全球抗擊新冠政策大比拼:零新冠感染病例政策 Vs. 與新冠病毒共存...

文|周牧之 東京經濟大學教授、雲河都市研究院院長

 

編者按：為什麼坐擁強大醫療資源的大都市會被新冠疫情瞬間擊潰？為什麼中國能夠迅速地壓制新冠疫情？為什麼在秋冬之際，美歐日各國的新冠疫情大流行又捲土重來？雲河都市研究院院長周牧之教授撰文對比各國採取的抗疫政策，進行深度剖析。

 

2020年1月23號為了嚴防新型傳染病的擴散，武漢和周邊的鄂州、黃岡等城市相繼宣布暫停全市公交、地鐵、輪渡、長途客運的運營，暫時關閉機場、火車站、高速公路等離漢通道，這一消息震驚了世界。1月24號湖北全省啟動突發公共衛生事件1級響應，此後全國各省、自治區、直轄市相繼啟動1級響應，到1月29號，1級響應覆蓋全國。2月8號國務院聯防聯控新聞發布會將該新型傳染病命名為「新型冠狀病毒肺炎（NCP: Novel coronavirus pneumonia）」，簡稱「新冠肺炎」。2月11日世界衛生組織（WHO: World Health Organization）正式將新冠病毒命名為「COVID-19」。

武漢作為最早直面新冠病毒的大城市，出現了大量的感染者，醫療系統陷入了崩潰。新冠病毒此後更是擴散到世界各地，在許多大城市造成了醫療系統崩潰的危機。3月11日，世界衛生組織將新冠肺炎宣布為全球性流行病（Pandemic）。

針對全球城市所面臨的醫療系統崩潰緊迫狀況，筆者在4月20日發表了《新冠疫情衝擊全球化：強大的大都市醫療能力為何如此脆弱？》的論文（以下簡稱《4月周論文》） ，剖析了為什麼擁有強大醫療資源的大城市會在新冠疫情的衝擊下陷入醫療系統崩潰，論證了武漢採取措施的有效性。該論文在中國網發表後被人民網、新華網、光明網等上百家媒體和平臺轉載。

4月21日，《4月周論文》的英文版《COVID-19: Why is medical system in metropolises so vulnerable?」》在中國網英文頻道發表 ，被國新網、中國日報網等眾多海內外英文媒體轉載。

5月12日，《4月周論文》的日文版《新型コロナパンデミック：なぜ大都市醫療能力はこれほど脆弱に？》也在中國網日文頻道發表 。

《4月周論文》及時地分析了武漢抗疫的經驗教訓，梳理了新冠病毒大流行下城市醫療系統面臨的課題和需要採取的措施，給當時在與未知病毒鬥爭中困惑的國內外城市起到了一定的啟示作用。

半年之後，本論文在《4月周論文》的基礎上，更新數據，增加圖表和注釋，進一步深入驗證全球抗疫的不同對策和效果。

1．中國城市醫療輻射力2019

根據《中國城市綜合發展指標》，雲河都市研究院發布覆蓋全國297個地級及以上城市的「中國城市醫療輻射力2019」。 北京、上海、廣州、成都、杭州、武漢、濟南、鄭州、南京、太原名列該輻射力排名前10位城市，天津、瀋陽、長沙、西安、昆明、青島、南寧、長春、重慶、石家莊排名第11-20位，烏魯木齊、深圳、大連、福州、蘭州、南昌、貴陽、蘇州、寧波、溫州排名第21-30位。其中特別值得注意的是，在新冠疫情下首當其衝的武漢排名高居第6位。

《中國城市綜合發展指標》是由雲河都市研究院和中國國家發展改革委員會發展戰略和規劃司共同開發的城市評價指標體系。從2016年開始，每年向國內外發布中國城市的排名。

該指標的特點是從環境、社會、經濟三個維度(大項)綜合評價中國城市的發展。每一個大項下設置3個中項，每個中項下設置3個小項，形成3×3×3結構。每個小項又由多個指標支撐。「中國城市醫療輻射力」就是這些指標的其中之一。

這些指標共由785組數據構成。其中，不僅包括統計數據，還有衛星遙感數據和網際網路大數據。《中國城市綜合發展指標》是能夠運用不同領域的數據資源，可以用「五感」來高度感知和判斷城市的，先進的多模態指標體系(Multimodal Index) 。

輻射力是評價城市廣域影響力的指標，是衡量城市某產業的產品或服務向外部輸出能力的指標。如果輻射力高，該產業就具有向外部輸出產品或服務的能力。相反，如果輻射能力較弱，城市就需要從外部購買該產業的產品或服務。

醫療輻射力著重評價城市的醫師與三甲醫院等醫療資源。該輻射力排名前30位的城市集中了全國15%的執業(助理)醫生、30%的衛生機構床位和45%的三甲醫院。中國的醫療資源，特別是高端醫療機構向醫療輻射力排名上位城市集中的狀況十分顯著。這些名列前茅的城市憑藉優質的醫師資源和一流的醫療機構，不僅服務市民的衛生健康，還為周邊乃至全國的患者提供高端醫療服務。

《4月周論文》首先提出的問題就是：為什麼即使是像武漢這樣一座擁有豐富醫療資源的醫療輻射力排名上位城市，面對突如其來的新冠疫情也會陷入無法對患者進行有效救治的「醫療系統崩潰」？未來城市應該如何應對流行病的爆發？

 

圖1 中國城市醫療輻射力2019 排名前30位城市

 

 

出處：根據云河都市研究院「中國城市醫療輻射力2019」製作。

 

2. 新冠疫情拷問全球城市醫療能力

武漢是全球首個直面新冠疫情考驗的城市。武漢以27家三甲醫院，近4萬名醫師，5.4萬名護士和9.5萬張衛生機構床位，名列「中國城市醫療輻射力2019」全國排名第6位，比前一年更提升了一個位次。然而，如此強大的武漢醫療能力卻在新型冠狀病毒的重創下，被瞬間擊穿，這一現象著實值得深究和深思。

無獨有偶，紐約、米蘭等國際大都市的醫療能力同樣被新型冠狀病毒瞬間擊潰。2020年4月7日發布「緊急事態宣言」，實施緊急事態措施的東京，當時也經歷了醫療系統面臨崩潰的危機。新型冠狀病毒殘酷地拷問著全球城市的醫療能力。

《4月周論文》認為新型冠狀病毒導致城市陷入「醫療系統崩潰」主要由以下三大原因引起。

（1）醫療擠兌災害

新冠疫情的一個特徵是感染人數的爆發性增長。特別是疫情爆發初期，迅猛增長的感染人數和社會性恐慌導致大量感染者和疑似感染者湧向醫院尋求檢測和治療。遠遠超出醫院處理能力的擠兌造成醫療現場陷入混亂，導致無法將醫療資源有效地向重症患者救治集中，嚴重影響醫療救助的效率和質量，是拉升死亡率的重要原因。更加嚴重是，擠兌造成感染者、疑似感染者甚至家屬長時間擁堵在醫院的密閉空間，引發大量交叉感染（又稱：院內感染），災難性地進一步擴大疫情。

 

表1 中國、歐美日各國醫療資源的比較（2019） 

出處：根據國家統計局《中國城市統計年鑑》、OECD資料庫、凱澤家族財團資料庫、日本厚生勞動省《厚生統計要覽》數據製作。

從表1可以看到，美國、日本、中國的每千人醫師人數分別為2.6人、2.5人、2人，醫療人力資源遠低於德國的4.3人、義大利和西班牙的4人。

得益於中國的醫療資源高度集中在中心城市，武漢的每千人醫師人數為4.9人，遠高於全國平均水平。然而，即使擁有如此雄厚的醫療資源，也無法阻止新冠病毒疫情爆發期的擠兌導致的醫療系統崩潰。截至《4月周論文》日文版發表的前一天，即2020年5月11日，國內新冠病毒死亡人數的83.3%集中在武漢 ，其中大部分可以認為是由於醫療擠兌恐慌導致的犧牲者。

與武漢一樣，在美國醫療人力資源向大城市的傾斜也很明顯，紐約州每千人擁有4.6名醫師。但新冠疫情的衝擊下，擁有豐富醫療資源的紐約仍然沒能阻止醫療系統的大崩潰。

從「每千人醫師人數」來看，義大利多達4人，醫療人力資源在國際上處於較高水平。但是，在新冠疫情的爆發後也出現了嚴重的醫療機構擠兌災害，引發醫療系統崩潰。米蘭市所在的倫巴第大區的新冠感染人數3月2日突破千人，14日超過萬人，到3月末超過4萬人，呈現爆發性增長。嚴重的擠兌災害導致很多重症患者得不到及時有效的治療。截至5月11日，義大利的感染人數突破22萬人，死亡人數達到3萬1,000人，死亡率(死亡人數/患者人數)高達14%。

作為日本首善之區的東京都，每千人醫師人數是3.3人，低於武漢、紐約的水準。所以疫情伊始，日本就把如何避免醫療機構擠兌災害作為應對新冠疫情策略的重中之重。為此，政府制定了由保健所對核酸檢測進行事前審核的制度，嚴格限制了檢測人數 。同時還敦促人們在疫情爆發期間儘量少去醫院。日本的這些措施取得了一定的效果，在一定程度上抑制了因院內感染引起的病毒蔓延。另外還使醫療資源能夠有效地集中在重症患者身上，拉低了死亡率。截至5月11日，東京的新冠病毒死亡率為5.3%，低於同期紐約州的7.9%。

 

表2 中國、歐美日各國新冠感染人數、死亡人數、死亡率的比較

註：本表中所表示中國的新冠病毒感染人數中不含無症狀感染者數據。

出處：根據Worldometer資料庫、凱澤家族財團資料庫、東京《新型冠狀病毒感染症對策網站》、湖北省衛生健康委員會官網等製作。

 

表2是《4月周論文》日語版發表前一天的5月11日，與5個月之後的10月11日這兩個時間點新冠疫情相關數值的比較。可以看到中國、日本、歐美主要國家、全球以及武漢、東京、紐約三個城市的新冠病毒感染人數、死亡人數、死亡率和每10萬人口死亡人數。

從每10萬人口新冠死亡人數來看，截至5月11日，與西班牙的56.9人、義大利的50.5人、法國的40.4人、美國的24.4人相比，日本僅為0.5人。從這個意義上說，日本在新冠疫情大流行第1波，成功地阻止了醫療機構擠兌，防止了醫療系統崩潰，將死亡人數控制在極低的水準。

從截至5月11日的新冠死亡率來看，法國高達19.1%，英國、義大利、西班牙也都達到了兩位數。成功地壓制了新冠疫情大流行第1波的中國為5.6%，日本是4%。這一時期，全球平均新冠病毒死亡率高達12.4%。新冠肺炎的高死亡率給整個人類社會帶來了強烈的衝擊。

但是，從5月11日到10月11日的這5個月的區間來看，各國和各城市的新冠病毒死亡率都急劇下降。這一期間，中國沒有出現新冠病毒死亡病例，死亡率為零。日本將新冠病毒死亡率控制在1.4%。當初死亡率極高的法國和西班牙都將死亡率下降到1%。即使在累計新冠死亡人數超過20萬人的美國，在這一期間死亡率也下降到了2.1%。

各國新冠死亡率的大幅度下降首先是得益於疫情爆發初期混亂導致的醫療現場擠兌逐漸得到了控制。同時，雖然還沒有特效藥，但各國大都確立了在某種程度上有效的治療方法，這也是降低死亡率的重要原因。當然，隨著核酸檢測的普及，不斷增大死亡率計算公式的分母數值，更進一步拉低了死亡率。

在上述的5個月區間，全球新冠死亡率的平均值下降到了2.2%。單從死亡率來看，新型冠狀病毒好像已經沒有那麼可怕。但實際上，在不同年齡段，新冠死亡率的差異非常之大。存在較年輕的新冠病毒感染者死亡率低，而老年人死亡率卻非常高的現象。例如，日本8月份的新冠死亡率是0.9%。按年齡段來看，0歲〜69歲的死亡率只有0.2%，而70歲以上死亡率卻飆升至8.1%，這還是一個非常恐怖的數字。

川普總統在10月14日的演說（President Trump Addresses The Economic Club of New York）中表示，在新冠病毒死亡人數已經超過20萬人的美國，50歲以下感染者的存活率是99.98%，而患有宿疾的老年人患病風險卻非常高。因此，如何完善醫療防控體系，保護好老齡等高風險人群，是進一步降低新冠病毒死亡率的關鍵。

（2）醫護人員大量減員

病毒的感染造成醫護人員的大量減員是新冠疫情的另一大特徵。 

疫情爆發初期，各國都存在對新冠病毒傳播特性缺乏認知，以及口罩、防護服、負壓病房等防護資源嚴重短缺等問題，給醫護人員增添了巨大的感染風險。這種情況使得檢測採樣、插管等本來就存在暴露風險的醫療行為變得更加危險。因此，各國都出現了由於感染導致的醫護人員大量減員。這使得在疫情爆發下本來就緊缺的醫護人員資源遭受打擊，進一步加劇了擠兌災害。

不光在救治過程中存在風險，2020年3月，日本慶應大學病院實習醫生聚餐引發的醫護人員大量隔離和感染，也給東京當時本來就高度緊缺的醫療人力資源造成重大打擊 。

根據國際護士理事會（ICN）公布的信息顯示，截至5月6日，30個上報國家的數據顯示，至少9萬名醫護人員感染了新型冠狀病毒。從各個國家的情況來看，截至5月5日，西班牙有4萬3,956名醫務人員感染了新冠病毒（佔全部感染人數的18%）。截止到4月26日，義大利共有1萬9,942名醫護人員被新冠病毒感染，150名醫師和35名護士死亡。

國際護士理事會9月16日公布的信息推測，全球可能已有近300萬名醫護人員被新冠病毒感染 。

東京都發表的數據顯示，在1月至6月期間，有48家醫療機構發生了新冠病毒院內感染，醫師、護士及患者共計有889人被感染，其中140人死亡。院內感染人數相當於東京同期新冠病毒感染人數的14%。院內感染造成死亡的人數達到了東京同期新冠病毒感染死亡人數的43%。院內感染不僅削弱了醫務人員的戰鬥力，還造成患有宿疾的患者感染新冠病毒，大幅度拉高了死亡率。

即使到了10月份，醫療機構的院內感染在東京仍然頻頻發生。例如，足立區的大內醫院在10月15日確認了39名患者和12名職員，共計51人感染新冠病毒。位於練馬區的順天堂大學醫學部附屬練馬醫院也有58人感染新冠病毒，其中有23名是患者。

新冠病毒超強的傳播性嚴重威脅醫護人員的安全，削弱醫療能力，是將城市推向醫療系統崩潰的巨大黑手。如何防止院內感染是這次抗疫進程中極其重要的環節。 

（3）病床嚴重不足

新冠疫情爆發以來，從口罩、防護服、消毒液，到檢測試劑、呼吸機、ECMO（人工肺）等，各國都出現了醫療資源緊缺的現象，其中特別值得注意的是病床的嚴重不足。由於新冠病毒傳播性超強，為了防止感染擴大，新冠患者需要隔離治療, 特別是重症患者需要在重症監護室（ICU :Intensive Care Unit）進行治療。但是，在各國病床嚴重不足的現象都非常普遍。

從「每千人衛生機構床位數」來看，日本高達13.1張，屬全球最高水準。擁有12.8萬張病床的東京都，每千人床位數為9.3張。即使如此，東京在新冠疫情的第1波大流行期間也出現病床嚴重不足的狀況。

與東京相比，義大利每千人醫師人數雖然較高，但是每千人床位數卻只有3.1張。美國的每千人床位數更僅為2.9張，紐約州甚至比全美平均水平還要少，只有2.6張。顯然，病床不足是制約醫療機構收容能力, 致使新冠患者不能及時得到救助的一個重要瓶頸。

中國的每千人床位數為4.3張，雖然只有日本的四分之一，卻高於義大利、美國的水準。特別是武漢擁有9.5萬張病床，每千人床位數高達8.6張，已經相當接近東京的水準。但是武漢在新冠疫情初期也曾經受困於病床的嚴重不足。

其實還有一個問題就是並非所有的病床都具備接收新冠患者的隔離要求，這使得病床不足的情況在新冠疫情爆發性的擠兌下顯得尤為嚴峻。

3．什麼是有效的對策

最先經歷醫療系統崩潰的武漢，在歷經77天的封城之後，終於平息了新冠病毒災難。到2020年6月中旬，中國全國各地也都逐步恢復了正常的生產、生活秩序。

中國是如何迅速地收拾局面的？驗證中國的經驗，對於正在苦於被新冠疫情荼毒的全世界來說都具有極其寶貴的價值。

（1）封城政策

2020年1月23日，湖北省武漢市暫停了公共運輸運營，關閉了機場、火車站等離漢通道，並要求市民不要前往市外，開始實施所謂的「封城」措施 。第二天24日，根據《湖北省突發公共衛生事件應急預案》 ，湖北全省啟動了重大突發公共衛生事件1級響應。響應等級規定了對被認定的感染區域採取各種措施的程度，1級響應要求停業、停課，切斷交通，極力避免人員移動和接觸 。

作為各省市自治區《突發公共衛生事件應急預案》的上位法規，《國家突發公共衛生事件應急預案》是在抗擊非典的經驗之上制定，於2006年6月26日公布的國家對突發公共衛生事件的應對措施 。

隨後其他省市自治區也相繼啟動了重大突發公共衛生事件1級響應。到1月29日，隨著西藏自治區最後一個啟動1級響應，1級響應覆蓋了整個中國。

 

圖2 武漢在封城期間每天的新增新冠確診感染病例人數與死亡人數

注1：沒有1月23日封城當日，以及2月11日的數據。2月12日新增新冠病毒肺炎確診病例激增，推測應該是由於疊加上了前一天的數據。

出處：根據湖北省衛生健康委員會官網數據製作。

 

圖2所表示的是從封城前的1月20日到4月8日解除封城的這一期間，武漢市每天新增新冠病毒肺炎確診病例人數和死亡人數。經歷和克服了由未知病毒疫情爆發引發的醫療系統崩潰等種種困難，在封城21天後的2月13日，武漢每天新增新冠確診病例人數終於開始下降。到封城56天後的3月18日，第一次清零新增新冠病毒肺炎確診病例。雖然在3月23日又出現過1例新增確診病例，但是直到4月8日解除封城之前，連續16天新增新冠病毒肺炎確診病例持續為零。

實施切斷交通和停工、停產、停課等嚴格限制人員移動和接觸的封城措施,無疑是一劑猛藥。武漢通過77天艱辛的封城抗疫，終於擊退了新冠病毒的襲擊。

對全國實施嚴格的行動限制措施很快取得了成效，中國的新冠病毒肺炎新增確診病例迅速得到了有效控制。甘肅省2月21日率先將重大突發公共衛生事件響應級別從1級下調至3級，有條件地恢復了日常的生產生活。之後，其他地區也相繼將響應級別從1級下調至3級。6月13日，隨著湖北省也將響應級別從1級下調至3級，全國的響應級別都下降到了3級。由於徹底地實施清零感染病例的封城政策，中國成功地抵制住了新冠疫情災害的第1波。

此後，中國各地根據新冠病毒感染的情況，對重大突發公共衛生事件響應級別進行了靈活的調整。例如，北京市由於出現聚集性疫情案例，在6月16日將響應級別從3級上調至2級，提高了防控等級。隨著疫情得到控制，到7月20日北京又再將響應級別從2級下調至3級。

（2）快速的人力支援

針對武漢醫護人員的嚴重不足和大量減員，中國政府迅速從全國動員大批醫務人員馳援武漢。在封城的第二天，2020年1月24日，上海援鄂醫療隊就率先抵達了武漢，該團隊由來自上海52家醫院的呼吸科、傳染病科、醫院感染管理科、重症醫學科的136名醫師和護士組成。最終全國向包括武漢在內的湖北省派遣了346支救援醫療隊，派遣的醫務人員數量共計多達4萬2,600人。

3月8日國務院聯防聯控機制召開新聞發布會介紹，從醫療機構接到指令到醫療隊組建完成，一般不超過2個小時。從醫療隊集結到抵達武漢，一般不超過24小時。這些緊急救援舉措迅速緩解了武漢的醫療壓力，有效地遏制住了武漢醫療系統崩潰。

可以肯定，一個國家能否對疫區實現迅速和有力的馳援，是決勝新冠疫情一個關鍵，但並不是所有的國家都具有這樣的能力。從紐約、東京的情況來看，即便是在醫療資源相對殷實的發達國家也很難做到動員足夠數量的醫護人員及時前往馳援。

更讓人擔心的是那些醫療資源嚴重短缺的發展中國家，姑且不論非洲，即使從近鄰的亞洲發展中國家的人口大國來看，印度和印度尼西亞的每千人醫師人數僅為0.8人和0.3人，每千人衛生機構床位數也分別只有0.5張和1張。這些本來就醫療資源稀缺，又沒有足夠國家馳援能力的國家，新冠疫情爆發所造成的擠兌災害有可能會異常慘烈。因此，如何組織全球性的馳援力量迫在眉睫。問題是大部分的發達國家本身現在正深受新冠疫情荼毒，一時無暇他顧。此時此刻，中國對外的醫療援助顯得格外難能可貴。

(3) 迅速營建專門醫院

武漢在國家的支持下迅速營建了兩座高隔離等級，配備專業救治設備的重症患者專科醫院，火神山醫院和雷神山醫院。在封城12天後的2020年2月3日，擁有1,000張病床的火神山醫院投入使用，擁有1,600張病床的雷神山醫院也在2月8日投入使用。

武漢還將體育場館等改建成16家收治輕症患者的方艙醫院，迅速提供了1.3萬張防菌防疫等級達到三甲醫院水平的病床，實現了輕症患者的收治分流，使高端的醫療資源能夠向重症患者集中，緩解了擠兌災害。

通過快速建設火神山、雷神山和方艙醫院，迅速解決病床不足問題，武漢這一經驗值得世界參考和學習。

在新冠疫情大流行的第1波期間，由於病床不足，日本不得不讓一部分新冠確診患者居家隔離。其實這種做法極其危險，首先居家隔離使患者的家庭成員處於危險之中，可能導致家庭內部的聚集性感染。其次患者無法得到有效的專業治療，無法及時掌握病情的進展情況，可能耽誤病情惡化下的及時轉診救治。所幸這種居家隔離後來基本上得到糾正，目前日本也採取了將酒店等改造成為收治輕症患者設施的措施，既收容了輕症患者，也緩解了醫院壓力。

東京更嚴峻的問題是ICU的緊缺，截至2018年，日本「每10萬人ICU病床數」只有4.3張，與美國的35張，德國的30張，法國的11.6張，義大利的12.5張，西班牙的9.7張相比，差距甚巨。

日本新冠病毒感染人數最多的東京在新冠疫情大流行第1波到來之時，其ICU病床只有764張，折合成每10萬人ICU病床數僅為5.5張。通過種種努力，東京克服ICU病床的嚴重不足，勉強地熬過了疫情第1波的襲擊。但是隨著秋冬之際新冠疫情大流行第2波的到來，ICU病床不足的問題將重新浮出水面，成為疫情高峰期能否避免醫療系統崩潰的一大關鍵。

為了緩解新冠疫情大流行期間的病床緊張，各國採取的措施簡直是無所不用其極。美國甚至派遣海軍的醫療船馳援疫區 ，韓國更是將「緊急進口醫院」當成一種新的選項。迫於新冠疫情下床位嚴重缺乏，韓國直接從中國的遠大集團進口了整座「芯板火神山醫院」。遠大運用不鏽鋼芯板裝配式建築，快速為韓國營建了配備全新風系統和臭氧技術，具有最高等級防止交叉感染的「負壓隔離病房」。該工程在當地只用了兩天的裝備時間就可以直接投入使用。

4．經濟與抗疫能否兼而顧之?

在世界各國的新冠疫情對策中，抗疫和經濟兩者之間的平衡是最大的政策焦點。中國通過實施強有力的封城措施，實現了新冠感染病例的清零。目前正在努力保持「零新冠感染病例」的狀況。中國採取的抗疫政策可以稱之為「零新冠感染病例政策（Zero COVID-19 Case Policy）」

相反，歐美日發達國家即使實施了封城或緊急事態宣言等限制人們外出的各種措施，但大多都在新冠感染病例沒有清零的情況下就開始恢復了經濟活動。這些國家實施的抗疫政策可以認為是一種「與新冠病毒共存政策（Coexisting with COVID-19 Policy）」。

本論文的後半部分將對比分析「零新冠感染病例政策」和「與新冠病毒共存政策」，驗證有效的抗疫政策路徑。

（1）優先疫情控制的中國

在經歷了2002年—2003年SARS（嚴重急性呼吸症候群）的抗疫之後，中國政府在《中華人民共和國傳染病防治法》的基礎上，相繼制定了《突發公共衛生事件應急條例》、《國家突發公共事件總體應急預案》、《國家突發公共衛生事件應急預案》等涉及公共衛生突發事件的條例和預案。2007年，出臺《中華人民共和國突發事件應對法》，進一步將上述法律、條例、應急預案在法理上體系化。在武漢封城之前的2020年1月20日，中國國家衛生健康委員會發布2020年第1號公告，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規定的乙類傳染病，並採取甲類傳染病的預防、控制措施。由是，新冠病毒抗疫大戰正式拉開了帷幕。

正是因為在經歷SARS之後，中國制定和完善了上述的法律、條例、應急預案體系，才得以針對新型冠狀病毒這一未知傳染病的爆發，能夠迅速實施「封城」以及重大突發公共衛生事件1級響應等強制性措施。而且得益於這些法律、條例和應急預案具有優先控制疫情的強烈傾向，所以在一旦啟動之後，就不會出現為了兼顧經濟活動，在抗疫措施上出現反覆的情況。實際上，雖然各地區都有儘早復工復學的強烈訴求，但都必須要等到滿足新確診感染病例清零的條件之後了。

如圖3所示，中國由於採取了不惜一切經濟代價的抗疫舉措，迅速地壓制了新冠疫情，較快地恢復了正常的經濟活動。從較長的時間跨度來看，「封城」和1級響應等措施雖然可以說是一劑猛藥，但卻收到了良好的效果，使得事態得以儘早平息。當然，要將這種傳播性極強的新冠病毒的感染病例維持在零狀態，的確並非易事。因此，在中國每當發現新確診新冠病毒感染病例時，就會對局部地區實施嚴格的行動限制和徹底地核酸檢測，以防止傳染擴散。

 

圖3 中國每天新增新冠確診感染病例人數與死亡人數

註：本圖中所表示中國的新冠病毒感染人數中不含無症狀感染者以及境外輸入確診病例的數據。

出處：根據國家衛生健康委員會官網數據製作。

(2)《報告9》和歐美各國的對應

武漢封城53天後的2020年3月16日，由英國的流行病學家尼爾•弗格森（Neil Ferguson）等發表了《報告9：非藥物幹預措施（NPI）對降低COVID-19死亡率和醫療需求的影響（Report 9: Impact of non-pharmaceutical interventions (NPIs) to reduce COVID-19 mortality and healthcare demand）》(以下簡稱《報告9》)。《報告9》預測，英國如果不採取任何措施，未來4個月內將有80%的人口感染新冠病毒，導致51萬人死亡。即使採取隔離感染人員、居家隔離家屬、限制老年人外出等措施，死亡人數也會達到25萬人。《報告9》提出，如果針對全民實施嚴格限制行動的封城措施，死亡人數可以控制在2萬人以內 。弗格森在英國下議院科學技術委員會上否定了允許某種程度感染的流行，兼顧經濟和抗疫的做法，明確指出除了長期封城之外別無選擇。《報告9》發表一周後的3月23日，英國政府宣布全國「封城」，禁止民眾非必要外出，關閉學校和大部分商鋪。

《報告9》預測，美國死亡人數最多可能達到220萬人。受該報告的影響，川普總統將原定3月30日到期的，聯邦政府要求民眾「保持社交距離」相關指南的有效期延長至4月30日 。

6月8日，英國《自然》雜誌在線刊發了題為《評估防控政策對新冠病毒大流行的影響（The effect of large-scale anti-contagion policies on the COVID-19 pandemic）》的報告，對中國、韓國、義大利、伊朗、法國以及美國6個國家實施的病毒防控政策的效果進行了分析。該報告推算，從2020年1月到4月6日的3個多月，由於採取了(1)限制旅行、(2)暫停教育、商業、宗教等活動、(3)實施隔離和封城、(4)緊急事態宣言等政策，在以上6個國家阻止了上億人的新冠病毒感染 。

然而，雖然封城政策的有效性非常明顯，但是鑑於其對人們行為方式的嚴苛限制和對社會經濟活動所產生的休克效果，也備受牴觸。在很多國家，類似封城的抗疫政策，在取得一定的成效之後，卻不得不中途「解封」。

(3) 零新冠感染病例政策（Zero COVID-19 Case Policy）Vs.與新冠病毒共存政策（Coexisting with COVID-19 Policy）

中國對武漢解除封城的條件非常嚴格。解封之前不僅清零了新增確診新冠感染的病例，而且還讓這種零新增確診病例的狀態持續了16天之後，才對武漢解除封城。本論文認為這是一種徹底的「零新冠感染病例政策」。

不僅是武漢，2020年2月18日，中國政府頒布了以縣市區為單位，對全國各地區的新冠肺炎疫情風險劃定標準，要求無確診病例或連續14天無新增確診病例才能評估為低風險地區 。

在成功地壓制了新冠疫情第1波的大流行之後，中國仍然高度緊張地為維持各地的「零新冠感染病例」狀態而不惜餘力。一旦發現新增新冠病毒感染確診病例，立即對發病地區採取嚴格的行動限制、實施大規模的核酸檢測等措施，嚴防感染擴散。例如，2020年10月11日，山東省青島市出現3例新冠病毒無症狀感染病例，青島對全市人口實施了核酸檢測，對已經轉移到市外的人員也進行了追蹤檢查。截至10月16日，實施了核酸檢測的人數超過1,100萬。

與中國不同，歐美各國雖然也採取了封城政策，但因為急於實現既控制新冠疫情擴散又兼顧經濟的兩立，大都草草收場。2020年5月13日，德國IFO經濟研究所與亥姆霍茲感染研究中心發表了一份共同研究報告 。該報告認為，經濟和新冠病毒感染防控的最佳平衡是將Rt(有效再生數: 指出現症狀的患者平均能夠感染的人數)維持在0.75。也就是說，如果將Rt控制在0.75的話，就可以在把對經濟的影響控制在最小限度的同時，還能較早地結束新冠病毒感染的流行。這是在學術上對「與新冠病毒共存政策」的提倡。但是該報告並沒有提供針對傳染性極強的新冠病毒，如何將Rt控制在0.75並維持下去的有效對策。因此，該報告所提倡的所謂「黃金平衡」只是一個空洞的理論。儘管如此，該報告卻給歐美各國推行「與新冠病毒共存政策」提供了「學術背書」，為新冠疫情的捲土重來留下了禍根。

實際上，進入秋季後，歐洲的新確診新冠人數正在激增。10月14日，歐洲日增新確診新冠病毒感染人數高達10萬5,000人，超過了亞洲的10萬3,000人。德國10月15日公布，過去24小時內新確診新冠病毒感染人數多達6,638人，這超過春季新冠病毒爆發期的峰值，刷新了最高記錄。

在《報告9》原產地的英國，由於擔心長期封城對經濟造成的影響，對該報告的批判之聲也不絕於耳。《報告9》預測如果不採取任何措施，新冠病毒感染在英國造成的死亡人數將達到51萬。由於英國採取了封城等措施，截至10月11日，英國的新冠病毒死亡人數控制在4萬3,000人。儘管封城的效果明顯，但迫於重啟經濟活動的壓力，英國的封城政策並未能持續到清零新增確診新冠病例的狀態。與「新冠病毒共存政策」在秋季造成英國新確診新冠病毒人數劇增，10月15日，倫敦不得不將警戒級別從「中風險」提升到「高風險」。

截止到5月11日，新冠病毒感染在義大利造成了3萬1,000人的死亡。但是，為了儘快重啟經濟活動，5月上旬，義大利解除了2個月的封城。從表2可以看到，在5月11日到10月11日的5個月，義大利新冠病毒的死亡率從14%大幅下降到4%。顯然，義大利已經從醫療系統崩潰的災難中擺脫出來。但是，由於義大利採取了與新冠病毒共存的政策，一到秋季新冠病毒大流行又捲土重來。10月14日，當日新確診新冠病毒感染人數達到了7,300人，超過3月份新冠病毒爆發期的峰值。為此，義大利又開始採取禁止聚餐，限制餐廳必須在深夜0點之前關門等措施。

10月25日，西班牙再次宣布進入國家緊急狀態並實施宵禁，以遏制第2波新冠疫情大流行。10月29日，西班牙議會更是批准將緊急狀態延長半年。

第2波新冠疫情大流行也正在襲擊法國。10月14日，法國總統馬克龍宣布自17日零時起，在巴黎大區以及馬賽等9個都市圈晚21時至早6時之間實行宵禁。第二天的15日，卡斯泰總理宣布自17日起，進入國家衛生緊急狀態。當天，法國新增新冠確診病例超過3萬人，創下了當日確診病例新高。10月30日，法國進入第二次全國「封城」。11月6日，法國單日新增新冠確診病例突破6萬例，再度創下新高，巴黎當天進一步收緊管制措施。

在美國，川普總統認為長期的全美範圍封城不是解決方案，在5月下旬，就決定重啟所有州的經濟活動，雖然疫情一直還在蔓延。但是面對新增新冠確診病例的大幅度增加，紐約又不得不在10月4日開始實施了局部封城。從11月4日開始，美國更是連續多天單日新增新冠確診病例超過10萬例，不斷刷新最高紀錄。11月7日，美國累計新冠感染人數超過1,000萬人，累計新冠死亡人數達到24萬2,339人。

在採取「與新冠病毒共存政策」的歐美日各國，現在又處於不得不重新啟用封城等強力措施來防止疫情擴大的狀態。

 

表3 各國和地區實際GDP增長率的預測與比較

出處：根據中國國家統計局、日本內閤府、美國商務部經濟分析局、英國國民統計局、義大利國家統計局、西班牙國家統計局、德國聯邦統計局、法國國立統計與經濟研究所、韓國銀行、臺灣行政院主計總處、亞洲開發銀行、IMF等數據製作。

 

秋冬時節捲土重來的新冠疫情大流行正在拷問「與新冠病毒共存政策」的歐美日各國。與這些國家相比，中國得益於採取了「零新冠感染病例政策」，各地區根據自己的情況逐一基本恢復了正常的經濟活動和日常生活。到因新冠疫情延期的全國人民代表大會於5月28日結束後，全國都基本恢復了正常經濟活動。在從10月1日至10月8日的「雙節」期間，國內旅遊人數達到6.4億人次。2020年第一季度由於封城抗疫的影響，中國經濟大幅度下滑，實際GDP增長率為-6.8%。然而從第二季度開始，經濟迅速恢復，實際GDP實現了3.2%的增長。IMF預測，2020年全年，中國實際GDP將增長1.9%。

相反，在實施「與新冠病毒共存政策」的日本和歐美國家，到第二季度實際GDP仍然都還是負增長，且比第一季度的降幅更大，其中有好幾個國家甚至出現了兩位數的負增長。IMF預測，2020年全年，這些國家的實際GDP都將為負增長。

與中國一樣經歷過SARS疫情考驗的韓國、中國臺灣地區、新加坡、越南等國家和地區，採取的抗疫政策也大多類似「零新冠感染病例政策」。 如表3所示，越南與中國臺灣地區的經濟表現較好。IMF預測，2020年全年，越南的實際GDP將實現1.6%的增長，中國臺灣地區全年的實際GDP可以維持在零增長。韓國2020年全年的實際GDP增長率雖然可能為-1.9%，但下滑幅度還是比歐美日各國小很多。新加坡由於經濟結構過於依賴國際貿易，非常容易受世界經濟波動的影響，第二季度經濟的下滑現象明顯。

從以上分析可以看到，與「零新冠感染病例政策」相比，本來是企圖緩解和規避因封城造成的經濟重創而採取的「與新冠病毒共存政策」，結果反而導致了長期的經濟衰落。

截至11月8日，全球新冠病毒感染人數超過5，000萬，秋冬之際的第2波疫情大流行更是來勢洶洶，感染人數增加的速度正在不斷加快，而且歐美各國已經淪陷為「新冠疫情重災區」。因此，筆者強烈倡議，在新冠病毒特效藥和有效疫苗問世之前，各國應該儘快採用「零新冠感染病例政策」，有效地壓制疫情的擴大。

（4）在經濟和疫情防控上搖擺的日本

2020年1月16日，日本首次確診新冠病毒感染病例。1月29日，搭乘206名乘客的第一架日本政府接僑包機從武漢市飛回日本。2月13日，日本出現首例新冠肺炎死亡病例。2月28日，北海道發布了獨自的「緊急事態宣言」。3月13日，日本議會通過了《新型流感等對策特別措施法》修正案，將新冠病毒感染症納入該特別法的適用對象。該特別法規定，在發生的新型流感可能威脅到國民生命安全，對社會造成重大損失時，政府可以宣布一定地區在一定時期進入「緊急狀態」。修正案為政府頒布「緊急事態宣言」奠定了法律依據。

4月7日，日本政府對東京、埼玉、神奈川、千葉、大阪、兵庫、福岡發布了「緊急事態宣言」。4月16日，政府將「緊急事態宣言」對象擴大到全國。「緊急事態宣言」並不是以清零新冠確診病例為目標的封城措施，而是以「將人與人的接觸，最少削減至7〜8成」為目標的，較為寬鬆的行為限制要求。即使如此，如圖4所示，頒布「緊急事態宣言」後，日本的每日新增新冠確診病例數量迅速減少，「緊急事態宣言」取得了顯著的防控效果。隨著疫情得到改善，日本政府於5月25日解除了全國的「緊急事態宣言」。與中國不同的是，解除「緊急事態宣言」的當天還有20名新增新冠確診病例，這是一種在沒有清零新增新冠確診病例情況下的「解封」。

中國在將新冠病毒流行地區降級為低風險區域之前，要求該地區必須兩周內新增新冠確診病例持續為零。而日本卻在還沒有清零新增新冠確診病例的狀態下解除了「緊急事態宣言」，留下了新冠疫情反撲的禍根。結果在解除「緊急事態宣言」一周後，由於新冠病毒感染人數急速增多，東京不得不拉響「東京警報」，呼籲市民對日趨嚴峻的新冠疫情提高防控意識。

7月22日，日本開始在東京以外的地區推行刺激經濟的觀光振興政策「Go To Travel」 活動。這一天，日本新增新冠確診病例多達792名，是「緊急事態宣言」時峰值的1.1倍。這簡直可以稱得上是一種不管不顧的蠻勇。10天後，日增新冠確診病例飆升到1,575人，達到「緊急事態宣言」時峰值的2.2倍。

10月1日，東京也被納入到「Go To Travel」活動。10月15日，東京新增新冠確診病例達到284人，再次呈現出新的上升趨勢。

從表2可以看到，截至到10月11日, 就每10萬人新冠肺炎死亡人數而言，與西班牙的70.7人、美國的66.3人、英國的63人、義大利的59.8人、法國的50.1人、德國的11.6人相比，日本只有1.3人，為發達國家中最低。可以說，日本是採取「與新冠病毒共存政策」各國中人員損失最少的國家。但是，流感病毒肆虐的冬季即將到來，流感與新冠病毒的同時流行，將給日本帶來更大的考驗。同時，長期的「與新冠病毒共存」使日本經濟無法放開手腳，日漸疲憊。如表3所示，IMF預測，2020年全年日本實際GDP將陷入-5.3%的負增長。

 

圖4 日本每天新增新冠確診感染病例人數與死亡人數

出處：根據厚生勞動省官網《新型冠狀病毒感染症•陽性人員資料庫》、NHK《特設網站新型冠狀病毒•日本國內死亡人數》等製作。

5．從全球性的失敗到全球抗疫

感染性疾病曾經是威脅人類生命安全最大的殺手。例如，1347年在西西里群島爆發的黑死病，20年間導致歐洲2,500萬人死亡。1918年爆發的西班牙流感，在全球造成2,500萬〜4,000萬人死亡。

近百餘年來，隨著抗菌藥、疫苗的發展和普及，天花、小兒麻痺症、麻疹、風疹、流行性腮腺炎破、傷風、百日咳、白喉等曾經對人類健康和生命具有極大殺傷力的感染性疾病大部分都被滅絕或者得到了控制。1950年代以後在發達國家，肺炎、腸胃炎、肝炎、結核、流感等感染性疾病造成的死亡人數急劇減少，癌症、心腦血管疾病、高血壓、糖尿病等慢性疾病成為主要的死因。

對感染性疾病的防疫和治療所取得的勝利提高了人類的平均壽命，但主要死因的交替也讓全球，特別是發達國家醫療體系的重心從感染性疾病轉向了慢性疾病。結果導致各國目前在感染性疾病預防和治療上的資源投入過小，同時更造成現有的醫療資源主要集中在應對慢性疾病的結構性問題。

從現有醫療資源上來看，無論是醫療人員的專業背景，還是設備配置，甚至整個醫療體制都無法及時有效地應對新冠疫情的爆發。因此，在與新冠病毒的遭遇戰中，即便是武漢、紐約、東京這些坐擁巨大醫療資源的大都市也都措手不及，付出慘重代價。

比爾•蓋茨早在2015年就警告世人，對病毒感染性疾病投入過少，會釀成全球性的失敗。新冠病毒疫情之禍不幸印證了比爾•蓋茨的預言。

6．暴發性的科技進步

國家緊急事態、封國、封城、外出自肅、保持社交距離等，各國目前採取的這些應對新冠疫情措施的著眼點都在於大幅度減少和切斷人與人之間的交往，阻斷病毒的傳播。這些措施雖然取得了一定的成效，但並不能真正根絕病毒的危害。因此，即使通過實施強有力的「零新冠感染病例政策」，成功地控制了疫情，這種成果也非常脆弱，防控的鬆懈和漏洞隨時都可能讓新冠疫情捲土重來。

要找回安心安全的世界，最終還需要依靠科技的進步。目前，各國都在緊鑼密鼓地研發新冠病毒的特效藥和疫苗。

新冠疫情正在激發相關科技的爆發性進步，只有掌握了從檢測、特效藥到疫苗的三大法寶，人類才真正敢言可以控制和戰勝新冠疫情。

危機也是轉機，近現代每一次全球性的戰爭和危機都給人類帶來了重大的轉機和爆發性的技術進步。例如，第二次世界大戰激發了航空產業的發展、開啟了核工業的大門；冷戰不僅催生了航天宇宙技術的開發、還奠定了網絡技術的基礎。新冠疫情不僅刺激了相關科技的爆炸性進步，同時也在強力推動整個人類社會的數位化變革(DX)。

疫情造成的特殊緊迫感在加速技術進步的同時，還可能拓展新的技術路徑，使一些過去沒有得到充分重視的技術路徑脫穎而出。例如中醫，由於在武漢的抗疫過程中表現卓越，正在得到全球的關注。新冠抗疫有可能成為中醫真正走向世界的重要契機。

臭氧也是一個由於偏見一直被忽視的技術路徑，筆者早在2月18號就撰文呼籲關注臭氧的滅菌殺毒性能，倡導用好臭氧抗擊新冠疫情 。日本有實驗證明，在封閉的環境中病毒通過飛沫傳播感染的可能性是非封閉環境的18.7倍。因此日本政府的一個重要疫情對策是呼籲國民儘量避免密閉空間、人員密集、近距離密切接觸的「三密」環境。如果能夠在臭氧傳感器研發上取得突破性進展，實現像控制溫度一樣廉價、自如地控制臭氧濃度，就有望通過利用臭氧在有人情況下滅菌殺毒，解決室內空間的病毒感染問題，將人們從交往的恐懼中解放出來。

全球共戰新冠疫情一定會引爆一場巨大的科技進步，推動大批產業的更新迭代。

7． 全球化不會停頓

新冠疫情全球性爆發以來，各國都在切斷國際間的人員往來，封鎖疫情爆發的城市，全球化被瞬間熔斷。對全球化未來的擔憂，對大城市化的疑慮，甚至否定的聲音更是不絕於耳。

的確，隨著全球化進程的深入，國際間人員往來極速擴大，國際旅遊人數從30年前的年4億人次，猛增到2018年的14億人次。

在全球化背景下，大城市化更是世界性的展開。從1980年到2019年全球人口淨增250萬人以上的城市有117座，期間這些城市中淨增人口合計多達6.3億人。特別值得注意的是，人口超過千萬人的超大城市也從1980年的5座猛增到今天的33座。而且這些超大城市大多是國際交流的中心，是引領世界政治、經濟發展的大都會，它們的人口合計多達5.7億人，佔到世界總人口的15.7%。

高密度的航空網絡和大量的國際間人員來往讓新冠病毒瞬間傳播擴散到世界各地，成為全球性流行病。許多人口眾多、國際交往密集的國際大都市更是淪陷為疫情爆發的重災區。

但是必須清楚認識的是，新冠病毒全球性擴散的真正原因不是在於國際間人員交往的速度和密度，而是在於人類長期以來對感染性疾病威脅的輕視。

其實，全球化的進程從一開始就伴隨著感染性疾病擴散的威脅。從大航海時代到今天，人類一直都在與感染性疾病博弈，期間曾經付出過多次慘重的代價。但是由於第二次世界大戰後在壓制感染性疾病中取得的成績，導致發達國家和世界組織出現了長期輕視感染性疾病威脅的傾向。

例如世界經濟論壇（WORLD ECONOMIC FORUM）發布的「全球風險報告2020（The Global Risks Report 2020）」列舉的未來十年全球可能發生的十大風險排名中，居然沒有感染性疾病的問題，而未來十年對全球影響最大的十大風險排名中感染性疾病也只是忝居末位。

不幸的是與世界經濟論壇的預測相反，2020年伊始新型冠狀病毒的全球性流行就給人類社會帶來了前所未有的打擊。

中國大陸、中國香港特別行政區、中國臺灣地區、新加坡、韓國、越南等經歷過非典疫情的國家與地區，在新冠疫情的對策上，大多採取了類似「零新冠感染病例政策」的措施，取得了較好的抗疫成效。這恐怕都是拜當年非典超強的傳播感染體驗所賜。中國更是將在抗擊非典過程中獲得的經驗反映到法律、條例、總體應急預案中，並將對策手冊化、指南化，因此能夠在此次新冠疫情爆發時，及時啟動這些有效的對策，迅速地壓制了疫情 。

從這種意義上講，我們不必悲觀。新冠病毒疫情已經啟動全球對病毒感染性疾病的關注和投入，必將引發一場爆發性的技術革命和社會變革，最終一定能夠克服病毒感染性疾病對人類的威脅，讓全球性的失敗走向全球性的勝利。

新冠疫情不會終止全球化和國際大都市化，而是會在陣痛之後孕育出更好的全球化和更健康的國際大都市。

(慄本賢一、甄雪華、趙建三位參與了本文的數據整理和圖表製作)