎數據和信息化管理平臺。
二、雙評價的方法新版技術指南結合「生態優先、科學客觀、因地制宜、簡潔實用」的評價原則，主要做了以下調整：
突出生態優先原則。將原先平行展開的生態、農業、城鎮三類功能區評價，調整為首先開展生態保護重要性評價，再在生態評價結果基礎上，開展農業城和鎮評價。
結合需求增補評價內容。將農業生產進一步細化為種植業、畜牧業和漁業，在空間適宜性等級評價基礎上增加了農業、城鎮承載規模的測算，進一步明確了綜合分析和成果應用的方向。
適當簡化評價流程，包括流程、方法、結果簡化等。
新版技術指南緊扣評價目標與原則，將資源環境承載能力和國土空間開發適宜性定義如下：
即資源環境承載力是指基於一定發展階段、經濟技術水平和生產生活方式，一定地域範圍內資源環境要素能夠支撐的農業生產、城鎮建設等人類活動的最大規模。國土空間開發適宜性是指在維繫生態系統健康前提下，綜合考慮資源環境要素和區位條件，特定國土空間進行農業生產、城鎮建設等人類活動的適宜程度。
在技術流程上提出工作準備、單項評價、集成評價、綜合分析四個步驟。先對基本性質、地域功能進行定位，對可承載的一些數量化指標進行測算。其中更多採用是排除法，根據強制性、約束性因子，對生態功能區之外的其他區域開展適宜性評價，從地形、水資源、地質災害風險考慮，把不適宜的因素剔除掉，從而計算地域承載規模。市縣級要細化評價單元，提升評價精度，開展補充評價，這一流程完全符合適宜性評價的理論基礎。
最後通過綜合分析，對目前存在的問題、現狀自然環境承載能力的餘量、未來潛力、前景進行分析，並將其綜合融入到「雙評價」技術指南裡，從而對未來的規劃提出系列的建議。
在此推薦幾本書，一本是2005出版的《廣東省國土空間開發保護格局優化配置研究》，和今年的《遼寧海岸帶國土空間開發保護功能區劃研究》，以及《主體功能區技術規程》、《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價方法指南》。在廣東省國土空間規劃中，第一次使用了三生空間的概念，在海岸帶的規劃中，形成了功能區的功能譜系及其對應承載力方法論的體系。
三、總結提高空間治理水平，必須堅定不移地走空間治理法制化道路，必須著力提升空間治理的科學化水平。國土空間規劃本質上是建設美麗中國的科學方案，為此要加強理論方法創新、補空白，要建立專業人才體系、補短板，要優化數據採集與應用機制、打基礎。
「雙評價」是科學認知、分析、評價國土空間的方法，無疑為提升國土空間規劃的科學性奠定了基礎，為形成優勢互補、人與自然和諧的國土空間開發保護格局奠定了基礎。
引起高質量、可持續的國土空間開發保護格局變化的主導因素分析，是否應該從自然要素指向的雙評價、開始拓展到人（才）區位指向和空間均衡態為新驅動力的科學分析與認知，這是我們面臨的百年之大變局的巨大挑戰。國土空間規劃既要加強「雙評價」，還要加強對區域高質量發展、高品質國土的科學內涵及相關評價指標體系，以及空間均衡和人的區位論的研究，這也是衡量未來國土空間規劃是否具有時代性、創新性的重要標誌。